生物经济发展的国际法律需求和对策研究

刘长秋  上海社会科学院法学研究所  研究人员

内容提要: 伴随着现代生物技术的飞速发展，生物经济已经成为现代经济发展的基本方向。生物经济发展过程中产生了国际立法方面的需求，需要国际法的介入、引导和规范。目前，国际上现行的与生物经济相关的立法还无法适应生物经济健康发展的实际需要。为此，需要国际社会共同努力，在完善相关国际规则方面作出应有的努力。

关键词: 生物经济/国际法/法律需求

引言

      法律的产生与发展来自于社会发展的需要，而法学研究则来自于法律自身发展的需要。因此，从根本上来说，法学研究来自于社会发展所产生的法律需求。也就是说，法学研究的最终目的在于通过研习、把握和利用法律发展的规律来解决社会发展过程中所产生的各种现实问题。当前，伴随着生物技术产业发展所带来的生物经济的勃兴，一些新的伦理与法律问题不断出现，安全问题便是其中最为突出的一个问题。由于生物技术产业所倚赖的生物技术是一种利益与安全尚未完全确定的技术，技术的风险性很高，因此极易引发安全方面的诸多问题。这不仅为生物经济的健康发展埋下了隐患，而且为公众的生命健康带来了潜在的威胁。发生于20 世纪50 年代末60 年代初的“反应停事件”就是一个很好的注脚。 ^[1]而伴随着近年来生物技术产业飞速发展所引发的包括各种药品不良反应事件及转基因生物安全事件等在内的负面问题的不断出现，运用法律手段来有效预防生物经济发展过程中所显现出的各种负面效应， ^[2]便无疑成为保障并促进生物经济健康发展的客观需要。在这种背景下，对生物经济发展安全性方面的社会法律需求随之产生。

      由于生物经济已经把人类作为一个种群更紧密地联系在了一起，任何一个角落里的生物灾难都会波及整个星球，而任何一项生物技术产业的成功从理论上来讲也都会使全球受益。因此，立足于国际社会的立场来探讨和分析生物经济发展中的法律问题，并谋求运用国际性的策略和手段来应对这些问题，就显得极为必要。理论上，应对生物经济发展的国际性策略包括很多方面，而在依法治国已经成为国际社会主旋律的宏观背景下，国际法律策略显然应当成为国际社会应对生物经济发展的首要策略选择。由于国际法“大多数是由国家制定，并且反映了其意志与承诺”，因而是协调各国之间利益并促使其进行交流与合作的最有效利器。以此来加以分析，国际法律需求必然会成为生物经济发展过程中最为迫切的法律需求之一。在此背景下，对生物经济发展所产生的国际法律方面的需求加以研究，并在此基础上谋求相关国际规则的制定或完善，通过国际法来保障生物经济可持续性的健康发展，便成为本文的最主要目的。

      一、生物经济及其发展现状

      生物经济（Bio-economy）的概念最初是由博德加·汉德（Cadet Hand）于1956 年在其文章《所有的珊瑚都是食草动物吗》中提出的， ^[3]之后曾被一些学者在自己著作或文章中借用，如伯库姆（Bokum） ^[4]、斯坦·戴维斯和克里斯托弗·迈耶（Stan Davis and Christopher Meyer） ^[5]等都曾用过这一概念。但遗憾的是，以上学者在提出生物经济这一概念时却并未给出一个确切的定义。2002 年初，我国学者邓心安在《中国科技论坛》杂志上发表了题为《生物经济时代与新型农业体系》的文章，首次对“生物经济”的含义进行了界定。他认为：“生物经济是一个与农业经济、工业经济、信息经济相对应的经济形态，是以生命科学与生物技术研究开发与应用为基础的、建立在生物技术产品和产业之上的经济。” ^[6]生物经济是在信息经济生命周期处于发展和成熟的阶段孕育起来的一种经济形态，以1953 年FrancisCrick 和James Watson 发现的DNA 双螺旋结构为标志。2000 年6 月，人类基因组测序工作的完成和公布标志着生物经济开始进入成长阶段。为此，有专家指出，今后20 年里，有机的生物技术将与无机硅的信息技术以及无机的复合材料将与纳米技术并存，生物过程数字化技术将在这段时间突破，为生物经济进入成熟阶段奠定基础。 ^[7]

      生物技术的进步极大地推动了生物产业化的进程。就目前来看，生物经济在全球范围内都获得了飞速发展。据统计，全球生物药品市场规模在1997 年仅为150 亿美元，2003 年则达到600 亿美元，占整个医药行业销售额的比例也从1995 年的不足4％提高到2005 年的10％。而最新数据则显示，2004—2010 年，大型制药公司生物药品销售额复合年均增长速度预计将达到13％。与生物药品同步增长的是生物技术原料药的快速崛起。农业生物技术产业已经成为各国政府未来农业发展的战略重点，应用基因工程、细胞工程等高新技术培育的农林牧渔新品种、兽用疫苗、新型作物生长调节剂及病虫害防治产品、高效生物饲料及添加剂等已推广运用，产生了巨大的经济效益。1996 年，全球转基因作物才170 万公顷，以后逐年直线上升，到2006 年已经达到9000 万公顷，10 年间全球转基因作物种植面积增加近50 多倍。食品生物技术产业产值约占生物产业总产值的15%—20％，目前国际市场上以生物工程为基础的食品工业产值已达2500 亿美元左右，其中转基因食品市场的销售额预计2010 年将达到250 亿美元。此外，保健食品行业作为全球性的朝阳产业，其市场增长也极为迅速。总之，生物技术已经成为一个新的经济增长点，其增长速度大致是25％—30％，是整个经济增长平均数8—10 倍左右。 ^[8]

      在这种背景下，生物经济已经成为国际科技竞争和经济竞争的重点领域。各国政府都在本国生物经济发展上采取了战略先行的策略，纷纷抢占“生物经济”的制高点。美国是向来重视生物技术发展的国家之一，生物技术的研发和产业发展处于世界领先地位，并在不断地加大推进力度。2002 年，美国把每年的4 月21 日至28 日确定为“生物科技周”，并确立了“人类基因组计划”、“国家植物基因组计划”、“微生物基因组计划”等几个重要研究方向。欧洲各国也纷纷制定了各自的发展计划。德国政府将2001 年命名为“生物科学年”，生物技术成为其科技投入最多的领域；英国2000 年发表了《生物技术制胜——2005年预案和展望》战略报告，将目标定位于保持其生物技术世界第二的地位。法国也制定了《2002 年生物技术发展计划》，将生物技术和环保技术列为本国高新技术产业规划的重点。印度率先成立了世界上第一个政府部级的“生物技术部”。新加坡提出把新加坡建成“生命科学中心”的目标。而日本则提出“生物产业立国”的思想，在其第二个国家科学技术发展计划中，将生命科学作为其重点发展的科技领域，并将其作为国家战略，大幅增加生物研究与开发经费。总之，不少国家政府都已拟订了生物科技发展规划，全方位加大资金投入，全力支持生命科学和生物技术的基础研究和应用研究。 ^[9]现在，生物经济的发展已经备受关注，其将逐步取代信息经济而成为全球经济发展主导因素的预言正在逐步实现。

      二、生物经济发展的国际法律需求

      从词源学的角度上来说，法律需求是一个来自经济学上的概念。在经济学上，所谓法律需求就是指，法律需求者基于其利益最大化的追求目标，愿意且能够对国家机关的立法、执法、司法活动进行购买的数量。 ^[10]在现代民主政治国家里，民众对法律需求决定了国家对法律的供给。而在国际社会中，法律需求则是指，作为国际法律需求者的国际法主体基于其利益最大化的目标追求，愿意且能够对国际法进行购买的数量。从法理上来说，法律需求属于制度需求的范畴，是一种将外部性内部化的制度设计，虽然其供求逻辑在制度经济学的理论下可以被解释为一种供给和需求的逻辑发展体系，但不可否认的是它不仅是一种非市场需求，而且是一种非物质商品的需求。法律需求根源于需求主体对某种“潜在利益”的期望和追求，是一种在已有的法律制度安排中无法实现和获取的利益。按照法律需求理论，国际法主体对国际法的需求决定了国际社会对国际法的供给。生物经济发展对国际立法的需求源发于国际法主体对保障生物经济发展所衍生的安全利益的期望，从当前的国际法律结构体系和国际制度体系来看，该种利益期盼是无法得到实现的。20 世纪70 年代以来，伴随着生物技术在全球范围内的飞速发展及其所引发的各种安全问题的不断层现，国家在安全利益方面的需求发生了重大变化，各国开始对生物经济的发展给予了越来越高的关注和重视，与此同时，对相关法律之需求也必然会越来越强烈。生物经济发展对国际法的需求主要体现在以下三个方面。

      （一）生物经济发展所需要的国际秩序需要国际法来构建和维系

      从法理上来说，“秩序的存在是人类一切活动的必要前提”。 ^[11]而在国际层面上，国际秩序的存在则是国际社会中国家与国际组织从事一切活动的必要前提。没有国际秩序的存在，则无论是国家还是国际组织，都将难以开展国际活动，更难以在这些活动中实现自身的利益诉求。在国际社会中，失去秩序就“意味着关系的稳定性和结构的一致性模糊并消失了，行为的规则性和进程的连续性被打断了，偶然、不可预测的因素渗透到社会生活之中”， ^[12]从而使各个国家及其人民失去了应有的信心与安全感。国际秩序指的是，在一定时期内国际社会按照某种准则、规则和行为规范所形成的一种较为稳定的国家间相互关系状态及其运行机制。国际秩序包含国际政治秩序和国际经济秩序两方面的内容。 ^[13]而无论是国际政治秩序还是国际经济秩序，其构建与维系显然都离不开国际法的引导与保障，正如有学者所指出的，“法律是秩序的象征，又是建立和维护秩序的手段。” ^[14]“在文明社会中，法律是预防和制止无序状态的首要的、经常的手段。” ^[15]而在国际层面上，“国际社会总是力求建立一个可以被多数国家普遍接受的秩序体系，而这个权威的国际秩序体系需要被一个与之相适的稳定制度所支撑。”这说明，国际秩序作为国际社会在一定时期内按照某种准则、规则和行为规范所形成的一种较为稳定的国家间相互关系状态及其运行机制，本身就包含了对于国际法的需求。生物经济发展的需要以生物技术的进步为基础，离开了生物技术的进步，生物经济必然会失去其赖以存续的支撑，其发展将会难以维系。然而，另一方面，生物经济的发展也受上层建筑中的诸多因素制约——尤其是在各国生物技术的发展已经相对稳定和成熟的情况下，作为法律特殊组成部分的国际法便是其中的因素之一。在生物经济发展过程中，国际法发挥着不可替代的重要作用，它通过建立和维护生物经济发展所需要的国际和平环境与经济秩序引导生物经济在国际世界范围内的健康发展。具体来说，主要体现在以下方面：

      1.生物经济发展所需的国际政治秩序维系需要国际法来保障

      20 世纪以来，国家间相互依存的发展趋势，使世界越来越朝着“地球村”的方向发展，国家处理的问题越来越超越了国界，更加迫切需要国际解决。 ^[16]由于国家间的相互依存是不以人的意志为转移的客观发展现实，使得传统的国家职能不再由国家单独行使，而必须通过国际合作的方式进行。 ^[17]各国经济的发展显然需要建立在相对稳定的国际政治秩序之上，因为只有相对稳定的政治秩序才更有可能给各国提供经济合作与交流的可能。以此为基点，国际经济的发展离不开相对稳定的国际政治秩序，尤其是相对和平的国际环境，生物经济的健康发展也离不开相对和平的国际环境。而国际法则是减少战争以维护国际和平与秩序的基本手段。国际制度功能主义理论认为，每个国家都是理性、利己的主体，在国际交往中总是追求个体利益的最大化。然而，由于机会主义、信息不对称、外部性的普遍存在等诸多因素的存在，个体理性的简单综合未必就是集体理性，其间存在着“集体行动困境”等问题。当涉外合作能够给各国带来共同利益时，可能会无法协调它们的行动而无法实现其目的，而国际法所具有的功能则恰恰可以克服国际合作中的这些障碍与问题，促进各国利益的实现，以此避免各国之间利益上的相互冲突，减少战争的可能。在此背景下，国际法的地位与作用不断地得到强化。“国际法的存在，使国家之间的交往有章可循，使国家之间的纠纷与冲突的解决有法可依，也使世界总体上处于一种有秩序的状态”。 ^[18]而总体有序的状态则比较有效地保证了世界的和平与安宁，有利于为各国发展生物经济创造良好的政治环境。

      2.生物经济发展所需的国际经济秩序构建需要国际法引导

      国际交流与合作是现代国际社会发展的主要方向，而“在世界走向多极化的今天，各国更加注重通过经济和法律的手段来达到这一目的，国际法因而也越来越受到各国的重视。” ^[19]生物经济的发展需要以国家提供技术、经济、行政、伦理、法律等多种供给为基础，而各国资源的有限性往往决定了各国难以甚至根本就无法满足生物经济发展所需要的全部供给，在这种情况下，国与国之间的经济交流与合作，无疑将成为各国弥补生物经济发展供给不足的一个基本出路。为此，各国无不希望通过在生物经济发展方面进行国际合作，谋求国际互利，建立和维系生物经济发展所需要的国际经济秩序。生物经济的发展离不开生物技术，需要以生物技术市场的不断开发与生物技术产品的对外销售（尤其是生物技术国外市场的开发与生物技术产品的越境销售）为前提，需要以生物技术资本在全球范围内的广泛流动为基本条件。而要实现生物技术市场的开发与生物技术产品的销售以及实现生物技术资本在全球范围内的广泛流动，客观上显然需要建立起并维系好生物技术产品的国际生产、交易、投资、融资等基本经济秩序。而在生物经济发展方面，由于各国在生物技术发展水平上的差异所导致的生物技术产业化程度的不同以及对生物技术产业风险控制力的不同，各国对待生物经济发展的态度必然会存在差异。因此，尽管在发展生物经济以促进本国经济社会发展和提升广大人民群众健康水平与生命质量的目标上，各国基本趋于一致，但各自追求利益之不同使得各国往往难以协调其各自的行动而建立起统一且有效的国际经济合作机制，难以实现其各自发展生物经济所欲达到的目标。在这种背景下，国际法作为各国际法主体之国际行为的导航灯，可以充分协调各国在共同发展生物经济过程中所遇到的各种障碍与困难。例如：可以利用国际贸易法建立一套有助于生物技术产品越境交易的贸易机制，从而避免因各国外贸政策与法律不同而产生的贸易壁垒或贸易歧视；可以利用国际投资法来避免或减少各国在对内、对外生物产业投资管制方面的制度障碍；可以通过国际知识产权法统一和协调各国生物技术专利保护等方面的利益需求；可以通过国际融资法解决国际生物技术产业融资过程中的困难与障碍；可以通过国际商事仲裁法与WTO 争端解决机制等有效解决各国在发展生物经济过程中产生的各类商事纠纷……总之，国际法的存在有利于引导并帮助各国建立起有关生物产业发展的国际经济秩序，从而为生物经济在世界范围内的发展创造良好条件。

      （二）生物经济发展所需要的国内环境建设离不开国际法功能的发挥

      除了直接影响生物经济发展的国际环境之外，国际法还通过其对各国国内法的影响间接影响着生物经济的健康发展。尽管在国际法与国内法的关系上，国际法学界还存在着比较大的争议，但“国家在制定国内法时考虑到国际法的要求，而在参与制定国际法时也要考虑到国内法的立场”， ^[20]却是各国在处理国际法与国内法关系时普遍遵循的一条底线。这一理论前提使得国际法必然会对各国国内立法产生直接影响，因为“如果一国制定一项法律与国际法相违背，以致损害其他国家的合法权益，那就构成国际不法行为，引起国家的国际责任”。 ^[21]而在生物经济发展的国际规范方面，国际范围内已经制定了包括《纽伦堡声明》、《赫尔辛基宣言》、《生物多样性公约》、《卡塔赫那生物安全议定书》、《欧洲人权与生物医学公约》等在内的众多国际法律文件。这些国际法律文件的存在必然会对各国有关生物经济发展的立法及战略决策产生影响。以欧盟生物经济法对作为其成员国法国的影响为例，2008 年，欧盟法院就因法国拒不执行欧盟转基因生物法，未能更新其转基因生物和食品法，而对其作出罚款1000 万欧元（1300 万美元）的处罚决定，使得法国不得不于2008 年7 月开始执行欧盟转基因生物法规。 ^[22]国际法对各国生物经济发展政策及立法的影响可见一斑！而从各国国内立法的实践来看，很多国家都在这些国际法的引导下制定了规范国内生物经济发展的相关产业政策及国内法。如美国1970 年制定并于1989 年与1994 年两次进行重大修改的《植物品种保护法》、1975 年制定的世界首部《重组DNA 分子实验准则》，日本农业部、林业部和渔业部于1992 年颁布的《重组DNA生物体在农业、林业、渔业、食品工业和其他相关工业部门的应用准则》及其国际贸易和工业部制定的《重组DNA 技术的工业应用准则》，印度生物技术安全委员会1989 年出台的《危险微生物、遗传工程生物或细胞的生产、应用、进出口和贮藏细则》，丹麦1991 年发布的《环境与基因工程法》与《运输和进口转基因生物法令》，挪威1993 年发布的《转基因生物生产和使用法》、《生物制药法》以及1998年颁布的《转基因生物运输和进口条例》，英国1989 年颁布的《遗传操作规则》、1990 年颁布的《人类授精及胚胎学法案》、1992 年颁布的《转基因生物条例》以及1997 年修订发布的《遗传改良生物有意释放和危险评价规则》，德国1985 年颁布的《联邦物种保护条例》、1980 年颁布的《基因技术法》以及1990 年制定的《胚胎保护法》与《新生物技术法》，澳大利亚2002 年制定的《禁止克隆人法案》，等等。这些国内法引导与规范各国生物技术研发及生物产业发展，较为有效地保证了各国生物经济的健康发展。就此而言，生物经济发展所需要的国内法制环境建设显然是相关国际法功能发挥的直接结果。易言之，生物经济发展所需要的国内环境建设离不开相关国际法功能的发挥。

      （三）生物经济发展所引发的安全问题防范与解决离不开国际法

      “国家安全利益与一个国家在国际秩序中的定位有着本质性的联系。” ^[23]尽管由于各国在国际秩序中定位不同而导致各国在国家安全利益上的差别，但“国家安全利益问题从来就是现代国际社会争论的核心问题”， ^[24]却是一个不争的事实。安全概念从传统意义上来讲，主要是指一个国家的国防安全和军事安全。 ^[25]近年来，随着经济全球化及国家之间综合国力的竞争，安全概念被越来越多的领域所借用，如经济安全、资源安全、环境安全、人口安全等，形成了一种新的综合安全观。生物经济自20 世纪70 年代以来的蓬勃发展，为人类解决人口膨胀带来的粮食短缺、资源匮乏、环境污染及能源危机等问题提供了契机。但生物经济在增进人类福祉的同时，也引发了诸如药品安全、生态安全及生命伦理安全等在内的众多安全问题，这些问题作为国家安全利益的重要方面，已经给国际社会带来了严峻挑战。生命科学自身发展的不确定性，使得生物技术的滥用及其不恰当产业化极可能会引发全球性的安全事故甚或健康灾难，在这种背景下，任何一个国家或地区的生物经济发展都已不再单纯是这一国家或地区自身内部的事务，而是发展成为具有全球影响性的公共事务，直接关涉整个国际社会乃至全人类自身的发展。生物经济已经把人类作为一个种群更紧密地联系在了一起，任何一个角落里的生物灾难都会波及整个星球。 ^[26]生物经济发展所引发的安全问题对全人类影响的深远性，使得国际社会有必要在达成共识的基础上共同行动起来，认真探讨和分析生物经济发展中的各种负面效应，并谋求运用国际性的策略和手段来协调各个国家和地区在生物经济发展问题上的利益诉求，以便更好地应对这些问题所带来的挑战，保障生物经济的健康发展和全人类的生命健康安全。“由于各国存在自身的国家利益，达成共识通常需要相当大的诚意和努力。而国际法正是基于这种诚意和努力而协调各国利益、通过协商达成共识的一条相对成熟的途径。” ^[27]各国为了解决困扰其生物经济发展及公众健康的安全问题，必然会趋向于选择国家调整这一手段。而国际法在防范和应对国际重大危机时所显现出来的不可或缺性以及国际社会在面临国际危机时对国际法的强烈依赖，也必然会使国际法成为防范和应对生物经济发展中安全问题时的主要依赖。在此前提下，生物经济的发展必然会引发对相应国际立法的需求。

      三、生物经济国际立法的现状分析

      “科技创新是现代社会经济发展的新增长点，在此背景下，人类社会的科技活动日趋普遍化、复杂化。” ^[28]由于生命科学研究与生物技术应用蕴藏着巨大的经济利益和商业价值，使得产业化的发展路径最终冲破人们的种种担心与忧虑，成为生命科学与生物技术发展的必由之路。然而，在市场经济条件下，由于市场对生命科学研究与生物技术应用存在着较大的经济刺激和利益驱动，从而导致产业化发展的生命科学研究与生物技术应用存在着受经济利益支配的明显倾向，使得各类安全问题成为影响和制约生物产业发展的一个突出瓶颈。安全问题的存在对生物经济发展的影响和制约，为国家实施相应的法律保护提供了前提，使得法律的干预与调整成为必要。“在这种背景下，一场生命伦理的法律化运动自20 世纪70 年初开始逐渐兴起。” ^[29]产生了数量众多的、关涉生物经济发展的国际立法，即生物经济国际法。具体来看：

      生物经济发展中的安全问题尤其是生物安全问题引起国际上的广泛关注，是在20 世纪80 年代中期。1985 年，联合国环境规划署、联合国工业发展组织和世界卫生组织联合成立了一个非正式的“生物安全特别工作小组”（联合国粮农组织也于1991 年加入该工作组），开始关注生物产业发展所引发的安全问题，并重点关注生物安全问题。同年，国际经济与合作组织发表了《关于重组DNA 安全问题的蓝皮书》，将转基因生物体使用的安全问题列入大规模工业生产规范之中；此后，该组织还分别于1986 年与1992 年发布了有关重组DNA 安全问题与生物技术安全问题的两个国际文件。1991年，联合国工业发展组织通过了《UNDO 秘书长关于生物体环境释放行为的自愿性准则》，就转基因生物体的研究、开发、贸易、应用及处置进行了规范，对向环境中引入转基因生物体的行为进行了约束。尽管上述国际文件均为国际政策性文件，不具有法律约束力，但其在保障生物经济健康发展的国际立法推进方面以及维护国际生物技术安全方面，还是发挥了很大的指导作用。

      1992 年联合国环境与发展大会上通过的《生物多样性公约》是有关生物经济发展中的生物安全问题的第一个全球性重要公约，该公约以“保护生物多样性、持续利用其组成部分以及公平合理分享由利用遗传资源而产生的惠益”为基本目标，对生物安全问题给予了充分关注。此后，有关生物经济发展所引发的安全问题的国际立法开始获得进一步推进。1994 年的《关贸总协定》（以下简称GATT1994）以及作为WTO 一揽子协议的《关于技术性贸易壁垒协议》（以下简称TBT 协议）与《实施卫生与植物卫生检疫措施协议》（以下简称SPS 协议）等，便都是在这一背景下产生的。这些国际立法都对生物经济发展过程中的安全问题尤其是生物安全问题给予了充分关注，并将生物安全问题与贸易问题直接挂钩，使之成为影响国际贸易的一个显性问题。2000 年，作为细化《生物多样性公约》有关生物安全规定内容的《卡塔赫纳生物安全议定书》开放签署，推进了国际生物经济法的进一步发展。2001 年缔结的《粮食和农业植物遗传资源国际公约》，由于其重点是保护农作物基因资源的多样性，以促进世界农业的可持续发展，因而成为保障国际生物经济健康发展的又一部重要法律文件。

      除此之外，包括联合国环境规划署、联合国教科文组织、国际人类基因组组织、国际卫生组织等在内的很多国际组织都发布了一系列尽管不具有法律约束力，但却在应对生物经济发展中的安全问题方面发挥了重要作用的国际政策与伦理性文件，如《人体生物医学研究国际指南》（1982 年）、《关于生物技术安全的国际技术准则》（1995 年）、《关于遗传研究正当行为的声明》（1996 年）、《世界人类基因组与人权宣言》（1997 年）、《关于利益分享的声明》（2001 年）以及2002 年《生物多样性公约》第六次缔约方大会通过的《关于取用基因资源并公平及公正分享其利用所产生惠益的波恩准则》等，这些都成为国际生物经济法的重要补充。

      四、现行生物经济国际法之不足

      梳理现行涉及生物经济的国际立法，笔者认为，与生物经济发展的现实需要相比，现行国际法还存在一些明显的不足。具体而言，突出体现在以下三个方面。

      （一）缺乏专门针对生物产业发展的国际法律文件

      从目前生物经济国际法的构成来看，现有生物经济国际法律体系主要由五大领域的国际立法组成，即国际环境法中有关生物技术与生物产业发展的制度、国际经济法中涉及生物技术与生物产业发展的规则、国际卫生法中有关医药技术与医药产业调控的规则、国际人权法中涉及生物科技发展的制度以及国际战争法中有关限制或禁止生物技术应用于战争的规则。尽管这些立法作为生物经济国际法的组成部分都会在引导生物技术及其产业建构方面发挥一定的作用，但在生物经济国际法律体系中还没有一部专门以引导和规范生物产业发展为主旨的法律文件。尽管包括《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》、SPS 协议等在内的诸多相关国际法都在引导和规范生物经济方面发挥了重要作用，但这些国际法律文件由于隶属于不同的国际立法领域，遵循着不尽相同有时甚至是截然相反的立法理念，因而往往无法更好地适应生物经济在国际范围内健康发展的实际需要。具体来说：《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》以及《粮食和农业植物遗传资源国际公约》都是以生态环境保护为目标的国际法律文件，其立法的目的主要是为了更好地保护全球生态环境。而SPS 协议、TBT 协议等则是国际贸易法律文件，尽管其可以通过对转基因产品贸易进行规范而发挥其对生物经济发展的影响，但始终无法对生物经济发展所引发的各种问题施以全方位的调整。至于《人体生物医学研究国际指南》、《关于生物技术安全的国际技术准则》、《世界人类基因组与人权宣言》等国际文件，则更多地是从伦理的角度对涉及生物经济发展的一些生命科学研究提出了规范性要求，对生物经济尤其是生物产业发展所带来的经济法律问题基本上无从关注。这使得国际法对生物经济发展所引发的法律关系的调整必然会成为一种副业化的调整，从而无助于生物经济的全面、健康发展。

      （二）国际经济技术标准建设滞后

      在生物经济发展的过程中，有关国际组织，如食品法典委员会（CAC）、世界卫生组织（WHO）、保护动物健康的国际兽医组织（OIE）等，发挥着重要的作用。这些组织通过制定相关技术标准，并借助于现行国际法（如SPS 协议、TBT 协议等）的力量， ^[30]协调着各国的生物经济活动，对各国生物产业的构建与发展起着重要的指导意义。可以说，诸如以上的各类国际组织所制定或颁布的各类技术标准及操作规程，作为一种软法，实际上已经成为了现行生物经济国际法律体系的一个重要组成部分。而重视这类标准及其操作规程的建设也已事实上成为了现行生物经济国际法在内容上的一个基本特征。然而，遗憾的是，虽然很多国家都同意在制定相关的国际技术标准方面进行合作，且一些国际组织在中间也发挥了协调作用，但由于国际造法机制本身所固有的特征，加之生物技术发展的迅猛性，相关国际技术标准的出台速度始终都显得过慢，很难跟上生物技术产品发展的现实需要。这客观上无疑会极大制约国际技术标准及其操作规程在引导和规范生物经济发展方面本应发挥的实效，使其难以在推动与规制生物经济发展方面完全发挥预期的作用。这已成为现行国际生物经济法的又一明显不足！

      （三）对生物经济发展中潜在负面效应的关注度不够

      效益与安全是国际法在调整生物经济发展所引发的国际关系时必须关注的两个基本价值维度。一方面，国际法作为法律所内含的效益价值决定了对效益的追求将是国际法在调整生物经济发展所引发的国际关系时所追求的主要目标，其对生物经济发展的引导与规范的基本目的在于帮助各国实现生物经济发展所产生的现实效益。另一方面，国际法作为法律所内含的秩序价值也决定了对安全的保障将是法律在保障生物经济发展以实现生物经济效益时的最重要任务，它必须努力保障人类的安全；换言之，生物经济必须发展，而在法治已经成为国际社会主旋律的背景下，其发展应当得到法律尤其是国际法的维护与保障；但生物经济的发展绝对不是也不应当是建立在各种生物灾难基础上的短视性发展，它绝不应当以牺牲人类的秩序为代价。相反，生物经济的发展必须是一种以安全为首要立足点的发展。笔者以为，国际生物经济立法的目标应当在于努力寻找协调效益与安全这两方面价值的黄金分割点，使得相关国际法成为引导和促进生物经济健康发展的法律屏障。而就目前来看，现行的有关国际法在以上两方面价值的定位上显然还不尽一致，甚至存在冲突。例如，相比其他国际法律文件而言，SPS 协议、TBT 协议、TRIPs 协议等国际经济法律文件相对更为重视和强化生物经济发展的经济效益，其对人类生命健康乃至环境安全的关心和关注是以相关生物科技活动不构成对贸易的变相限制，即不构成对实现生物经济效益的严重妨害为前提的；而《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》以及《粮食和农业植物遗传资源国际公约》虽然更加强调了这些立法本身的安全价值，但却往往会在权威性及适用性上受到其他国际法律文件，尤其是以推动贸易自由化为目标的国际经济法律文件的制约。 ^[31]这必然使得现行国际法对生物经济发展所潜生的各种负面效应的关注度存在不足，为生物经济发展留下隐患。

      五、完善生物经济国际法的立法进路

      针对以上分析，笔者认为，为了更好地发展生物产业，促进生物经济在全球范围内的健康发展，国际社会应当在以下方面作出重要努力。

      首先，应尽快启动国际生物经济法的专门立法工作。生物经济在全球范围内的健康发展离不开包括《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》、SPS 协议等在内的现行国际法的副业式的引导与规范。但相比之下，生物经济发展更需要专门引导和规范生物经济问题的国际生物经济法的引导与规范。只有专门的国际生物经济法才能够真正保证其对生物经济的引导与规范是立足于生物经济自身发展的立场上进行的，才能够保证其对生物经济的引导与规范始终契合国际生物经济法自身所应当显现出的立法价值。就此来看，笔者以为，国际社会有必要尽早启动国际生物经济法的专门立法工作，订立诸如《关于保护生物技术发明的公约》、《关于转基因生物生产和销售规则》、《转基因生物标识制度的国际公约》等在内的专项国际法律文件。这是完善现有国际生物经济法，保障生物经济在全球范围内健康发展的内在需要。就目前而言，生物经济专项国际立法的状况显然无法满足生物科技迅速发展的需要，因为无论是生物技术产业化的反对者还是支持者都希望在国际层面内建立一个由专项生物经济国际法来导引和奠基的法律体系，以达到既能有效地促进国际贸易流转又能有效地保护人类健康和环境的目的。传统的观点认为这两个目的是互相冲突的，因此国际立法的制定者固然需要明确何者优先，但更要关注和解决的是两者间的协调。当然，“要达到这样的平衡并非易事，但因为该产业是一个新兴产业，因此有可能不断试验磨合并最终在产业、政府、科学和公众间达到平衡。”

      其次，应加快和加强有关生物产业发展的国际标准建设。生物经济的发展离不开相关国际组织的推动，尤其是这些组织在相关国际技术标准建设方面所进行的尝试和努力。但就目前来看，国际技术标准建设的滞后却是生物经济国际立法领域的一个显见不足。国际技术标准建设的滞后使得生物技术领域的国际贸易与安全评估缺乏统一的国际标准，已成为加剧各国生物制品贸易分歧的一个重要原因。当前，生物经济在全球范围内的进一步发展尚须包括国际食品安全标准、转基因生物制品卫生检验检疫标准、生物药品健康安全标准等在内的大量国际标准的支持。而就目前来看，这些技术标准中的大多数标准都还处于襁褓之中，这显然无助于生物经济的健康发展。为此，有关国家和地区应当积极地参与相关国际组织（如联合国食品法典委员会、国际卫生组织、保护动物健康的国际兽医组织等）的各种技术标准的制定或修订工作，推动相关国际技术标准的尽快出台与完善。这显然也是完善现行生物经济国际法的应有进路之一。

      最后，在国际生物经济立法过程中，应高度关注生物经济发展所潜藏的负面效应，尤其是包括食品安全、药品安全、转基因生物安全等在内的各类安全问题。为了保障生物经济的健康发展，减少甚或避免安全问题在生物经济发展过程中的发生，避免将生物经济的发展建立在牺牲人类生命健康或生态环境的代价之上，国际生物经济立法建设应当在风险预防的理念下展开，应当重视并强化对生物经济发展所潜藏的负面效应之制度防范，在相关国际立法中设置包括生物科技风险的安全影响评估制度、生物科技准入制度等在内的预防性国际法律制度。这也是完善国际生物经济法，保障生物经济健康发展的客观需要。

 

注释:
[1]1959—1962 年间，联邦德国、美国、日本出生了许多没有胳膊、没有腿，像海豹一样的婴儿，人们把他们叫做“海豹婴儿”。这一怵目惊心的事件引起世界各国的关注，后经过3 年左右的研究，人们最终发现，导致产生如此大量海豹婴儿的祸首就是深受孕妇欢迎的“反应停”。“反应停”是联邦德国研制的一种对妊娠反应有良好控制作用的镇静药，曾在西方国家风靡一时，但应用最多的国家受害也最严重，如在1962 年5 月至1963 年3 月之间，联邦德国、美国共生了13000 多个海豹婴儿。“反应停事件”成为药物发展史上的最重大悲剧性事件之一，其造成的危害令全世界为之震惊！
   [2]Christopher C. Joyner， International Law in the 21st Century， Rowman & Littlefield Publishers， Int.， 2005， P4.
   [3]Cadet Hand， Are Corals Really Herbivores， Ecology， 1956， 37，（2）.
   [4]Bokum， Bioeconomy： Matriarchy in Post- Captitalism， Vista Books， 1994， p.227.
   [5]Stan Davis， Christopher Meyer. What Will Replace the Tech Economy. Time， 2000， 155，（21）.
   [6]邓心安：《生物经济时代与新型农业体系》，《中国科技论坛》2002 年第2 期。
   [7]参见崔占峰、乔晶：《从原始狩猎经济到生物经济——经济形态演变的政治经济学分析》，《重庆工商大学学报》2006 年第1期。
   [8]程艳敏、刘岩：《世界生物经济的发展及对我国的借鉴》，《科学与管理》2007 年第1 期。
   [9]参见吴国平：《加强我国生物经济发展的金融支持》，《经济导刊》2005 年第11 期。
   [10]参见曾鹏、蒋团标：《经济学视角下的法律需求研究》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2006 年第1 期。
   [11]张文显主编：《马克思主义法理学——理论、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第226页。
   [12]前引 [11]，张文显主编书，第227 页。
   [13]张茂明：《国际法与国际新秩序的建立》，《教学与研究》2001 年第3 期。
   [14]前引 [11]，张文显主编书，第226 页。
   [15]同上书，第227 页。
   [16]张乃根主编：《当代国际法研究：21 世纪的中国与国际法》，上海人民出版社2002 年版，第159—161 页。
   [17]See Henry G. Schermers and Niels M. Blokker， International Institutional Law， Martinus N ijhoff Publishers， 1995， pp.1—3.
   [18]徐山平：《国际法地位与作用的再思考——评伊拉克战争对国际法地位与作用的挑战》，《商丘师范学院学报》2005 年第6期。
   [19]卢松：《在国际关系中发挥国际法的作用》，《学习与实践》1997 年第3 期。
   [20] [21]杨泽伟主编：《国际法学》，中国政法大学出版社1999 年版，第25 页。
   [22]参见《法国因推迟执行转基因生物法受到欧盟法院处罚》，载http：//science.aweb.com.cn/2009/1/16/359200901161414210.html，2009 年7 月2 日。
   [23] [24]胡加祥：《国际贸易争端的解决与国家安全利益的保护——以GATT第21 条为研究视角》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2008 年第4 期。
   [25]邱红：《吉林省人口安全问题研究》，《人口学刊》2008 年第3 期。
   [26]近年来此起彼消的SARS 事件、禽流感事件、甲流感事件等都有力地印证了这一点。
   [27]王灿发、于文轩：《生物安全国际法导论》，中国政法大学出版社2006 年版，第14 页。
   [28]柯坚：《论生物安全法律保护的风险防范原则》，《法学杂志》2001 年第3 期。
   [29]刘长秋：《生命伦理法律化研究》，《浙江学刊》2008 年第3 期。
   [30]例如，SPS 协议就要求各国采取的SPS 措施应该依据国际标准、准则和建议，并应尽可能参与相关的国际组织及附属机构，以促进在卫生和动植物检疫方面的协调。依据SPS 协议，如果成员国采用国际标准，那么就可将该国SPS 措施视为符合SPS的科学依据要求，符合GATT1994 的相关规定。参见SPS 协议第3 条第1—4 款。
   [31]以《生物多样性公约》为例，该公约第22 条规定：“本公约的规定不得影响任何缔约国在任何现在国际协定下的权利和义务，除非行使这些权利和义务将严重破坏或威胁生物多样性。”这实际上意味着，公约的履行及其所规定权利与义务的实现，是以不违背缔约国所承担的其他国际公约的义务为前提的。换言之，如果该公约的规定与缔约国所承担的其他国际公约的义务相违背，则其对该缔约国来说将是不予以适用的。这样一来，该公约的权威性必然会受到直接的影响，其在引导和规范生物经济发展所能够起到的作用必然会受到抑制。

 

出处:《东方法学》2010 年第3 期

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