维护公民个人信息安全：法律要与观念和意识并进

刘长秋

（200020  上海社会科学院法学研究所）

 

近年来，伴随着信息处理和存储技术的不断发展，我国个人信息滥用的问题已经日趋严重。2009年3月2日，由中国社科院法学研究所与社科文献出版社联合发布的2009年法治蓝皮书《中国法治发展报告》出版，该《报告》指出：在我国，因能够采集到公民身份证信息的机构疏于管理，致使客户身份证信息泄露的情况非常严重，甚至于已经在社会上出现了大量兜售房主信息、股民信息、商务人士信息、车主信息、电信用户信息、患者信息的违法现象，并形成了一个新兴的产业。

事实上，如何有效地维护公民的隐私权以保障公民的个人信息安全，一直都是一个令各国政府普遍感到头疼的问题。不少发达国家甚至早就为此制定了相应的法律和措施。如美国1974年制定的《隐私权法》以及之后制定的《财务隐私权法》、《联邦电子通信隐私权法》，德国1977年制定的《联邦数据保护法》和1981制定的《州数据保护法》以及英国1984年制定的《数据保护法》等等。这对于保障和维护这些国家公民个人的信息安全起到了重要作用。然而，随着信息技术的发展所引发的新情况不断出现，如何有效保护公民个人信息安全的问题依旧是各个国家急需解决的一个难题，发生在2007年英国的“光盘案”就是很好的注脚。此案中，由于英国税务及海关总署操作不规范，导致两张邮寄出去的数据光盘丢失，致使涉及2500万人、725万个家庭的资料被泄露，由此引起了轩然大波。

笔者以为，就我国而言，导致公民个人信息被滥用的原因是多方面的，而立法的缺位、个别机构及其从业人员职业伦理观念的匮乏以及公民个人自我保护意识的淡薄则是其中最为主要的三个原因。首先，就立法的缺位来说。尽管我国政府向来就比较重视对公民个人信息安全的保护问题，并也出台了包括《居民身份证法》等在内的一些重要的法律或法规，但迄今为止，却还没有制定任何一部专门针对公民隐私权保护或个人信息安全维护的法律。由于没有这一方面的专门立法，我国在个人信息处理应遵循哪些的原则、信息主体在个人信息处理活动中享有哪些权利、对滥用个人信息者如何制裁以及由什么机构给予制裁等方面都还处于一种无法可依的状态之中，不仅难以给公民个人信息安全的维护和保障工作提供应有的指导，且也使得公民个人的隐私权无法得到真正的实现。其次，就相关机构及其从业人员职业伦理道德的匮乏来说。尊重并自觉维护公民个人的隐私权以保障公民个人信息的安全，是那些依法有权采集公民个人信息的机构（如工商局、医院、电信公司等）及其从业人员在其业务活动过程中应当遵守的一项基本道德原则。然而，由于我国很多行业乃至相关管理部门长期以来对职业精神和职业伦理建设的一贯忽视，使得擅自泄露他人信息的情况经常发生，公民的隐私权很多时候都成为了一种奢侈的摆设。再次，就公民个人自我保护意识的淡薄而言。中华民族是一个具有典型东方文化人格的民族，长期以来流淌在国人血液中的情理意识、关系意识、无讼意识以及盛行于乡土社会中的“熟人式”信用意识使得大多数人都缺乏对权利的起码信仰乃至信任，缺乏权利保护的自觉性。受此影响和制约，很多公民在被要求提供个人的信息时往往只是一味的配合乃至服从，而很少考虑自己是否有义务提供这些信息、在提供这些信息后自己依法享有哪些权利以及自己的个人信息被非法披露后应当如何寻求救济，甚至是在其个人信息已经被非法披露及滥用的情况下，也往往不愿考虑通过法律手段来加以救济。这客观上显然也纵容乃至刺激了个人信息滥用现象在我国的滥觞。

“他山之石，可以攻玉”。笔者以为，在维护公民个人信息安全的问题上，作为我国近邻而其国民也与我国人民有着类似文化人格的日本的一些做法可以给我们很好的启示。在日本，为了应对个人信息的滥用，政府采取了法律及观念与意识并进的方式。为此，政府专门于2005年制定了《个人信息保护法》，为本国个人信息安全的保护提供了最基本的法律，避免了政府在公民个人信息安全维护和保障工作上无法可依的状态。该法尤其针对非公共部门的个人信息处理行为设置了多层次的救济系统，并重视导入各种替代性的纠纷解决机制。具体来说：该法首先要求非公共部门的个人信息处理者确立相应体制，保障恰当且及时地处理与其个人信息处理行为有关的投诉。同时，该法要求地方自治团体必须协助对涉及个人信息处理的投诉进行处理，或者采取其他必要措施（如通过消费者中心解决相关纠纷）。此外，该法还要求国家采取必要措施，恰当且及时地处理该种投诉，并要求主管大臣向个人信息处理者收取报告、实施指导、发布命令、对违反命令者实施处罚，以监督其个人信息处理行为。而除了法律措施之外，日本政府也特别注意强化相关机构与单位的职业伦理道德建设，强调职业精神与行业自律，重视国民人格方面的培养，并特别重视帮助和促进各行业从业人员形成正确的职业伦理道德。在政府的督促和影响下，很多单位都专门制定了个人信息保护的方针与策略，不但将不擅自传播他人信息作为基本职业伦理准则，且将这一准则严格贯彻在了相关的从业活动之中。例如，在手机维修点，工作人员会在顾客的监督下删除送修手机内的电话号码、邮件等个人信息；如果顾客把淘汰下来的手机交给零售店回收，则店员会当着顾客的面用专用工具在手机上打４个孔，以消除个人信息。不仅如此，日本政府还非常重视对其国民进行个人信息自我保护方面的培养，并利用各种媒体广泛开展这方面的宣传教育工作。经过多年的宣传和教育，个人信息安全意识已渗透到日本人的生活中。例如，日本人在邀请人参加活动时，习惯让受邀请人用明信片的方式回复是否出席，主办方在邀请信中夹一张印好回信地址的明信片，收信人需在明信片的背面选择出席与否，再填上姓名、单位和住址等。现在，许多主办方会随信附上一张和明信片尺寸相同的单面带不干胶的纸板，并提醒收信人填写完明信片后用纸板覆盖。

笔者以为，在维护公民个人隐私以保障公民个人信息安全方面，我国显然也必须坚持法律与观念、意识并进的原则。具体而言，我国需要做好以下三个方面的工作：首先，应尽快出台公民个人信息保护方面的专门立法——《个人信息保护法》，确立我国公民个人信息保护方面的基本法律原则与规则，使公民个人信息安全的保障纳入法治化轨道。在依法治国的时代背景下，这显然是防范公民个人信息滥用所首先要做的一项基本工作。其次，针对目前我国很多单位乃至个别管理者职业伦理道德较为匮乏的现状，进一步加强对各行业及各部门的职业伦理道德建设，并相应强化行业自律与部门监督机制，使维护公民个人信息安全的观念成为各个行业与部门的底线从业伦理，渗透到其从业活动之中。当然，要防范公民个人信息的滥用，还要注意加强公民个人信息自我保护意识的培育。为此，应通过广泛利用各种媒体、社区、公共场所等，多渠道地开展公民隐私权方面的宣传教育，帮助公民学会个人信息安全的自我防范与保护。这显然也是防范我国公民个人信息滥用，以保护公民个人信息安全的一个内在要求。

值得一提的是，在社会各界的共同努力下，十一届全国人大常委会第七次会议已于2009年2月28日通过了《中华人民共和国刑法修正案（七）》，明确将非法披露、窃取和买卖公民个人信息的行为纳入了刑法的规制视野。这从某个侧面反映了我国政府严厉打击个人信息滥用现象的决心。而在这一决心的推动下，我们有理由相信，我国公民的个人信息安全保障与维护工作将会越来越好，公民隐私权的保障与实现也将不再是一种奢望！

 

-------原文发表于《社会科学报》2009年4月9日，发表时编辑做过少许删改！

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