ASTUS+NICU 模式：土地财政替代的城市系统转型路径

作者：周茂源、王欣

  2025年12月22日

概要：

为破解土地财政依赖，本文提出“自适应社会-技术城市系统（ASTUS）”与“新型迭代产城融合住区（NICU）”整合框架。该模式将住房重塑为“生产性复合资产”，城市视为“自演化复杂系统”，通过系统集成住宅经营性副单元、同层停车、家庭储能、虚拟电厂、海绵水库及区块链平台六项核心技术，并嵌入REITs与RWA金融工具，构建“社会-技术-经济”闭环，推动财政基础从“土地出让”转向“运营价值”。理论推演表明：在二线及以下城市，单个NICU住区的年度运营税收即可覆盖传统土地财政的年化价值；该模式规模化可显著优化财政结构。ASTUS+NICU为替代土地财政提供了“运营收益+资产金融化”的可操作路径，重塑了开发商角色，并通过收益共享降低居民持有成本，为落实“好房子”要求、推动城市更新与国家战略微观集成提供了系统性解决方案。

 关键词：土地财政；城市复杂系统；社会—技术转型；产城融合；运营财政

一、土地财政困境的系统性成因与理论重构

1、土地财政问题的再界定：从“资金短缺”到“系统失效”

长期以来，中国城市发展所面临的所谓“土地财政困境”，在政策讨论与学术研究中往往被简化为地方财政收入来源不足、土地出让金下降或房地产市场周期性波动等问题。然而，这种以财政收支平衡为中心的理解方式，实际上掩盖了问题的结构性本质。土地财政并非单一的财政工具，而是一整套嵌入城市空间生产、政府治理结构与资本循环体系中的制度安排。当这一制度体系在特定历史阶段内完成了其功能使命后，其失效并不表现为简单的“钱不够用”，而是体现为多重系统性约束的同步显现。

首先，在城市空间层面，土地财政高度依赖增量扩张逻辑。城市通过持续的建设用地扩张，将土地资源转化为一次性财政收入，并进一步撬动基础设施投资与房地产开发。这一模式在快速城镇化阶段具备显著效率优势，但其前提是城市仍处于空间外延扩张阶段。当人口增速放缓、建设用地指标趋紧、城市内部更新成本显著上升时，土地财政赖以存在的“低成本—高溢价”空间基础即告瓦解。

其次，在政府治理层面，土地财政深度嵌入地方政府的预算结构、融资机制与政绩评价体系。地方政府在事实上承担了城市发展“总开发商”的角色，其财政行为并非单纯的公共服务供给，而是与土地市场、房地产市场形成高度耦合的利益结构。当土地出让收入不再稳定增长时，原有的债务滚动、投资拉动与政绩兑现机制将同步承压，进而引发系统性风险。

再次，在经济运行层面，土地财政通过房地产开发将居民部门、金融部门与地方财政紧密联结，形成以不动产为核心的资本循环模式。这一模式的稳定运行依赖于房价预期、信贷扩张与资产增值的共同支撑。一旦人口结构、收入增长或金融监管环境发生变化，房地产资产的金融属性将迅速弱化，土地财政由此失去其作为“财政—金融—资产”枢纽的功能。

因此，将土地财政问题仅理解为财政收入下滑或房地产市场调整，实质上是一种“症状性解释”。更为准确的判断是：土地财政所依附的城市发展操作系统已经无法适配当前及未来阶段的城市运行条件，其失效具有明显的系统性特征。

2、城市作为复杂适应系统的理论视角

要对土地财政困境进行有效重构，首先需要在理论层面对“城市是什么”这一基本问题进行重新界定。传统城市经济学与规划理论往往将城市视为要素集聚的空间容器，或是以政府规划为主导的理性设计对象。这类理论在解释基础设施布局、土地利用结构与人口分布方面具有重要价值，但在面对多主体互动、非线性反馈与路径依赖显著的现实城市运行过程时，其解释力明显不足。

复杂系统理论为理解当代城市运行机制提供了新的分析框架。在该视角下，城市并非由若干可独立优化的子系统简单叠加而成，而是一个由政府、市场、居民、技术与环境等多元主体共同参与、持续演化的复杂适应系统。其核心特征包括非线性反馈、阈值效应、滞后效应与涌现行为。

在复杂适应系统中，单一政策工具或技术手段往往难以直接产生预期结果。例如，增加基础设施投资并不必然带来经济增长，优化土地利用结构也不必然改善财政状况。系统行为更多取决于各子系统之间的相互作用方式，而非某一变量的局部最优。

土地财政正是在特定历史条件下形成的一种系统性均衡状态。它通过土地出让、房地产开发、基础设施投资与财政支出之间的正反馈回路，实现了城市快速扩张与财政能力提升的同步。然而，当外部条件发生变化时，这一正反馈回路将转化为负反馈甚至风险放大机制，导致系统整体效率下降。

由此可见，土地财政的转型不应被视为某项具体制度的修补或替换，而应被理解为城市运行系统整体结构的再设计。这一再设计过程，需要新的理论框架以解释城市中技术、空间、财政与治理要素之间的协同关系。

3、既有理论的解释边界与制度空缺

在现有研究中，关于土地财政转型的讨论主要集中于三类路径：一是通过税制改革增加地方税收自主性，二是通过财政转移支付平衡区域差异，三是通过房地产市场调控实现“软着陆”。上述路径在缓解短期压力方面具有一定作用，但均未触及土地财政问题的系统根源。

税制改革侧重于财政收入结构调整，但其前提是存在稳定、可持续的税基。对于人口增速放缓、产业结构单一的城市而言，税基扩展空间有限，难以形成对土地财政的实质性替代。财政转移支付在一定程度上缓解了区域不平衡问题，但其本质仍是中央财政对地方财政的再分配，并未改变地方政府对土地出让收入的依赖结构。

房地产调控政策则更多关注市场风险防范，其目标在于抑制资产泡沫而非构建新的城市价值创造机制。当房地产投资与土地出让同步收缩时，地方财政反而面临更为严峻的约束。

上述研究的共同局限在于，其分析对象仍然是“财政工具”或“市场变量”，而非“城市运行机制”本身。缺乏对城市价值创造方式、公共资产运营逻辑以及技术系统嵌入城市治理过程的系统性讨论，构成了当前理论研究中的重要空缺。

正是在这一背景下，有必要提出一种能够同时解释城市空间、技术系统、财政机制与治理结构协同演化的新理论框架。

4、ASTUS 理论框架的提出及其核心假设

ASTUS（Adaptive Socio-Technical Urban System自适应社会技术城市系统）理论旨在回应上述理论空缺，其核心命题在于：城市应被视为一个以技术系统为中介、以公共价值持续创造为目标的社会—技术复合系统。与传统以土地开发为核心的城市增长模式不同，ASTUS 理论强调通过技术嵌入与制度设计，将城市从“资产变现型增长”转向“运营性价值生成”。

在该框架下，城市价值不再主要来源于土地一次性出让，而是来源于城市运行过程中持续产生的能源、数据、空间与服务价值。政府的角色也由“土地与开发主导者”转变为“系统架构者与规则制定者”。

ASTUS 理论包含以下基本假设：第一，城市中的关键资源（能源、空间、数据、水资源等）具备被系统化、平台化运营的可能性；第二，技术系统可以显著降低城市运营的边际成本，并提升资源利用效率；第三，制度设计能够将分散的运营收益转化为稳定、可预期的公共财政收入。

基于上述假设，土地财政并非被简单“替代”，而是被纳入更高层级的城市价值创造体系中，成为其中的一个历史阶段性机制。

二、ASTUS+NICU 的系统架构与运行机制

1、NICU：最小可复制城市单元的工程学定义

在复杂城市系统中，宏观层面的制度创新若缺乏可落地的操作单元，往往难以实现规模化复制。为此，ASTUS 理论引入 NICU（Neighborhood Integrated Control Unit新型迭代产城融合住区）作为城市系统重构的最小工程单元。

NICU 并非传统意义上的社区或片区规划概念，而是一个集成能源、水资源、交通、空间与数据系统的综合控制单元。其核心特征在于：通过标准化技术接口与制度规则，使城市中分散的资源与行为被纳入统一的运营与治理框架。

作为最小可复制单元，NICU 具备明确的物理边界与功能边界，其内部系统可以独立运行，同时又能够通过平台化接口与城市更高层级系统实现联通。这一设计使得城市系统重构不再依赖大规模整体改造，而可以通过模块化方式逐步推进。

2、六项核心技术的协同结构

NICU 的运行依托于多项技术系统的协同嵌入，NICU住区系统由“六项核心专利技术 + 两项金融策略”构成一个完整的价值创造闭环。

2.1 住宅经营性副单元^[1]：在住宅单元内嵌入具有独立经营产权的副单元（如工作室），将传统底层商业“打散”分布，为“小而美”的住区经济与新业态提供土壤，形成“住区微产业联盟”。

2.2 住宅同层停车位系统^[2]：解决新能源车停车与充电难题，使车辆成为家庭“移动充电宝”。相较地下车库，可节省工程造价约30%，工期约25%。确权后可用于租赁，产生稳定现金流。

2.3 家庭分布式储能系统（BESS）^[3]：通过土地复合利用政策，在出让时每户配属少量M0工业用地用于部署储能设备，独立确权。

2.4 住区虚拟电厂（VPP）^[4]：聚合家庭储能，参与电网调度，获取调峰收益与补贴。

2.5 海绵住区水库^[5]：赋予住区市政服务功能，住区水库土地按市政设施用地出让。雨季蓄水减轻城市内涝，政府可按蓄水量购买服务，实现水资源商业化利用。

2.6  “人车宅”区块链数据系统^[6]：建立可信数据底座，支撑智慧交通、安全服务与数据资产化。

2.7  REITs金融结构化：将上述产生的稳定现金流（如副单元租金、储能收益、停车费、数据服务费等）打包作为底层资产，发行不动产投资信托基金（REITs），实现资产证券化。

2.8  RWA（实物资产代币化）金融机制：将住区实物资产的收益权上链，通过Token化进行融资与流转，拓宽资本渠道。

综上，与将技术视为独立工具的传统做法不同，ASTUS+NICU 框架强调技术之间的系统耦合关系。在能源层面，分布式储能与虚拟电厂系统共同构成住区级能源调节机制，使能源供需关系从被动匹配转向主动管理。在空间层面，经营性副单元与同层停车位系统将原本低效或闲置的空间资源转化为可持续运营资产。在水资源与环境层面，海绵住区水库系统不仅承担城市防灾减灾功能，同时具备生态与基础设施复合价值。在数据层面，区块链数据平台为住区资源流转、收益分配与治理透明度提供可信基础。

上述技术并非简单叠加，而是通过统一的制度设计形成闭环运行结构。单项技术的经济收益可能有限，但其协同效应能够显著提升整体系统的价值创造能力。

图1 NICU空间协同住区

图2 住区“人车宅”区块链数据平台

3、社会—技术—经济闭环的形成机制

ASTUS+NICU 框架的核心在于构建稳定的社会—技术—经济闭环。在该闭环中，技术系统提升资源利用效率，资源运营产生持续收益，制度设计将收益转化为公共财政能力，财政能力反过来支撑公共服务与系统维护，从而形成正反馈机制。

这一机制与土地财政依赖一次性资产变现的逻辑存在根本差异。其优势在于：收益来源多元化、时间分布均衡化、风险分散化。更为重要的是，该闭环能够在不依赖持续空间扩张的前提下，实现城市财政能力的内生增长。

ASTUS+NICU 通过“住宅副单元 + 能源资产 + 市政服务 + 数据平台 + 金融工具”，把传统一次性土地收益，转化为多源、长期、可证券化的城市运营现金流体系，从而构建“非土地型财政基础”。

图3 NICU 模式下的城市更新财政闭环与价值循环系统图

4、从理论模型到制度原型

需要强调的是，ASTUS+NICU 并非抽象理论模型，而是以可实施的制度原型为导向。NICU 的模块化设计，使其能够在不同城市层级、不同发展阶段条件下进行参数化调整，而不改变其基本结构。这一特征为后续的财政测算、政策试点与制度推广奠定了基础。

在这一意义上，ASTUS+NICU 框架不仅回应了土地财政转型的理论问题，更为城市治理提供了一种新的“操作系统”原型。

三、经济—财政—金融推演：从土地出让到城市运营性价值生成

1、方法论选择：结构化推演的理论合理性

在制度转型背景下，传统基于历史数据的预测模型难以有效反映未来城市财政能力的变化趋势。其根本原因在于，预测模型假定制度结构稳定，仅对外生变量进行扰动分析。本文所关注的，恰恰是制度结构本身的变化。

因此，本文采用结构化推演方法，通过比较不同制度安排下城市价值生成结构的差异，分析其对财政稳定性与风险分布的影响。该方法不以精确预测具体数值为目标，而侧重于揭示不同城市运行机制所对应的财政能力区间及其可持续特征，更适用于中长期城市转型研究。

结构化推演关注三个问题：第一，城市价值创造的来源是否发生结构性变化；第二，新的价值来源是否具备持续性与可扩展性；第三，该价值能否通过制度安排转化为可计量、可预期的公共财政能力。相较于短期预测，这一方法更适用于中长期制度转型研究。

2、运营性现金流的系统属性分析

在 ASTUS+NICU 框架下，城市财政收入的来源由单一资产出让，转向由多类运营性活动持续生成。这些活动虽然在单项规模上有限，但在制度整合后呈现出三个显著特征：其一，收益来源多元化，降低了对单一市场波动的敏感性；其二，收益在时间维度上呈现均衡分布，有助于形成稳定的年度财政基数；其三，收益与城市运行效率直接相关，具备内生增长属性。

与土地财政高度集中、强周期性的现金流结构相比，运营性财政表现出更强的风险分散能力和制度弹性。这一差异并非源于单项技术的经济效率，而是源于系统结构的根本不同。

3、ASTUS+NICU 框架下的城市运营性现金流结构

与土地财政形成鲜明对比的是，ASTUS+NICU 框架所构建的是一种以城市运营为核心的现金流结构。其基本逻辑在于：通过技术系统与制度设计，将原本分散、低效甚至被忽视的城市资源，转化为持续产生现金流的运营性资产。

在能源维度，分布式储能与虚拟电厂系统使住区能够参与电力调峰与容量市场，形成稳定的能源服务收益。在空间维度，经营性副单元与同层停车位将存量空间转化为可租赁、可运营的资产。在水资源与环境维度，海绵住区水库系统在提供公共安全功能的同时，降低城市基础设施运维成本，形成间接财政收益。在数据维度，区块链平台为城市运营数据的确权、计量与收益分配提供制度基础。

经营性现金流是可持续、可预测、可证券化，是替代土地财政的核心。同时政策型 / 准公共收益强虽依赖制度，但稳定性高、周期长。以此为基础，REITAS和RWA金融策略将放大收益，把“慢钱”变成“可投资资产”。

    从上文可见，现金流具有三个共同特征：第一，来源多元，避免单一市场波动冲击；第二，时间分布均衡，有助于形成稳定的年度财政基数；第三，收益与城市运行效率直接相关，具备内生增长属性。

4、静态测算与情景量化结果4.1 基准情景的给定条件、核心假设与静态测算（一）项目基本参数与统一假设

在基准测算中，设定一个典型 ASTUS+NICU 住区样本，其主要物理与制度参数如下：

1）  建设规模与周期假设

    住区建筑面积：100,000 m²

    住宅户数：1,000 户

    同层确权停车位：1,000 个（车位配比 1:1）

    项目运营期：65 年（扣除建设期，与住宅用地 70 年使用权期限近似匹配）

2）能源与基础设施确权假设

    分布式储能系统（BESS）作为工业用地确权

    住区雨水调蓄水库作为市政设施用地确权

    住宅经营性副单元作为商业用地确权

    各类设施具备长期、可持续运营与收益稳定性

3）收益口径定义

    所有收益均以年度净经营性收入（NOI）计量

    未纳入建设期补贴、一次性资本补助及虚拟电厂（VPP）额外收入

    后续用于 REITs 或 RWA 的现金流须具备稳定性与可预测性

（二）分布式储能系统的静态收益测算

   1.一线城市 Gross=1000×30%×200,000=60 百万元

Net=60×70%=42.0 百万元 / 年

2.  ​二线城市：Net=21.0 百万元 / 年

 3.  三、四线城市：Net=10.5 百万元 / 年

（三）住区雨水调蓄水库收益测算

·       水库有效容积：10,000 m³

·       年均避免损失估算（保守，按一年一次极端降雨）：

10,000×0.5=5,000 元 / 年

（四）同层停车位确权后的运营收益

1.  停车毛收益

1000×3,600×0.85=3.06 百万元 / 年

2. 扣除运营成本（OPEX = 20%）

停车 NOI=3.06×0.8=2.448 百万元 / 年

（五）数据资产收益

·        住区数据平台年净收益：0.14 百万元 / 年

（六）基准情景年度增量 NOI 汇总

在不考虑虚拟电厂与碳资产收益的前提下，基准情景下年度新增 NOI 为：

NOI _base=36.50+2.448+0.14+0.005

=39.093 百万元 / 年

​小结：

由上述测算可知，由于同层停车位与结构一体化设计的采用，项目相较传统房地产地下停车位模式可节省约 30% 工程造价。该节约成本足以完全覆盖家庭分布式储能、虚拟电厂及相关数字基础设施的增量投资，使得 ASTUS+NICU 技术体系下的房地产项目在总体投资强度上不高于传统模式，但显著提升了长期经营性现金流与可证券化能力。

4.2 引入住区经营性副单元后的情景测算（一）副单元设置与经营假设

    每户配置 1 个住宅经营性副单元

    副单元可商业化率：30%

    实际运营采纳率：70%

    运营成本（OPEX）：30%

    副单元由统一设立的独立运营主体（新能源/社区运营公司）管理

（二）不同城市层级下的副单元净收益

3.  一线城市

Gross=1000×30%×200,000=60 百万元

Net=60×70%=42.0 百万元 / 年

2.  ​二线城市：Net=21.0 百万元 / 年

4.  三、四线城市：Net=10.5 百万元 / 年

（三）总 NOI 测算结果

将副单元收益纳入基准 NOI，得到不同城市层级下的年度总 NOI：

一线城市：NOI _total =81.093 百万元 / 年]

二线城市：NOI _total = 60.093 百万元 / 年

三、四线城市：NOI _total =49.593 百万元 / 年

（四）隐含 REITs / RWA 可证券化资产规模

按年派息率（分配率）3.5%，估算隐含资产价值：

Asset Value=NOI total/ 0.035

​对应区间约 14–23 亿元人民币。

5、多城市层级的结构性对比推演

在不同城市层级中，土地财政与运营性财政的相对重要性存在显著差异。对于一线及部分强二线城市而言，土地财政尚具一定规模，但其边际贡献已明显下降；对于多数地级市与县级市而言，土地出让空间与市场需求均已接近上限，继续依赖土地财政的风险显著高于收益。

结构化推演显示，在土地出让规模趋稳甚至下降的情景下，单一依赖土地财政的城市，其财政弹性与抗风险能力将持续弱化。相较之下，引入 ASTUS+NICU 模式的城市，即便在短期内运营性收入规模有限，但随着系统逐步完善，其现金流稳定性与可预期性将显著提升。

尤其对于人口规模中等、产业结构相对单一的城市而言，运营性财政所提供的并非高增长，而是“低波动、可持续”的财政底座。这一底座对于保障基本公共服务、稳定地方债务结构具有重要意义。

6、财政可持续转型与运营型金融接口的制度构建

在 ASTUS+NICU 框架下，城市财政的运行逻辑由对单一资产价格与一次性收入的高度依赖，转向以多元化、可持续的运营性现金流为基础的结构性配置，从而在风险结构上实现显著分散。通过能源服务、基础设施运营及相关衍生收益的组合，地方财政不再与土地和房地产周期强绑定；同时，模块化 NICU 的渐进式实施，使财政转型具备可控性与可调整性。地方政府无需一次性承担高额制度切换成本，而可通过“试点—扩展—复制”的路径实现财政结构的平滑过渡，降低转型过程中的不确定性与系统性风险。

在此基础上，稳定、可审计的运营性现金流进一步构成金融工具创新的制度前提，使 REITs、RWA 等长期资本化工具得以承载城市运营收益。其核心不在于金融技术本身，而在于对现金流确权、分配与监管机制的制度化设计。由此，ASTUS+NICU 不仅提供了一条财政可持续转型的现实路径，也为城市财政体系与资本市场之间构建长期、稳定的制度接口奠定了基础。

四、政府—企业—住户协同收益机制

1、财政、企业与住户的协同收益机制分析

土地财政之所以能够在较长时期内稳定运行，并非单纯源于其经济效率，而在于其深度嵌入了地方政治经济结构之中。围绕土地开发、基础设施建设与房地产投资，地方政府、国有平台公司、金融机构及开发企业逐步形成了一种相对稳定的“增长联盟”。这一联盟以土地出让与房地产开发为核心纽带，在财政收入、投资拉动与政绩考核之间建立起高度一致的激励结构。

ASTUS+NICU 技术体系通过将住宅项目由一次性开发逻辑转向长期运营逻辑，在政府、开发企业与住户之间重构收益分配关系：政府获得稳定、可持续的运营型税基并降低对土地财政的依赖；开发企业实现资产证券化与现金流结构优化；住户在降低居住成本的同时参与长期收益分配，形成多方协同的增量收益格局。

2、政府财政收益：运营税基与土地年化收入的比较（一）新增稳定税基的形成机制

在 ASTUS+NICU 模式下，政府可从住区长期运营过程中获得持续性财政收入，主要包括能源服务相关税费、REITs 派息税、交易环节增值税与印花税，以及潜在的碳减排、数据资产相关税费。以基准情景为例，若政府能够从项目年度净经营性收入（NOI）中直接获取 20% 的税收或费用分成，则：

政府年度税收=39.093 百万元×20%=7.82 百万元 / 年

该收入可在项目 65 年运营期内持续存在，构成稳定、可预测的长期财政现金流。

（二）与一次性土地出让收入的对比分析

单个项目层面，年度运营税收难以在短期内完全替代一次性土地出让金，但其制度意义在于 规模化复制后的结构性替代潜力。若在城市层面：

·       将更新与新增开发项目系统性采用 ASTUS+NICU 模式；

·       将 REITs 分红或收益权的一部分制度化纳入地方财政；

·       同时适度降低土地出让金的一次性收取比例（例如由 100% 降至 50%–70%），

则可通过运营税基、住区能源基础设施收益及 REITs 收益，逐步填补土地出让金减少所形成的财政缺口，从而显著降低地方财政对一次性土地收入的相对依赖。

（三）不同城市层级的适配性差异

从“年度税收 / 土地年化等值”的比值来看，不同城市层级呈现出显著差异：

·        一线城市：由于楼面地价水平极高，即便按 20% NOI 计税，年度运营税收仅可覆盖土地年化收入的约 7.6%（核心区）–14.2%（平均水平）。这表明在高价地段，单项目层面的 NICU 应用难以替代土地财政，但在大规模复制、税基扩张或 NOI 显著提升后，仍可为城市提供长期、稳定的补充性资金来源。

·        二线城市与三、四线城市：年度税收与土地年化收入的比值大幅提升，其中二线城市可达约 42%（核心区）–84%（平均水平），三、四线城市甚至超过 100%。这意味着在中低地价城市，单个项目即可显著缓解土地财政依赖，甚至在一定时期内实现对土地出让收入的功能性替代。

（四）REITs 与财政长期资本化能力

在 NOI 稳定、可审计的前提下，单个项目隐含的可证券化资产规模约为 14–23 亿元。通过将多个项目打包发行 REITs，可吸引养老基金、保险资金等长期机构投资者，甚至引入政府基金参与持有，有助于改善地方政府的资产负债表结构与现金流节奏，实现财政收入的长期化与资本化。

此外，储能系统与住区水库均假定具有 约 65 年的运行寿命，在降雨频繁、极端天气风险较高的地区，其对城市内涝防治与城市韧性提升具有显著公共价值。政府通过长期购买服务的方式锁定现金流，使其具备作为 REITs / RWA 底层资产的可行性。

3、住户收益：成本下降与收益参与机制

在收益分配机制上，若将 30% 的年度 NOI 用于返还住宅产权人（以降费或分红形式），则在不同城市层级下，每户可获得的年度收益约为：

·       一线城市：约 24,000 元 / 年（≈ 2,000 元 / 月）

·       二线城市：约 18,000 元 / 年（≈ 1,500 元 / 月）

·       三、四线城市：约 14,900 元 / 年（≈ 1,240 元 / 月）

该机制可显著降低住户的长期持有与居住成本，提高居民对新型住宅与能源基础设施一体化模式的接受度。同时，住宅通过持续产生经营性现金流，增强了其“金融属性”，由单纯消费型资产转向具备保值乃至增值能力的复合型资产。

4、对开发企业的影响：从开发商向城市运营商转型

ASTUS+NICU 技术体系的引入，使房地产项目由一次性销售逻辑转向“建运一体”的长期运营逻辑。其主要影响体现在：

1.  资产证券化能力提升 每个项目隐含可证券化资产规模约为 14–23 亿元（按 NOI / 3.5% 估算），开发企业可将部分运营资产打包为 REITs，引入长期机构资本，显著改善现金流结构与资本周转效率。

2.  经营能力结构调整 开发企业需同步建设或并购运营能力，包括能源调度、住区微产业运营、区块链数据平台管理、物业与 AI 优化运营等，从“卖房开发商”转型为“城市运营商”。

3.  规模化复制的城市级效应 当 ASTUS+NICU 在城市中实现跨项目复制与互联互通后，可进一步形成城市级能源互联网、微产业联盟、住区数据平台与 REITs/RWA 金融体系，为就业创造、能源安全、低碳转型及金融稳定提供系统性支撑。

五、过渡机制设计：渐进式重构和制度创新

1、技术正确性与制度可行性的张力

在城市治理实践中，一个反复出现的现象是：技术上可行、经济上合理的方案，往往难以获得制度层面的支持。ASTUS+NICU 框架在技术与经济层面具备较强的自洽性，但其落地同样面临制度可行性问题。

这种张力并非源于技术本身，而在于新模式对既有增长联盟的重构效应。ASTUS+NICU 所强调的运营性价值生成，意味着财政收入来源、资产配置方式与权力分配结构的变化。对于既有体系中的部分主体而言，这种变化可能削弱其在土地财政体系中的优势地位。

因此，制度转型的关键并非证明新模式“更优”，而在于设计一条能够被现有体系接受的过渡路径，使不同主体在转型过程中具备可预期的角色与收益。

基于上述分析，ASTUS+NICU 并不主张以对抗式方式取代土地财政，而是强调通过渐进式制度重构，实现财政结构与治理逻辑的平滑转型。

首先，在财政层面，新模式应被定位为“补充性收入来源”，而非立即承担主要财政功能。通过在部分区域、部分功能领域引入 NICU 单元，逐步形成稳定的运营性现金流，为地方财政提供缓冲。

其次，在组织层面，应允许并引导地方融资平台、国有企业参与 NICU 的建设与运营，使其从单一融资载体转型为城市运营主体。这种角色转变有助于降低既有组织对制度转型的抵触。

再次，在政策层面，可通过设立制度创新试点或功能型特区，为 ASTUS+NICU 的实施提供相对独立的制度空间，减少其与既有政策体系的直接冲突。

2、中央—地方关系与制度创新空间

土地财政问题并非单一地方政府能够独立解决，其转型过程不可避免地涉及中央—地方关系的调整。在现行体制下，地方政府在财政与制度创新方面的自主空间有限，这在一定程度上制约了新模式的推广。

然而，从中央层面看，土地财政的可持续性同样构成系统性风险。ASTUS+NICU 所提供的，并非对现有体制的挑战，而是一种风险缓释机制。通过在地方层面探索新的财政运行逻辑，中央政府可以在不改变整体财政框架的前提下，降低地方债务与房地产风险的累积。因此，中央—地方关系的关键不在于权力重新分配，而在于通过制度授权，为地方探索运营性财政模式提供合法空间。

制度转型往往并非在问题最严重时发生，而是在旧制度边际收益显著下降、新制度尚未形成路径锁定的过渡阶段发生。当前阶段，土地财政的边际效用已明显下降，但完全替代机制尚未固化，这为制度创新提供了有限但真实的窗口期。

在这一窗口期内，通过模块化、可控的方式引入 ASTUS+NICU，有助于在不引发系统性震荡的前提下，逐步改变城市财政与治理结构。一旦窗口期错过，制度锁定效应将进一步增强，转型成本也将随之上升。

六、实施路径、产业结构与未来城市

与传统规划或政策文本不同，ASTUS+NICU 的实施路径并非依赖一次性制度切换，而是强调“渐进式嵌入”。其基本原则包括三点：第一，不以推翻既有财政与行政体系为前提，而是在其内部创造新的收益与激励来源；第二，不追求全面铺开，而是通过高度可控的示范单元实现可复制经验；第三，不将技术、金融与治理割裂，而是以统一的运营逻辑作为整合轴心。

基于上述原则，ASTUS+NICU 的实施可被划分为“示范启动—规模扩展—制度固化”三个阶段，每一阶段均对应不同的政策工具组合、产业参与主体及风险控制重点。

1、分阶段实施机制：从示范单元到城市级系统（一）第一阶段：示范单元启动（0—3 年）

该阶段的目标，并非显著改善宏观财政状况，而是验证“非土地性收入—公共服务—城市运行”之间的正向耦合关系。实施载体以中小尺度的住区或片区为主，优先选择财政压力较大、但治理弹性较高的城市新区或更新区域。

在这一阶段，政策重点应集中于三类措施：其一，明确住区层面的资产边界与经营权结构，使经营性副单元、分布式能源与数据平台具备稳定的现金流归属；其二，通过专项许可或豁免机制，降低新型设施在规划、消防、电力并网等方面的制度摩擦；其三，引入具备长期运营能力的市场主体，而非以一次性建设为目标的传统开发商。

需要强调的是，示范阶段的“成功”并不以规模或收益最大化为标准，而以制度冲突是否可控、组织协同是否顺畅、收益分配是否清晰为核心评价指标。

（二）第二阶段：规模化扩展（3—8 年）

在示范单元运行稳定后，ASTUS+NICU 的实施重点将转向跨住区、跨部门的系统整合。这一阶段的关键，不在于新增技术，而在于运营平台与金融工具的扩展。

   具体而言，一方面，通过住区级虚拟电厂、水资源调蓄系统与数据平台的联网，形成城市级的“准公共基础设施网络”；另一方面，逐步引入标准化金融工具，如住区运营收益权证券化、准 REITs 或 RWA 结构，以实现长期资本的进入。

此阶段中，地方政府的角色也将发生变化：从直接主导建设，转向规则制定者与风险兜底者。财政部门的关注点，将从土地出让收入转移至持续性运营收益及其对公共服务支出的替代能力。

（三）第三阶段：制度化与常态化（8 年以后）

当 ASTUS+NICU 所形成的收益模式在多个城市层级得到验证后，其核心规则将逐步内嵌为城市治理的“默认选项”。此时，相关标准、审批流程与财政核算方式有条件被正式纳入法定制度体系。

在这一阶段，土地财政并非被彻底否定，而是被重新定位为“一次性资本工具”，而 ASTUS+NICU 所代表的运营性财政结构，则成为城市长期运行的基础。

2、产业结构重组：从开发导向到运营导向

ASTUS+NICU 的全面实施，必然伴随城市相关产业结构的深度调整。其最显著的变化，在于房地产及相关行业从“资产出售型”向“资产运营型”的转变。

首先，传统房地产开发企业将面临角色分化。一部分企业可能继续专注于建设环节，成为工程与交付能力突出的专业服务商；另一部分则需转型为长期资产运营者，其核心能力不再是拿地与融资，而是系统维护、收益管理与风险控制。

其次，一批新的中介型产业将随之出现，包括能源管理服务商、住区数据运营商、住区级金融平台与综合设施运维公司。这些主体并不直接拥有土地或建筑资产，但通过技术与管理能力嵌入城市运行过程，获取持续性收益。

再次，地方国有平台公司也将获得新的转型空间。相较于继续承担高负债的融资职能，其更合理的定位，是作为公共资产与准公共资产的长期持有与管理者，在 ASTUS+NICU 框架下实现资产质量而非资产规模的提升。

3、治理结构演进：多主体协同下的新型城市运营体系

在治理层面，ASTUS+NICU 推动的并非简单的“政府退场”，而是政府角色的结构性转变。政府将逐步从资源配置者，转向规则设计者、绩效监督者与公共利益的最终保障者。

这一转变要求建立跨部门、跨层级的协同机制。例如，规划、财政、能源、住建等部门需围绕同一运营目标进行协调，而非各自为政。同时，信息透明与数据共享将成为治理有效性的关键前提。

值得注意的是，多主体协同并不意味着责任模糊。相反，ASTUS+NICU 的制度设计强调通过清晰的权责界定，降低治理复杂性，使每一参与主体均可在其能力边界内承担明确责任。

4、未来城市形态：从空间扩张到系统演化

在长期视角下，ASTUS+NICU 所塑造的未来城市，将不再以空间规模或建设强度作为主要竞争指标，而以系统效率、韧性与公共服务质量作为核心衡量标准。

城市增长将更多体现为既有空间的功能重组与效率提升，而非持续向外扩张；公共服务的供给逻辑，将从财政支出驱动转向运营收益反哺；城市治理的重点，也将从项目审批转向系统运行状态的持续优化。

从这个意义上看，ASTUS+NICU 并非一个阶段性政策工具，而是一种指向“运营型城市”的长期制度框架。其真正价值，不在于是否完全取代既有模式，而在于为中国城市在后土地财政时代，提供了一条可被逐步实践的演化路径。

结论：

本文从城市系统转型的视角重新审视土地财政问题，认为其困境并非单纯源于财政收入不足，而在于以土地开发为核心的城市运行机制在新发展阶段下面临系统性失效。相较于将土地财政视为一种可被替换的财政工具，本文进一步指出，其实质涉及社会结构、技术体系与制度安排之间的协同关系重构。基于此，研究提出了面向后土地财政时代的城市系统级理论框架（ASTUS+NICU），将土地财政问题提升至城市运行系统层面加以解释，从而拓展了既有城市财政研究主要停留于工具与政策层面的分析范式。

在此基础上，本文引入并界定了最小制度单元（NICU）这一中观分析尺度，将高度复杂的城市系统转型过程转译为可在不同城市条件下嵌入和组合的制度—空间单元。该概念为理解制度创新如何在具体城市情境中逐步展开提供了可操作的分析框架，也在宏观制度设计与微观项目实践之间建立了必要的理论连接。

通过结构化推演与情景分析，研究进一步表明，运营性财政并非对土地财政的简单补充，而是在特定城市条件下具备结构性替代潜力的制度形态。尤其是在中低地价城市中，基于城市持续运营所形成的稳定税基，在年度尺度上能够发挥对土地出让收入的功能性替代作用，从而有助于降低财政波动性，并为公共服务供给与债务管理提供更为稳健的制度基础。这一发现补充了既有研究中对不同城市层级财政结构差异关注不足的问题。

从更长远的视角看，ASTUS+NICU 并不指向一种单一的“最优模式”，而是为中国城市在后土地财政时代提供了一种可渐进嵌入、可差异化实施的系统演化路径。其理论意义在于拓展了城市财政研究的分析尺度与解释框架，其实践意义则在于为城市治理模式的结构性转型提供了一个具备现实可操作性的中观制度框架。

本文受辽宁省建设领域“四新”技术推广项目资助^[7]感谢审稿专家提出的宝贵意见，欢迎各界专家、学者、企业家朋友批评指正。

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[7] 辽宁省住房和城乡建设厅. 关于建设领域“四新”技术推广的通知: 辽住建科〔2025〕32号[Z].