实现资源环境承载能力监测预警工作走向规范化、常态化、制度化，引导和约束各地严格按照资源环境承载能力谋划社会经济发展。

资源环境承载力评估应突出其政策价值

王珏 包存宽

近日国务院机构改革重新组建自然资源部和生态环境部，以统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。去年9月中办、国办印发了《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》（以下简称《意见》），其目的是为了推动实现资源环境承载能力监测预警工作走向规范化、常态化、制度化，引导和约束各地严格按照资源环境承载能力谋划社会经济发展。

在环境管理的相关理论研究与实践工作中，资源环境承载力评价无疑是一个核心议题。所谓资源环境承载力，主要是针对生态服务而言的，比如，消纳废弃物、景观和舒适性、生态系统保留和生物多样性等。目前在承载力的研究和实践中主要存在这样几个问题：一是计算方法与基础数据不足；二是承载力难以准确评估；三是各环境要素承载力与综合承载力关系不清；四是承载力的政策性和科学性协调不够。基于上述认识，资源环境承载力不应作为一个过于刚性的概念，应重视基础数据、动态预警、要素边界、政策价值这几个方面。

首先是基础数据。目前的环评、环境规划等相关研究与实践中，往往感到基础数据不够完善，甚至难以支撑资源环境承载力的计算。不同口径数据计算出来的资源环境承载力有时候差距很大，可信度值得怀疑。这次《意见》强调了在监测数据库建设以及信息技术应用，对于今后开展类似工作大有裨益。

第二是动态预警。资源环境承载能力是客观存在的，但评估则有着很大的难度。资源环境要素始终处于一个动态变化的过程中，一个区域的资源环境承载力也不可能始终是一个固定的数值。可以说，没有绝对的承载力，只有相对的承载力。开展承载力评估需要一定的周期，这个过程中资源环境的承载力也是在变化的，也应该动态地评估。因此，必须建立一个动态监测的机制。这次《意见》中也提到，要建立动态可视化平台，实现动态评估。资源环境承载力的计算更重要的是看一种趋势，对于趋向恶化的区域应及时“亮红灯”“踩刹车”。此次划分不同等级的预警区是一个非常好的做法，在实际工作中，应该始终贯穿这样的思想。

第三是要素边界。资源环境承载力是一个范畴很大、内涵很丰富的概念，空间上可以分解到不同的层级，从国家级一直到乡镇级；要素上可以分解到不同的环境要素，比如，大气承载力，水源承载力，土地承载力。目前实践中，一般预测超载的领域包括土地或人口密度、水资源短缺、水污染、大气污染等。此次《意见》中分为了水资源管控、土地资源管控、生态管控、海域管控等方面。目前的问题是各要素的承载力和综合承载力之间是什么关系。因此，不同的环境要素承载力应落实在适宜的行政层级与空间尺度上，也就是说，要明确边界。比如，土地资源承载力可能以县级最为适宜，水资源承载力落实在省一级尤其是流域更为适宜，而大气承载力应落实在城市群、区域更宏观的规划中。

第四也是最重要的一条，就是资源环境承载力的政策价值。由于计算方法的差异性，实践中绝对承载力的计算是比较困难的。不妨转换一下思路，不要过于看重绝对的承载能力界限，而要更突出相对承载力的概念，即主要看变化趋势，突出对发展的警示、管控和优化，突出政策价值。要突出环境承载能力的政策价值，发展规划战略环评应是一个重要的抓手。《意见》中也明确指出，编制实施经济社会发展总体规划、专项规划和区域规划，要依据不同区域的资源环境承载能力监测预警评价结论，科学确定规划目标任务和政策措施，合理调整优化产业规模和布局。也就是说，规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。这项工作正是战略环评的应有之义。目前的现实是，战略环评在技术方法上还不能完全适应这样的需求，对于国民经济社会发展规划这样的重大规划，开展战略环评的案例尚属少数。国民经济发展规划应开展战略环评，地级市的规划可以作为一个突破口。此次《意见》出台，正是一次推动战略环评技术方法升级的机遇，也是推动发展规划战略环评开展的契机。可以从地级市国民经济发展规划入手，用好资源环境承载力，确定经济社会发展的边界，使之成为区域发展重大决策的依据。

总的来说，资源环境承载力评估应突出其政策价值，使之真正成为区域经济社会发展的约束条件，优化发展规划、空间规划及政府其他重大决策的依据，从而最终推动生态文明从理念到政策、从理论到实践、从中央到地方各级政府尤其是基层政府的落实与实施，促进相关政策形成协同推进生态文明建设的制度合力。

【作者分别为复旦大学环境科学与工程系，博士生、教授】

此文刊于2018年3月27日《中国环境报》：http://www.cenews.com.cn/gd/201803/t20180327_869310.html