林草之争实质在哪里？
蒋高明

        目前，围绕半干旱区生态治理，出现了非常一个有趣的现象：同样在一片土地上，如草原，林业部门有"退耕还林"、"风沙源治理"任务，农业部门有"退牧还草工程"，地方领导执行谁的决议呢？这里还没有包括水利部也在同一地盘上搞水利项目，目的都是企图恢复退化的草原。因此，在大的政策上，国家林业局就和农业部产生了矛盾，这个矛盾从表面上看，是争灌木属于谁来管，而实质上是争国家治理草原退化的巨额经费这块"肥肉"。且看林草之争：
        2006年春天，北京笼罩在沙尘的浓浓阴影之下。一些专家和官员开始反思以往以林为主的防沙思路，这场争议也涉及了林业和农业部门的职责划分和投资比例。宗锦耀为农业部畜牧业司副司长，他的另一身份是草原监理中心主任。"防沙治沙应尊重自然规律，干旱地区适宜种草，种树那是劳民伤财。"他说。由于农业部是草原主管部门，宗锦耀一直呼吁国家改善林业、草原的投资结构。与原有的防沙思路配套的投资比例亦存争议。以京津风沙源工程为例，规划10年投资577.24亿元，其中基本建设部分，林业占94.26亿元，草原占44.038亿元，水利占58.28亿元。全国防沙治沙工作由仅为副部级的国家林业局牵头，统筹协调其他数家正部级单位，被指为"小马拉大车"。
        在农业部的宗锦耀看来，种林在降雨相对丰富的地区才比较有效，但华北、西北大多是400毫米以下的干旱、半干旱地区，且海拔在1500米以上，应以恢复原生草原植被为主，不适宜植树造林。国家林业局防沙办主任刘拓并不否认草对防沙所能起到的作用，但他认为，植草也有局限性。他的理论根据是《中国植被》，在该书中，吴征镒、侯学煜、张新时、李博等著名科学家提出的控制沙化根本措施是，"植树造林，栽种灌木和草类"。根据政府职能划分，林的管辖权在林业局，草的管辖权在农业部，谁管理资金就划给谁。
        国家林业局防沙办总工程师杨维西说："有争论是因为有人不了解林业部门的治沙政策，我们其实也种草，更多的是种植了耗水量少的灌木。"农业部畜牧业司一位官员则向记者强调，灌木本来就不是树林，是在草原上这里一块那里一块的，"怎么不见灌木单独成林的？所以管辖应该是农业部门。"
        国家林业局防沙办主任刘拓则持相反观点："不仅灌木的生物性特征是林，法律属性也是林。"他的依据是，我国森林法第四条之规定，"以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛都被归结为防护林。"一个生物学的问题上升到了法律高度，可见问题的复杂性。但是，森林法是业务主管部门自己制定的，对其部门利益的保护是不言自明的。
        实际上，灌木属于哪一类并不影响治沙效果。但微妙之处在于其属性直接影响到管辖权的归属。根据政府职能划分，林的管辖权在林业局，草的管辖权在农业部，谁管理资金就划给谁。再以京津风沙源工程为例，过去5年国家实际投资共87亿元，林、农、水三家的比例是4:3:3。
        "防沙应该由农业部门牵头。”农业部畜牧业司副司长宗锦耀坚持他的看法，治沙必须从源头抓起，如果退化的草场不治理，慢慢会演化成沙漠化土地。目前跟治沙有关的工程，包括京津风沙源工程、三北防护林工程、退耕还林、退牧还草工程等，除后者外，其余均以林为主，投资也与此相关。2004年，全国林业投资300多亿元，草原投资20多亿元。"这是一种不合理的投资结构。"农业部畜牧业司草原处处长张智山的理由是，来自于另一组可比较的数据：我国目前拥有各类天然草原近60亿亩，是耕地面积的3.2倍，森林面积的2.5倍。
        再以京津风沙源工程为例，规划10年投资577.24亿元，其中基本建设部分，林业占94.26亿元，草原占44.038亿元，水利占58.28亿元。张智山叫不平，"京津风沙源治理面积6亿亩，其中草原面积近4亿亩，但规划中的投资还不足林业的一半。"农业部一官员认为，政策不同带来的经济利益不同，也使地方造林的积极性远高于植草。在内蒙古草原，种植樟子松小苗平均5块钱一棵，一亩地按种植600棵计算可得3000元。但退牧还草，每亩仅20元钱，其中国家经费只有14元(地方配套的6元钱基本是虚设的)。除此，还林、还草可获得的国家补偿也不一样，还草给2年补助，还经济林的给5年补助，还生态林的给8年。国家发改委一官员坦承，这种政策有不合理之处："我们只考虑到种草比种树成本低、费时少，所以给的补偿低，但没想到，这样的政策会在客观上刺激种树。"
        京津风沙源治理工程一开始由国家林业局牵头的，但现在已由国家发改委牵头。防沙办主任刘拓告诉记者，目前我国主要治理沙化土地，除此之外的荒漠化土地暂时还没有治理。"比如翻犁农田也可能造成荒漠化，这要通过农业的办法综合治理。"农业部畜牧业司副司长宗锦耀也认识到干旱地区的裸露耕地可能会成为沙尘的源头，"但防沙治沙经费是在林业局防沙办手里"。刘拓却认为事实并非如此，"这几年，国家向农业部门投入大量资金，实施了退牧还草、草原保护、舍饲圈养、围栏封育、草地建设等项目，实施主体都是农业部门。"
        2006年4月20日，国家发改委一位司级官员证实，京津风沙源治理工程一开始由国家林业局牵头的，但现在已经由国家发改委在牵头了，"毕竟发改委是个综合部门，我们不会只从哪一个部门角度考虑问题。"
        上述争议更详细的内容，读者可以到网络上进行了解，文章发表在2006年4月28日的《新京报》A22版。读到这里，读者就不难理解，在草原治理上，长期以来存在的林草之争名为部门之争，实为部门背后的利益之争。为了说明这个利益有多大，我们不妨看下面一组数据。
        2002年，京津风沙源治理工程共完成造林6764平方公里，国家投资12.32亿元，折合每公顷1821元；再看"三北防护林"，2002年完成造林4538平方公里，投入13.93亿元，为每公顷3069元。两者相加为每公顷4890元，这样在内蒙古南部项目区的牧民，每户仅从国家"造林"项目中，当年收益就高达48.9万元(以南部平均每户5人，人均20公顷草地计算)。这样的话，发牧民工资国家都合算--牲口不养了，退化草地完全能够自然恢复，用不着造林。
        实际情况根本就不是这样，许多牧民甚至到目前为止，他们也不知道自己的土地被划进了"三北防护林"治理区。那些资金根本不能保证落实到单位土地面积上，而是集中到几个容易通过验收的项目点上，这些点远不到治理区域总面积的10%！这就是为什么出现"边治理、边退化"、"治理赶不上退化"的根本原因。某旗县用1.5亿造林经费治理了6%的退化土地。依次类推，国家还得投入21亿元才能治理其余的84%退化土地，这是因为中国草原地区90%的土地面临不同程度的生态退化。即使不考虑时间问题，照这样下去，国家也要花上万亿才能治理涉及550多个旗县的生态退化，这样的费用任何国家也花不起。

相关专题：环境问题思辨
转载本文请联系原作者获取授权，同时请注明本文来自蒋高明科学网博客。
链接地址：https://wap.sciencenet.cn/blog-475-3098.html

上一篇：草原造林合理么？
下一篇："三北防护林"为什么不能阻挡沙尘暴？