科学网-如何建设好一个战略环境评价智库？-包存宽的博文

如何建设好一个战略环境评价智库？

2016-6-27 18:33

阅读：4339

标签：环境问题, 专家库, 战略环评, 决策源头

2020年要形成中国特色新型智库体系，重点建设50至100个国家专业化高端智库。党的十八大、十八届五中全会相继将“生态文明建设”和“绿色发展”作为全面建成小康社会的重要任务和发展理念，新修订的《环境保护法》确立了环境保护基本国策的法律地位。因此，生态文明领域智库无疑将是智库系列的重要组成部分，其中战略环评智库应立足于从行政决策源头预防生态、资源和环境恶化，对大尺度、区域性的环境问题进行调查、分析、预测、预警与应对，在实践上具有较强的专业性和综合性，决定了战略环评智库应是一个多领域交叉、多部门协作参与的平台。本文分析了战略环评智库的思想理念、组织形式、运行机制、管理方式、制度规范等。下文刊于新一期的《环境保护》，见：http://www.cnki.net/kcms/detail/11.1700.X.20160627.1103.008.html

战略环评智库的建设思路探究

在当前新型工业化、城镇化不断深入的背景下，人们逐渐意识到，许多累积性、突发性、频繁性的环境污染和生态破坏问题，大多是由于产业结构不合理、空间布局不科学等原因所导致。不仅如此，环境问题本身也关系到经济发展模式、社会民生等诸多领域。面对纷繁复杂的环境形势，生态文明的建设不能仅仅着眼于研究解决具体的生态环境问题，更应从长远角度、战略高度解决一些根本性和制度性的问题。战略环评正是针对政策、规划进行评估，将生态文明的价值取向、目标、原则和内容通过融入政策与规划之中，保证生态文明建设落到实践，避免在重大政策和规划的起始处发生生态文明导向的错位或脱节。作为能够在源头预防环境问题的工具，战略环评优势十分明显。因此，建设与发展战略环评智库意义重大。

同时，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》）提出：到2020年，我国要形成中国特色新型智库体系，重点建设50至100个国家专业化高端智库。这为当前和今后一段时期内智库建设的顶层设计提出了更高要求。生态文明领域的智库建设，是中国特色新型智库建设体系中的重要组成部分，而战略规划环评智库，应作为生态文明领域智库中最为急迫的重点建设领域。

战略环评智库建设的必要性

经济发展与环境保护之间的矛盾一直是一个传统命题，而在国内以往偏重经济发展的大环境下，许多累积性的环境问题在近年集中爆发，资源环境生态已成为制约我国持续稳定发展的瓶颈，环境问题引发的群体性事件屡见报端，生态产品成为当今我国的短缺产品，生态差距成为我国较大的发展差距，社会与群众对于环境质量的诉求与日俱增。在以往相关研究与实践中，通常将“环境污染”“资源浪费”仅仅作为一个技术性或工程性问题对待，随着区域和行业等关注尺度的扩大，单一的技术或工程问题正逐步转变为综合性的社会化难题，环境问题和区域发展平衡、经济发展模式、新型城镇化、新型工业化等多项议题交织，政治、经济、人口、城市规划、交通运输等领域的学者也分别从各自领域的视角研究环境问题。从目前已形成的社会科学类智库中看，环境议题都几乎无一例外地作为其发展定位的重要选项之一。然而，由于“环境”问题既具有较强的专业性，更呈现综合性，单一的学科视角无法从整体角度观察环境问题，更无法在“预防为主，保护优先”的原则下进行“事前防控”，更谈不上进行全面准确的预测与评价。

战略环境评价旨在支持政策、计划和规划制定过程，使其对环境和可持续发展有利，其从源头有效遏制不良环境问题的产生，保障战略决策的可持续性。其着眼点就是针对环境问题的“事前防控”。2005年后，我国开始在五大试点区域开展战略环评，从目前陆续开展的战略环评实践来看，大多数仍然集中在“环境”学科的范围中研究讨论，对于大气、水、土壤等传统环境要素类问题的分析主要停留在技术层面，一旦涉及经济、政策、人口等社会科学类分析，就显得捉襟见肘，即“专业性”强而“综合性”弱，无法突出“战略性”评价的特点。因此，战略环评的实践更加需要一个包含多种领域的综合性智库作为组织形式而存在，将“环境类”和“社会科学类”等多学科融入，跨界知识共振，力求全面地分析环境问题，最终给出解决环境问题的一揽子方案并确保对策措施落地。因此，基于生态文明理念、价值规范、行为准则开展政策评估，并覆盖政策与规划决策的战略环评智库建设显得十分必要。

战略环评智库建设的可行性

战略环评立足于从决策源头预防生态、资源和环境恶化，经过近30年的发展已逐渐形成了自身较为成熟的理论体系和法律制度。

2015年1月1日实施的新《环境保护法》第十四条中明确规定：国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见，即对“建立健全政策评估制度”，“重大改革方案、重大政策措施、重大工程项目等决策事项出台前，要进行可行性论证和社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”。

而早在2003年发布的《环境影响评价法》中，也正式确立了规划层面的战略环境影响评价制度（即规划环境影响评价，简称“规划环评”），即要求对“土地利用规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划进行环境影响评价”。法律上的建立，有效地保障了战略环评智库建立后的话语权和智库未来发展的巨大潜力。

根据欧美国家成熟智库的成长经验，智库的存在不仅需要较完备的法规制度，还应有效地最大范围地覆盖相关联的政策。而战略环评本身的实践，就需要整合其他的政策与规划评估类型，形成以可持续发展和生态文明理念为导向、以决策缺陷规避和风险防范为目的的政策与规划评估体系，这样形成的智库更能够促使各项政策、规划形成协同推进生态文明建设的合力。可以说，战略环评智库具有很大的成长空间。

战略环评智库的特殊要求

如果说智库的存在是为了更好地起到资政辅政的作用，那么其自身的独特性是保证一个智库能够不被替代的核心竞争力。战略环评自身的要求及其在战略决策中的优势作用，使得战略环评智库需要满足以下特殊要求。

首先，战略环评要综合考虑环境影响和可持续发展，就要在更高的水平上将环境、经济和社会各方面整合到政策、规划的制定中，因而战略环评智库建设应着力于提高决策者的环境意识。具有更高的环境意识的决策者意味着：主动积极地关注环境问题；对环境问题的考虑有足够的专业权威性；要不受利益集团甚至决策者或商业利益和眼前利益的影响以保证长期的可持续性要求。这就对从事战略环评的智库提出了相应更高的专业性要求。

其次，战略环评要整合政策、规划中涉及的不同区域层次、不同部门、不同时间跨度的可持续要求，尤其是不同利益相关者和广大公众的利益诉求，使决策具有环境目标的一致性。而现实的政策、规划制定过程中，往往容易受地方或部门以及当前利益驱使而忽视了环境及可持续性要求，战略环评可以应用于不同层次和部门中，尤其是它充分考虑公众参与的特点，可以有效应对上述要求。因而相应地，战略环评智库要具有更高的协调与整合能力。

再次，战略环评需要持续跟踪政策与规划，从制定之初即要求介入，到实施后仍需跟踪评价。作为规范的、专业性较强的战略环评智库有责任，也有这样的能力完成该项持续性的工作。因而在时间要求上，战略环评智库应是能长期存在，或能保证其评价是可以持续跟踪的。

最后，战略制定本身就是一个政治、经济、社会、文化、环境等众多信息整合的过程，众多实践经验也表明，高质量的丰富信息能保证决策的合理性从而保证决策实施的有效性。因而战略环评就有着更高的信息要求，战略环评智库要运用包括现代信息集成技术（如“大数据”）以满足这种高质量的信息需求，具有更高的信息获取、整合、提取能力。

战略环评智库的思想理念

2013年，党的十八大提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”五位一体的总体布局，确保包括政府重大决策在内的社会经济活动符合生态文明建设要求。2015年，党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，其中“绿色”理念作为国家治理的方针之一，贯穿国民经济与社会发展的各方面。作为提供政策服务的战略环评智库，思想理念应紧贴上述党和国家的治国方针。

目前，我国正处于深化改革的攻坚期、经济增长动力转换的过渡期以及经济结构全面优化的“新常态”时期，无论是改革方案还是重大政策所涉及的利益调整都比以往更加复杂，对政策的科学性、精准性提出了更高要求。战略环评作为生态文明建设的重要载体：一方面承担改善环境质量的任务；另一方面需要协助转变经济发展模式。在这个转型期及时发现、跟踪问题，而且又能系统地将问题分解、归纳，最终给出整体性的结论，这样才能科学有效地影响高层决策，又能真正积极反映群众诉求，起到了“中间桥梁”的作用。

战略环评智库的组织形式

战略环评的特点，就是对于政策、规划、计划等源头进行环境影响的评价，是站在社会、经济、环境效益统筹的高度分析环境问题，通过对发展规划、空间布局等进行综合分析，既贯彻了可持续发展、生态文明、绿色发展等理念，又着眼于解决长远问题、代际问题及地区间矛盾等。兼具专业性和综合性是战略环评智库最大的特点。由于单纯的讨论环境技术无法解决当前复杂的环境问题，环境的综合性或者以往学界经常讨论的“环境保护”与“经济发展”之间的矛盾关系，也是仅靠讨论环境单要素无法解决的。不仅如此，由于我国各地区、各行业发展不均衡、不同步情况明显，同样的环境问题在不同地区的应对方案也不一样，无法用统一的思路解决，这就需要更加综合性的思维方法。而目前能够系统分析、多视角解读的智库偏少，战略环评智库正好能够满足以上要求，具备“新型”而又有“中国特色”的特点。

战略环评智库的组织形式由其特点决定，不仅应包含环境相关专业领域，还要更多地涵盖社会学、政策学、经济学等。即使看似单一的环境要素或环境问题的解决，也是不仅需要较强的环境专业性知识，而且需要与其他领域知识不断融合。可以说，战略环评智库的成果应该是兼具“综合性”和“技术性”的产物。

基于上述论述，与其他政治类、经济类、外交类等较为专一的智库不同，战略环评应是一个多学科领域、政界学界媒体等跨界的多种类型专家参与协作的过程。另外，针对当前智库建设中存在的普遍性问题，比如缺乏既有较高学术水平又接地气的专家、缺乏必要的信息数据资料等，作为提供“智力服务”的组织，战略环评智库应将人力资源和数据资源作为建设的核心。

战略环境评价智库的组成，不妨拆解为“战略”“环境”“评价”三个子领域（见图1）：

“战略”：最具综合性，包含政策、规划、计划等宏观层次的大政方针，其中既有经济发展的内容，也有社会学、政策学的内容，其分析需要的思想涉及经济学、政治学、公共管理学、人口学城市规划学等，包括多学科的并存与融合。

“环境”：则是专业性的体现，根据调查或预测对象按要素可分大气、水、噪声、固体废物等；按知识方向又分为环境科学（着重基础理论研究）、环境工程（侧重工程项目的研究）、环境管理（侧重制度建设方面）。

“评价”：则是一种主体对客体的分析、预测，评价是一种权力，博伊斯将购买权力、决策权力、议程权力、评估权力和事件权力视为造成环境污染的5个权力维度，可见评估权力的价值。既然具有权力的属性，那就有必要理清评价内在的逻辑，即为什么评（评价目的与功能）、谁来评和评谁（评价主体和评价客体）、评什么（评价内容）、如何评（评价依据、流程与方法），作为战略环评智库最终落脚点的“评价”，其评价的科学合理，是发挥该智库作用的重要前提。

战略环评智库的运行机制

战略环评智库的运行应秉承开放、多元、互通的原则，目的就是发挥“集体性智慧”辅助“集体性决策”，但为了避免集体行为的困境，充分的协商和讨论是比必不可少的。

首先，要形成一个涵盖多学科、多领域的专家库，要突破学科、单位、界别或“圈子”等界限，最大限度地将专家汇集在此平台上。利用各领域专家的专业知识、实践经验等进行叠加，这其中存在专业间、专家间的“分析—讨论—结论”的流程。可以说，专家库是战略环评智库的“神经元”。

其次，需要形成一个大数据平台，正是由于涉及多学科、多领域、多部门的目的是突破学科之间、领域之间、部门之间的壁垒，形成具有特殊意义的数据库和专家库。从综合性特点分析，战略环评的目标并非“统一化之”，其优势在于能够“转译”各领域的信息，“集成”至环境平台，最终形成科学化的政策评估成果。可以说，平台是智库的“大脑中枢”。

其运行流程是：根据服务对象的环境特征、行业特征、区域特征、文化特征、经济社会发展特征分解，由各领域专家基于专业数据库进行问题的识别、原因的分析，然后集结于“战略环评平台”，最终做出政策评价及替代性方案建议。由于环境问题的专业性特征，战略环评智库的运行，“环境”专家必不可少，更需整合其他领域的专家、利益相关方和一般公众的认知、意见和态度，服务党和政府科学民主的依法决策，使战略环评贯穿于整个决策支持的全过程。

战略环评智库的管理方式

由于具有专业性和综合性特征，战略环评智库的管理方式应有别于其他智库。再加上智库的本质不是一项纯粹的科学性或技术性研究，而是一种规范性的实践活动。战略环评智库的管理更加需要适应其运作的能力。

战略环评智库的管理方式，仍然需要基于多学科、跨界背景的原则，全面建立专家库，其中包括环境学、经济学、社会学、政策学等多方面专家。在管理上遵循灵活开发的原则，不需要固定专家的编制，而是要基于已经形成的各个专业型智库，类似“云平台”的操作模式招聘“云专家”，这样可以避免单位门户的拘囿，各中心的专家都可以为平台所用；在信息资源方面，借鉴网络信息理论中的“节点—通道”原理，将各信息作为节点，形成各个子学科之间互通的通道。另外，由于智库普遍存在的资金来源渠道少、有效资助不足且非盈利的要求，智库的资金来源更多的还是需要依靠环境相关行政部门。

战略环评智库的制度规范

在制度规范方面，战略环评智库平台肩负为政府和社会献言献策的积极使命，面对的环境问题直接关系民生，与国际社会的大国责任紧密相关，因此需要制定较严格的制度规范。

第一，战略环评智库应恪守非盈利、中立的原则。环境问题的公益性决定了智库应站在第三方立场，客观公正地看待问题、分析问题。

第二，战略环评智库需要有稳定的经费或筹资渠道。资金的依赖部分会影响智库的分析过程和最终的结论倾向，而作为具有公共服务功能的智库，更应有自身的资金来源渠道，而不会因为资金产生某些依附的功能。

第三，战略环评智库应与其他领域智库保持互通互动，具有一定的“活跃度”。智库作为资政或对大政方针提供建议的组织，需要通过其影响力将研究思想、成果最大程度地进行展现。因此，“活跃度”或“影响力”应该是战略环评智库建设的规范之一。

表1为战略环评智库影响力考察的若干指标。

环境问题专业性和综合性决定了需要充分发挥多学科综合优势，战略环评智库的建设对内需要整合战略和政策研究的队伍与资源，对外要放眼世界立足于一流智库的建设，为环境领域的建设和发展提供思想与智慧，成为国家的思想库和智囊团；以生态文明发展的需求推动各领域整合，真正提升战略环评智库在国家生态文明建设与进步中的地位与影响力。

主要参考文献

[1]包存宽, 何佳, 陆雍森. 生态建设亟待战略环评升级[J]. 中国改革, 2013(12): 88-90.

[2]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》[EB/OL]. (2015-01-20).http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/20/content_2807126.htm.

[3]黄丽华, 王亚男, 王天培. 从五大区域战略环评看我国未来战略环评发展[J]. 环境保护, 2011(6): 50-52.

[4]包存宽. 以“十三五”为契机建立战略环评智库[N]. 中国环境报, 2015-07-10(02).

[5]生态文明建设在“五位一体”中的特殊功能[N]. 光明日报, 2014-02-01(03).

[6]占学识. 国家治理视域中的中国特色新型智库建设[J]. 湖北行政学院学报, 2014(5): 33-37.

[7]THOMASB. FISCHER. 战略环境评价理论与实践：迈向系统化[M]. 徐鹤, 李天威, 译. 北京: 科学出版社,2008.

[8]朱有志. 五着力点：助推中国智库发展[N]. 光明日报, 2010-10-22(11).

[9]陈振明. 政策科学与智库建设[J]. 中国行政管理, 2014(5): 11-15.

[10]SHERRIE STEINER. 智库指导下的环境治理[J]. 经济论坛, 2015(12): 116-120.

[11]涂子沛. 大数据[M]. 南宁: 广西师范大学出版社, 2012.