特约撰稿/马源

   作为信息通信业界一个富有争议性的热点话题，“网络中立”（Network Neutrality）首先由美国哥伦比亚大学法学院吴修铭教授（Tim Wu）于2002年提出，要求电信运营商秉持完全开放，公平透明的原则，在宽带网络质量和数据流量方面平等对待互联网企业。这一理念一经提出即引起传统电信业界与互联网业界的对垒，之后在高科技制造企业、消费者保护组织、媒体等的参与下，网络中立争议成为各国电信监管部门面临的一个棘手难题。4G网络时代的快速到来，给移动视频等高消耗带宽类的业务应用提供了机遇，当然也使电信运营商是否应当区别对待不同优先级的业务应用的问题再次响起，“网络中立”的话题也再次浮现。

起源、内涵与焦点

从起源上讲，网络中立原则的产生背景有三：一是近年来互联网流量激增导致网络投资负担加重。特别是视频流媒体和P2P等的快速发展，宽带网络承载的流量日增，而宽带扩容的投资回报率甚微；二是包月制的收费模式存在缺陷。10%的用户占用90%的资源，“免费搭车”现象严重影响到全网性能和其他用户的利益；三是电信运营商不甘于只做管道，并尝试重拾市场主导权，探索部署深度包检测（DPI）技术，实施区分流量收费、区分QoS收费、区分内容收费等行为，但这些行为却破坏了根植于互联网基因的公平和开放原则。由此，引发了禁止电信企业实施区别对待的网络中立争论。

从内涵上讲，网络中立支持者的政策诉求同样有三：一是平等接入。电信运营商对所有用户提供平等接入方式，不得提供不同服务质量等级的接入定价方式；二是平等传输。禁止电信运营商对互联网服务或内容的拦截或减速，如不得对特定业务的流量传输采取封堵等举措；三是平等收费。电信运营商在收取网络接入费用后，不得再向互联网服务或内容提供商收取附加的额外费用。这三个平等集中反映了互联网企业和广大消费者的心声。

显然，电信运营商的诉求是保障经济收益，而互联网企业的诉求是保障网络的公平开放，恰似市场机制下“效率与公平”的冲突一样难以协调。双方争议点集中在：第一，基础网络成本如何回收，互联网企业是否应承担成本分摊责任。网络中立要求对各企业一视同仁，不能按质量等级提供差异化服务，那么少数用户滥用移动宽带网络致使拥塞怎么办，电信运营商的私人财产权又如何保障；第二，互联网企业的创新如何支持。网络中立要求坚持“端到端”透明原则，底层网络要以“尽力而为”方式公平传输各类流量，为互联网创新提供沃土，但诸如业务应用发展给网络带来的网络与信息安全问题又该如何解决；第三，互联网世界的自由如何来维护。消费者有权随心访问使用任何互联网服务，一旦赋予电信企业网络管理权，互联网自由将不复存在。

欧美网络中立政策的重大转折

网络中立议题兴起于美国，其每一个进展都受到了国际社会关注。2005年，美国联邦通讯委员会（FCC）首次确立互联网四个“自由”，将可自行接入合法内容、运行自选程序，选择合适接入设备等作为网络中立的原则。2007年，有线电视网络运营商Comcast限制BitTorrent（简称BT）下载速度；2008年FCC对于Comcast限速行为开出了罚单，但Comcast随后上诉成功，法院认为FCC无权迫使企业遵守网络中立原则。2010年12月的FCC委员会投票表决中，网络中立原则以3：2的票数侥幸通过，其中要求网络运营商“透明公开、禁止屏蔽和歧视行为”，FCC同时表示，禁止固定运营商对内容供应商合理的网络流量采取“不合理的歧视”，但可以存在合理的区别定价，对于移动运营商则未加以制约。随后Verizon和MetroPCS向法院提交了诉状，2014年1月15日，美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭否决了FCC制定的网络中立规定。未来像谷歌和Netflix等内容提供商可能会向电信运营商支付更多费用，以确保他们的内容在网络上具有最高的服务品质。实际上，谷歌确实也已经在2013年与法国电信合作，通过支付额外费用获得更好服务。

欧盟是网络中立原则的积极倡导者，对网络中立一直非常关注并力推之，但2013年9月对网络中立的内涵进行了调整。欧盟2009年发布的电信监管框架指令赋予各成员国为网络传输服务设定最低服务水平的权力，以促进网络中立和自由。2010年9月，欧盟又颁布新规则，强调基础运营商不得通过调整网络配置使接入服务出现差别。2012年5月，荷兰参议院批准电信法，使荷兰成为欧盟范围内确立网络中立的第一个国家。2013年9月11日，欧盟公布《关于构建单一电信市场的改革建议》，第一次明确允许电信企业和互联网企业可签署根据不同服务质量而收取不同业务资费的商业性合约，改变了过去“一刀切”的、禁止对不同质量等级业务收取不同价格的网络中立政策。

网络中立在我国

   在固定宽带网上，我国早期也存在着网络中立支持方所反对的一些问题。一是拦截特定应用。如2003年年底，为防止少数用户过度占用网络资源，重庆网通开始封闭BT端口。二是实施网络减速。2006年1月，南京电信对流量统一管理，由于LAN用户大量使用BT、电驴和黑网吧猖獗，将LAN用户到桌面10Mbps带宽的下行流量限制到1Mbps。三是实施分层接入。各大电信企业都部署了分层网络计划（精品网计划），为高端客户提供高质量等级的接入服务。对于前两类行为，我国法院在2004年1月曾就厦门长宽封BT端口被用户起诉一事作出判决，一审和二审均判定厦门长宽限速、封BT端口构成违约。

但在移动宽带网上，不同的移动互联网应用的资源占用并不相同，网络中立问题重新开始浮现，首先，2013年初微信业务大量使用基础电信企业移动网络的信令资源，由此引发了是否对“微信收费”的热议。随后，工业和信息化部新闻发言人表态：鼓励和支持包括微信在内的互联网和移动互联网的创新发展；互联网和移动互联网等新业务是否收费由市场决定；鼓励基础电信企业和互联网企业通过市场机制解决发展中遇到的问题，形成良性互动的发展格局。其次，基础电信企业与互联网企业通过商业合作推出的定向流量包，开启了按应用、按时段、按网络等不同维度区分的数据流量收费新模式，也突破了网络中立的政策约束。

4G下的网络中立

据爱立信近日发布的《移动市场报告》，2013年至2019年，移动数据流量有望以45%的复合年增长率增长，届时移动视频流量将占到全球移动流量的50%。为适应移动上网流量的高速增长，当前全球范围内4G网络部署加快，预计到2014年底全球LTE商用网络数量将达到350张以上。我国也不例外，在2013年底发放4G牌照后，截至今年5月底，中国移动的4G用户累计已超过810万户。可以说，与4G网络能力相比，目前尚处于轻载状态，而且基础电信企业为尽快发展用户，也会在流量经营方面采取多种优惠措施。

可以预见，虽然4G网络的下载速率有大幅提升，但终究会受到频率资源的限制，这种情况下，随着用户规模进一步攀升、4G数据流量资费持续降低和高耗流量业务的发展，4G网络也将由轻载转入重载状态。此时，如何加强数据流量管理，保障不同业务的使用体验，就成为移动网络运营商加强数据流量经营需要面对的首要问题，而这必然要涉及到网络中立问题。

   从国际上的网络中立争论看，移动宽带网络并不在其讨论重点之列。在商业实践上，各国移动运营商均在摆脱管道商角色，实现流量经营由粗放转为精细，包括与互联网企业合作实现双赢，一方面互联网企业需要降低用户使用自己服务的门槛（流量成本），另一方面移动网络运营商则希望捆绑畅销的移动互联网应用来发展新增用户，定向流量包一举两得契合了双方的目的。

   实际上，“网络中立”的坚定支持者美国Facebook已经与移动运营商T-Mobile公司合作向后者旗下的预付费用户实施了免流量营销计划。美国FCC在5月份新修订的网络中立规则中，再度确认只要商业上合理，宽带网络运营商就可以向互联网企业收取费用，从而使数据获得优先传输。总体上看，未来一段时期内4G网络的网络中立将更多向商业实践靠拢，实现双方利益的动态平衡。

作者简介：

工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所副所长