野生动物保护法立法目的及野生动物栖息地保护*

全国市长研修学院  余池明

   一、关于《野生动物保护法》立法目的的修改

2004年修正稿总则：“第一条 为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡，制定本法。”

存在的问题：一是保护对象局限于“珍贵、濒危野生动物”，既然是野生动物保护法，应该在普遍保护得原则根据不同情况有所区别。二是“珍贵”一词不妥，体现商业价值观。三是作为动物保护法在立法目的中不应该提“发展和合理利用”，利用是本法所规范和限制的行为。四是“维护生态平衡”超出了野生动物保护得范围，是另一个单独的主题，在本法立法目的中可以去掉。问题的根源在于人类中心主义的价值观，把动物作为资源和工具。

   专家修订建议稿总则：“第一条 为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，科学繁育和合理利用野生动物资源，保护野生动物福利，维护生态平衡和生物多样性，制定本法。”

存在的问题：同样存在2004年修正版的四个问题，亮点是提出“保护野生动物福利”，符合发达国家动物保护的主流观点，但动物福利更多地是针对农场动物，对于野生动物针对性不强。

修改建议：借鉴德国《动物保护法》的立法目的，将资源保护观改为动物生命和生活质量本身的保护观。德国《动物保护法》对立法目的的表述是：“本法的目的是，从人对动物作为同类的职责出发来保护其生命和生活质量。任何人都不允许对动物无正当理由地施加痛苦或损害。”这个表述以人与动物都是动物为前提，强调人对作为同类的其他动物具有保护的职责，大大淡化了人类中心主义价值观。《中华人民共和国野生动物保护法》的立法目的应摒弃狭隘的资源保护观，立足于野生动物生命和生活质量本身的保护，第一条可修改为：

“为保护野生动物的生命和生活质量，防止对野生动物无正当理由地施加痛苦或损害，制定本法。”

修改的理由可以从两个方面来看。一是从人类与野生动物的关系的历史演变来看，二者的关系随着生产力发展和文明水平的进步而演变。原始狩猎文明，人类弱小，依靠狩猎维持生存，保护自己，野生动物占优势地位，不存在保护问题。工业文明以来，生产力极大地发展，野生动物栖息地越来越小，动物物种濒危消亡越来越多，因此野生动物保护提上议事日程。人类的生活已经不必要以消费利用野生动物为条件，那么，野生动物保护法的立法目的自然要以保护野生动物本身的生命和生活质量为根本。如果维持原有的立法目的，那么保护只是手段，落脚点是资源利用，最多是可持续的利用，而在商业利用的动力下，往往可持续利用也做不到。二是从我国一脉相承的优秀传统文化的核心价值观来看，仁爱是中国文化的核心价值观。仁不仅是爱人，而且推及动物。《孟子》梁惠王上说：“君子之於禽兽也，见其生，不忍见其死；闻其声，不忍食其肉。”张载《西铭》说：“民吾同胞，物吾与也。”因此，保护野生动物具有深深的哲学和道德基础。在当代文明社会，理应将保护野生动物的生命与生活质量列为法定职责。

随着立法目的的变化，立法目的和制度建设就不应继续包括开发利用野生动物，限制利用野生动物的范围，除了鱼类和虾、蟹、贝类等水生有壳动物可进行商业利用外，陆地野生动物和海生哺乳动物一般不得进行商业利用。

二、关于野生动物栖息地的保护

野生动物栖息地主要包括森林、湿地、荒漠、草原、海洋等五大生态系统类型。栖息地与野生动物的关系如同唇齿关系。栖息地干扰、破坏、退化和缩减是我国野生动物资源下降的主要原因，而栖息地干扰、破坏、退化和缩减又存在客观和主管两个方面的原因。

客观方面，1978年以来，迅猛的城市化进程已把许多遥远的乡村连成一片,连续的大块自然生境被城市化所隔离。大规模的公路和铁路工程逐渐延伸到生物多样性比较丰富的山区和无人区,随之而来的是路旁大规模的森林采伐,阻断了野生动物的正常迁移和扩散过程,对野生动物的生存造成严重威胁。具体包括：一是工业化、城镇化的快速推进，使得野生动物保护面临很多挑战和威胁；二是非法围垦湿地、占用林地、毁坏天然次生林等破坏野生动物栖息地的行为时有发生；三是环境污染等不利因素也在扼杀野生动物的生存空间，栖息地破坏和环境污染已经成为现阶段影响和制约野生动物增长的首要因子。

主观方面，虽然初步建立了自然保护区法律法规体系，但是法出多门，造成各行政主管机关间、地方政府与保护区管理机构间、各管理机构间利益矛盾冲突不断，权力纷争自然保护区主要的法律依据是1994年国务院通过的《自然保护区条例》，林业部1985年颁发的《森林和野生动物类类型自然保护区管理办法》，1995年国家科委和农业部联合下发的《海洋自然保护区管理办法》，1995年由国家土地管理局和国家环境保护局联合发布的《自然保护区土地管理颁发》，1997年农业部颁行的《水生动植物自然保护区管理办法》等一部行政法规、四部行政规章。风景名胜区主要的法律依据是建设部1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，现为《风景名胜区条例》（2006）。森林公园的设立、管理、运行主要依据林业部制定的《森林公园管理办法》。地质公园目前主要依据1994年地质矿产部下发的《地质遗迹保护管理规定》。可以看出，这些保护区的法律规范由数个部门制定，零散、缺乏体系的立法导致了法律的多个盲区和冲突点。

加强野生动物栖息地保护的对策。一是完善修订《野生动物法》关于野生动物栖息地的相关条款，授权国务院责成相关主管部门建立联席会议制度或者成立综合性的自然保护委员会，协调各类保护区的审批、划定和规划，避免自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园等各类保护区的重叠交叉，并对现有的重叠交叉情况按照科学分类进行理顺调整。二是完善各类保护区的分类体系。借鉴世界自然与自然保护联盟（IUCN）保护区分类体系，完善我国保护区匪类体系。将过去不适当地划入以游览为目的风景区或公园的野生动物栖息地调整划归严格的自然保护区内。三是建立国家统一的智慧保护区信息监测系统，包括野生动物栖息地信息监测系统，掌握保护区的动态。四加强各类保护区的空间管制，设立各类自然保护区包括野生动物栖息地保护区的红线，避免工业化、城市化对保护区的进一步侵蚀。

为进一步加强野生动物栖息地的保护工作，应对《野生动物保护法》第十条进行修订：“自然保护区的划定和管理，按照国务院有关规定办理。”修改为：国务院成立自然保护委员会负责协调与野生动物栖息地保护相关的各有关部门各类自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区等各类保护区的审批、划定和规划审批工作。”

*本文提交2015年1月31日由国务院发展研究中心资源与环境管理研究所和北京爱它动物保护公益基金会联合主办的“中国野生动物保护法制建设研讨会”

参考文献：

  1.《中华人民共和国野生动物保护法》2004年修正稿

  2.《中华人民共和国野生动物保护法》专家意见稿

  3.德国动物保护法，来源：它基金官方博客

  4.《孟子·梁惠王上》

  5.《张载集》，中华书局1978年第1版六二页

  6.吴金梅：中国野生动物栖息地的现状与法律保护，2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集

  7.王欢欢：三江并流区域保护区重叠的法律问题研究，2008年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集