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流动人口,怎么管?

已有 3634 次阅读 2011-5-19 09:54 |个人分类:经济评论|系统分类:观点评述| 中国经济, 国务院, 国家统计局, 资源优势, 经贸大学

  国家统计局第六次全国人口普查第1号公报显示,全国总人口为1339724852人。其中,居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致,且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人,比2000年增加了1.1亿人,增长81.03%。这意味着每6个中国人就有一个是流动人口。其中,北京、上海等一线城市外来人口的比例接近40%。
  不可否认,外来人口大量涌入某一城市的确带来了一些管理上的难题,但更应看到,他们带来的活力和作出的贡献。本期中国经济时报圆桌论坛将围绕此话题展开深入探讨,今天邀请到的嘉宾是:国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨,中国经济体制改革研究会副会长、北京市人口所顾问陈剑,对外经贸大学公共管理学院副教授李长安。欢迎各位!


  ■中国经济时报圆桌论坛■主持人:周子勋


  人口区域聚集加速


  中国经济时报:在现阶段,城乡之间、大城市与中小城市之间差别很大,北京、上海、广州等大城市,在就业、医疗、科技、文化教育等方面,具有巨大的资源优势和天然的吸引力。因此,人口向经济发达地区和城市流动的总体格局短期内不会改变。对此,我们应该如何认识这种发展态势呢?
  陈剑:我认为,这是中国人口城市化的一个非常好的一个表现,中国目前正处于人口城市化的快速推进过程中,也是中国市场化、工业化快速推进的结果。人口城市化有一个发展过程,现在的数据是城市化率49.6%,整个城市化水平比我们原来规划设计的要快,原先估计是47.5%,用五年达到51.5%。这个对于规划来说是个冲击,但是人口城市化快速推进是中国现代化进程的一个重要体现,是社会进步的一个重要标志。
  苏杨:不可否认,最近几年,我国流动人口规模持续增长,区域聚集特点十分突出。2005年,东北三省和东部地区集中了超过全国2/3的流动人口,中部地区流动人口占全国流动人口总量的13.54%,西部地区占18.27%。依据2005年全国1%人口抽样调查的数据,我国环渤海地区、长三角地区、珠三角地区、中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群和成渝地区等七大区域流入人口数量达10396万(以省级数据汇总),占全国流入人口总量的70.55%。但应该看到,目前的经济——人口分布协调(指经济规模与人口规模在空间分布上的协调)程度提高的幅度还较小,人口分布和经济活动分布仍然存在明显差距。大量流动人口难以在就业机会更多或更好的大中城市长期居住和稳定就业,由市场机制所导致的生产活动和财富创造在地域上的快速集中同制度限制下人口长期分布格局调整的相对滞后形成鲜明对比,区域经济发展不平衡和区域人均收入差距程度都在扩大。
  李长安:我国的人口流动从改革开放一直在进行,从态势上来看,应该在未来一段时间内还有大量农村居民涌入城市,按照人口的流动速度来测算的话,应该还有十来年左右。对于人口流动,发展经济学说得非常清楚,其中一个原因是城乡巨大的差别,这种差别除工资差别之外,更重要的是社会保障的差别,这是导致大量农民进城的原因。当然,城市化的进程本身对农民来说也是有好处的,因为他们进城能够得到更高的工资。


  “人满”并非一定“为患”


  中国经济时报:如此庞大的流动人口将给城市发展带来哪些影响?
  李长安:我觉得,这么多的流动人口给城市发展带来的影响应该是有利有弊。有利方面,流动人口对城市发展乃至国民经济发展的推动力是显而易见的,据统计,流动人口对整个国民经济发展的贡献率大概在20%左右。另外,他们进城导致收入的提高,这对于提高整个国民的消费水平是有好处的,而且对提高农民本身、农民子女的素质,增长见识,都是有好处的。
  弊端方面,一是由于我国城市公用设施建设跟不上人口流入速度,导致城市公用设施承载负荷大幅度增加,给城市带来了很多困扰,比如医疗、交通拥堵、教育资源的不足等等问题。二是流动人口也给社会安全带来一定冲击,数据显示,在北京这样的大城市,刑事犯罪的流动人口所占比例在60%到70%,有些地方更高,比如深圳占到80%。
  苏杨:目前这种超出规划的人口规模,确实带来了很多城市管理问题,至少有许多人认为“人满”已“成患”。可从一个事实窥见一斑:在2011年北京“两会”的人大代表议案中,最集中的就是交通和人口问题,分别有30件和12件,占总数的18%。北京是全国的首“堵”已不再是新闻,看看北京地铁的人流就知道了。但也必须注意,总体来看,2000万流动人口不仅没使北京市的社会经济发展出现根本性的问题以及像有些人说的危言耸听的“生态灾难”;相反,北京的社会经济发展水平已经大大高于提出人口控制目标和最大人口容量时的社会经济发展水平,人居环境相对过去有明显改善,居民物质和精神生活需求的满足度在全国也是较高的。当然,我们不否认,如果只比较资源环境方面的因素,北京的宜居水平横向来看仍有待提高,但估计没人能否认北京的宜居水平纵向来看是与时俱进的。从这方面看,“人满”并非一定“为患”。
  陈剑:首先应该肯定,这具有积极的影响。因为中国城市化的快速推进,对整个中国的进步、城市的发展提供了动力,提供了劳动力,特别是年轻劳动力,由于在外来人口中,年龄结构非常明显,尤其是年轻的劳动力、男性劳动力,这为中国的大城市发展作出了巨大贡献。当然,从另外一方面来说它对城市管理提出了一些挑战,特别是给上海、北京这些特大城市的资源承受力带来一些挑战和管理方面的问题。但是这实际上反映了我们的管理水平跟不上发展的需求。


  控制人口,根在于“业”


  中国经济时报:面对流动人口的增长,该如何进行科学的社会管理?
  苏杨:北京人口增长近年远超规划,主要不是人口管理做得不好,而在于实现城市规划及人口目标所依据的条件——按正确的城市发展方式发展经济,在现实中没有得到有力执行。这其实也是当前包括上海、广州、武汉在内的许多区域性中心城市共同存在的问题。
  由于人口承载力上限关键在于区域发展方式所决定的经济规模和产业结构(及与其相关的就业状况),并不是自然地理角度的资源环境,这就为调控区域的人口规模提供了全新的思路:以业控人!即从影响人口承载力的经济因素入手,对产业和就业结构等经济因素的调整才能真正调控区域人口规模并在调控中兼顾基本公共服务均等化目标。正确的管理手段是通过产业规模、产业结构和产业布局的调整,使人们在类似北京、上海这样的超大城市分布的主观动力减弱。从最近的政策动向来看,决策者已意识到这一点。如此前结束的“2011年北京市工商行政管理工作会议”上,一位市领导就表示:控制人口,根在于“业”。北京将对小百货、小食杂店等17类业态提升审批准入,约涉及30万户商业主体、100万名流动人口。此外,各区县还采取了对在违法建筑内从事经营活动的严格审查等手段。这些手段,尽管在人权合理性上仍有一定问题,但其通过控制总的产业规模及产业结构来控制区域人口规模的思路是合理的,比北京市今年以来直接通过行政手段管制人更合理可行。
  而在“以业控人”的同时,为避免交通拥堵、车位紧缺等大城市病,城市规划必须痛改前非:由同心圆式发展转变为组团式发展,使城市能形成多个中心。如此,再辅以足够的公共交通(尤其轨道交通)和严格的用车限制(如三环内超高停车费)措施,就能既减少不必要的交通流量,又能使必须要集中的行政中心、金融中心等周边不会成为吸引私家车流的圆心。北京如果像东莞一样进行组团式发展,大多数人的工作、生活在一个组团内完成,大家何必每天像赶集一样跑到市中心为“首堵”添堵呢?当然,也必须看到,对北京这样的“大龄”大城市来说,这种规划调整肯定会遇到实施中的困难,也肯定有不少既得利益者反对国家单位和优质教育、卫生资源的布局调整。但肯定有“绝大多数的”大家在每天上班向心式涨潮、下班离心式退潮中已经切身感受到过去的同心圆式城市规划的不合理,感受到优质教育卫生资源集中在城市中心的弊端,他们肯定会赞成把北京二环内的优质公共服务资源外迁配置的。
  陈剑:说到管理,不同的城市是不一样的。可以看到,“十二五”规划中,中央对不同的城市发展有不同的要求,比如中小城市,提出要更快发展,最重要的是破解二元经济结构,为大量的农民工进城提供更多的与城市同样的权限,特别是经济、政治和社会方面的权限,因为现在很多的农民已经进入到城市却没有享受到和城市居民同样的权利,被上楼或被进城。
  而对于特大城市,像北京、上海可能更多的是用一些经济手段来缓解人口压力,一是结构调整。不同的产业结构有不同的就业需求,结构调整一直是引导人口流动的一个重要方式。二是区域互动。现在,北京跟周边城市差别巨大。它不像上海、长三角、珠三角,它的周边城市与中心城市发展水平差不多,甚至周边发展水平比中心城市水平还高,像苏州和杭州的人均水平就比上海高。而北京的周边区域大范围叫环渤海,小范围叫京津冀,周边的河北,其七八个城市的落差很大,这将导致什么问题呢?就是没有挡风墙,大量人口蜂拥而至,其实周边城市还可以承受大量人口迁移的,但是扮演不了这样的角色。所以区域互动对北京来说尤为重要。三是产业转移。比如首钢的转移对北京的产业调整是有贡献的,也促进了周边地区的经济发展,对缓解人口压力也有利。四是功能调整。北京的城市功能太多了,政治中心、文化中心、教育中心等。功能设立一大堆,必然促进人口积聚。所以这就需要中央下决心,有些功能要淡化,有些机构、机关可以从北京迁出去。当然,经济的发展和社会的发展,仍然是第一位的,人口聚集具有规模效应,这就要求提高城市的管理水平,缓解资源与人口的压力,这是最关键的。
  李长安:对于社会管理,我认为最核心的就是要和谐,流动人口与本地居民要和谐,人口的发展与经济的发展要和谐,人口资源与环境方面要和谐。另外一条基本原则就是要消除歧视,要公平,不能推行各种各样的就业歧视,像工资差异、社会保障的差异这些在我们很多的城市里表现得非常明显,所以要尽量消除这些歧视性的因素,使得所有的公民享受到改革开放的成果。


  从根本上改变城乡分割的制度


  中国经济时报:一说到外来人口,有些人想到的就是“他们抢了本地人的资源”,在一些地方,甚至一有什么情况,总是迫不及待地把外来人口当成包袱甩掉。那么,我们应该如何突破户籍障碍,制定公平的社会政策,让他们平等地享有社会公共服务?
  李长安:我觉得你所指出的这些做法是临时性的、不可持续的。实际上,这些做法是加大了流动人口与本地人口的差异,加大了对他们的歧视。而且,把流动人口排斥出去之后,对本地的经济发展也是不利的。比如春节期间,大量农民工回家之后,城市居民在生活上明显感觉到不方便。因此流动人口和本地居民实际上本身是一体化的,不能因为治理的需要,就出台一些歧视性的政策,如深圳要开大运会,就出台了禁止农民工上访的文件。事实上,包括北京、上海这些大城市历来都是对外来人口比较排斥,比如上海称没有户口的外来人口为“乡下人”。不公平的户籍制度,将人分成本地人和外地人,并且附加在户籍制度背后的巨大的社会保障差异,在城市内部形成了一部分利益群体,为了维护自己的特殊利益,比如教育、医疗资源等,“城里人”就产生了一种对外排斥的心理。应该从根本上改变这种城乡分割的制度。
  苏杨:我认为可以从以下方面来着手:一是推进财税体制改革。要改革转移支付体制,建立财权与事权相匹配的体制。要尽快实现从生产型增值税向消费型增值税的转变,遏制地方政府不计成本、不顾民生的招商引资冲动。
  二是调整政绩评价体系。首先,对不同主体功能区的各级党政领导采取不同的政绩考核指标体系,尤其在禁止和限制开发区,要大力度改革目前的政绩考核指标体系,力争使前者做到就业优先、后者做到环境优先;其次,逐步将人口规模与经济规模的匹配作为重要考核指标纳入政绩考核体系,即将吸纳人口以提高区域经济—人口分布协调度设为考核经济发达地区地市级和省级政府的一个预期性指标。
  三是加快人口管理制度改革及相关公共服务制度建设。首先,按照法定权利与义务相对等以及梯度赋予权利的原则,改革户籍管理制度。户籍管理改革的重点是要剥离附加在户口上的权益和福利,同时又必须找到一种替代性的人口管理手段,以保证人口的有序流动。建议以合法体面的住所作为常住人口登记并领取居住证的门槛,以居住证作为全国性基本公共服务的享受条件,以社保参保年限等作为居住地附加待遇的享受条件。其次,积极推进社会保障体系改革,为建立统一的劳动力市场创造条件。建立统一的劳动力市场的先决条件就是医疗、养老、失业等社会保障体系的一体化。


  刊于中国经济时报2011年5月19日



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