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国家公园,是自然保护地而不是游憩公园

已有 1405 次阅读 2021-11-8 15:56 |系统分类:观点评述

最近,中国宣布正式设立三江源等5个国家公园名录。国家公园这个名词被顶到热搜,但是,公众的认识却是参差不齐的,有进一步认识的必要。


国家公园,英文写成National Park,望文生义,就容易被理解为国家层面的公园。其实不然,国家公园,不是公园,而是自然保护地。中国的国家公园建设,是在生态文明思想指导下的更高层次的重大举措,有着鲜明的特色、明确的准入条件。

1.大面积的优先保护区域

用公园Park这个名词来描述保护地,已经是几百年前的事了。欧洲殖民者到了北美洲,驱赶土著居民,兴建居住地围建牧场开辟矿山,逐渐向西推进。面对一波又一波的原始森林湿地荒野被开垦被破坏,一些有志之士就倡导把一些美丽而独特的森林草地或地质奇观纳入国有,开展保护。1864年,林肯总统签署一项国会法案建立加利福利亚州的优胜美地(Yosemite)保护地,规定为公众的休闲娱乐服务,永久不变。” 1872年美国国会法案,将美国中北部8983平方公里的土地法定命名为保护野生动物和自然资源的国家公园,并规定为了人民的利益被批准成为公众的公园及娱乐场所,以及为了使它所有的树木,矿石的沉积物,自然奇观和风景,以及其他景物都保持现有的自然状态而免于破坏。这是世界上第一个国家公园,即黄石(Yellowstone)国家公园。

随后的一百多年,科学技术迅速发展和人口经济快速增长,自然环境也遭到史无前例的蹂躏。与此同时,全球兴起了通过建立自然保护地来保护自然的运动。其中,著名的世界自然保护联盟(IUCN)将世界各种自然保护地归并为6个类型。国家公园为第二类,特点是保护大面积的自然或半自然的区域,重点保护完整的自然生态系统和大尺度生态过程,提供环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、游戏和参观的机会。这种兼容保护与利用的特点,获得更多认可。世界很多国家,都以国家公园的要旨和名誉,建设自己的自然保护地。

2.更高层次的自然保护地

中国保护地建设悠久历史,而真正以国家法律法规确定的第一个自然保护地,是成立于1956年的隶属于中国科学院的广东鼎湖山自然保护区。经过60多年的努力,中国(大陆)已经建成自然保护地近一万处,总面积占国土陆域面积的18%和管辖海域面积的4.1%,有效保护了中国90%的陆地生态系统类型。

中国自然保护地的建立和管理,是由林业、环保、农业、海洋等多部门,按照不同的保护目的和管理级别分头进行的。就管理级别而言,根据自然保护地的重要性,分为国家级、省部级、市县级。就保护目的而言,主要分自然保护区和自然公园。自然保护区是保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区,以及有特殊意义的自然遗迹的区域。保护面积较大,保护措施严格,基本禁止开发利用;自然公园是保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观,以及具有生态、观赏、文化和科学价值的区域,包括地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区(点)、自然保护小区、野生动物重要栖息地等。保护面积可大可小,在不损坏受保护对象基本属性的前提下,容许开展可持续的经营利用。

因此,尽管中国自然保护地类型丰富、级别多样,但保护和利用的矛盾冲突很大。对自然保护区,严格保护出现资金不足和制约当地居民生计发展等现实问题;对级别低的保护地保护管理薄弱,对自然公园保护地存在较多的强度开发利用,受保护对象的自然属性和自然生态过程遭到破坏。

针对这些现实问题,中国开展了多方面的努力。面对全球性复杂的资源环境问题,早在1971年,联合国教科文(UNESCO)就提出人与生物圈计划(MAB),推进区域保护与发展相结合,特别强调自然保护区在保护自然环境的同时还具有研究、监测、教育、培训等多项功能,倡导世界范围内建立生物圈保护区。中国在1993年组建生物圈自然保护区网络,到了2021年,有185个自然保护区成为网络成员,为自然保护地的有效管理做出了重要贡献。

2013年开始,中国明确提出建立国家公园,目的是改革以往多头管理、管理割裂、栖息地破碎化等问题,建立产权清晰、系统完整、权责明确、监管有效的自然保护地体系。这个体系是以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充。

国家公园,不是新建的自然保护地,而是以自然保护区为基础、各类自然公园为补充构建的更高层次的自然保护地。国家公园是保护具有国家代表性的自然生态系统所在的特定陆域或海域,实现自然资源的科学保护和合理利用。这些自然生态系统分布范围大,生态过程完整,具有全球价值、国家象征,国民认同度高。

3.鲜明的基本特色

与国外国家公园相比,中国国家公园具有鲜明的特色。其一是生态保护第一。实行最严格的保护,注重保护自然生态系统的原真性和完整性,逐步实现对自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域的有效保护;其二是国家所有,强调管理体系建设。国家公园是中国自然保护地体系建设的一个国家层次上的重要部分,促使中国生态文明制度体系更加丰富更为立体。中国政府具有行政调控能力强、统一行使集体意志的执政优势,从整体上开展以国家公园为主体的自然保护地体系建设,构建保护的有效与长效机制;其三是体现全民公益性,注重社会参与和获利。公民具有分享国家公园自然景观和文化资源的权益,从中得到环境教育和游憩体验。通过实行差别化的政策和管控措施,让社区居民成为共建伙伴,实现生态得到保护、百姓得到利益的双赢。

4.明确的准入条件

中国国家公园有严格准入条件,包括国家代表性、生态重要性和管理可行性。国家代表性,是指具有中国代表意义的自然生态系统,或中国特有和重点保护野生动植物物种的集聚区,具有全国乃至全球意义的自然景观和自然文化遗产的区域,由国家主导设立,符合国家的整体利益和长远利益;生态重要性,是指其自然生态系统所承载的自然资源、人文资源都必须完整地保存;管理可行性,是指自然资源资产产权、保护管理基础、全民共享等方面具备良好的条件。

2016年,中国开始体制试点工作,10个地方进行试点建设。202110月正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等5个中国第一批国家公园,保护面积达23万平方公里,涵盖了中国陆域近30%的国家重点保护野生动植物种类。

由此可见,中国国家主导构建自然保护地体系,在这个体系中,国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充。中国国家公园,是兼顾利用的严格的自然保护地,由国家主导设立,具有明确的准入标准。

5.困局和出路

中国设立5个国家公园,仅仅处于起步阶段,还有很多具有重要保护价值但尚未具备准入条件的自然保护地,有望在不久的将来逐步建成。但是,具体操作起来,极为艰难。

首先,城乡发展导致不少具有国家代表性的自然生态系统或特殊自然遗迹遭到损坏。例如,经历2.7亿年长期演化形成的石林喀斯特地质景观,在全球都是独特的。同时,居住在这个区域的彝族人民建立了众多的密枝林保护天然森林的优秀传统文化。过去40多年的观光旅游开发和周边城镇建设,使该自然遗迹遭受损坏,密芝林逐渐消失。

其次,土地使用权属制约国家公园建设。中国的土地为国家所有,但法定的使用权属包括国有、集体所有和农民承包。在国家发展经济提高公民生活水平大前提下,如何转变非国有土地使用权属,解决当地居民生计,是个难题。例如,以国家公园方式保护野生亚洲象是迫在眉睫的事情,而野生亚洲象现实活动的区域包含了大量的经济高产出的非国有土地。这些土地上的居民缺乏城镇谋生的技能,要让他们转让出这些土地,很艰难。

面对这一现实,在不降低国家公园准入条件的前提下,改革考核、限制建设、生计分流和教育扶贫,可能是根本的出路。

具体说来,就是在具有国家代表性的自然生态系统或特殊自然遗迹,且必须以国家公园形式加以保护的区域,使用GEP作为当地社会发展的考核指标,改变这些地区的社会生产方式,逐步用生态产品来替代经济产品;限制工程建设和社会生计基础建设,为这些区域提供自然修复的机会;使用国家公园服务、碳汇交易等途径进行当地居民的生计分流,促使当地降低居民生计对这些区域的人为干预;这些区域的居民有恋乡的结情更有走出去的渴望,因教育欠发达而走不出深山或缺乏在发达地区谋生的技能,陷入世代贫穷,通过教育扶贫,提高年轻一代的科学文化知识技能,异地谋生。




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