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对退牧还草工程的若干建议
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对退牧还草工程的若干建议
蒋高明
2006年8月，笔者参加了中国国际咨询工程公司组织的对“退牧还草”工程的现场评估，赴内蒙古呼伦贝尔、宁夏盐池、灵武等地实地考察。为治理草原退化，国家从2002年开始实施“退牧还草”工程，计划用五年左右时间，投资274亿，在内蒙古、宁夏、新疆、西藏、青海等严重退化的草原地区率先实施。项目执行四年来，取得了明显的生态恢复效果和社会效益。下文是笔者参观考察该项目的一些心得体会，完全代表笔者个人观点。
一、各地的做法
国家退牧还草工程任务下达后，各省自治区给予了高度重视，有专门的领导班子落实任务，一般在省自治区内设立了西部开发办，西部办设在发改委。西部办将任务落实到省市畜牧厅(局)，然后将任务逐步分解落实。
由于我国草原面积大，类型不一，各地在执行退牧还草任务时采取的措施不尽一致。在内蒙古东部的呼伦贝尔盟，人均草场在5000亩到10000亩以上，围栏可以按照户进行。国家投入每亩14元，占70%; 要求地方配套30%，即每亩6元，由于草场面积大，地方财政困难，退牧还草任务一般是安排到有能力支付6元/亩围栏的牧民来实现的，多为牧业大户。牧业大户也非常原意出资本，因为毕竟国家出了大头。这样，国家下达的退牧还草指标得以出色的完成。这种措施的好处是，可以实现连片的围栏，草原也可以得到保护，缺陷是牧户之间不平衡。关于这点，后面还要详细介绍。
宁夏的情况与内蒙古东部相反，相对而言，这里地少人多，人均草地30-100亩，围栏不能按户进行。根据当地实际，他们实行了联户围栏，牧(农)户自愿结合，一般为10-30户联片，围栏的面积可达2000-3000亩。草原恢复后再利用时，农牧民自己清楚他们的边界。这种做法也完成了国家下达的退牧还草任务。宁夏自治区区累计下达资金35589万元，其中中央资金25904万元，地方配套资金9685万元。已完成中央投资17803万元，占中央投资的69%。2003-2005年度项目执行情况已通过省(区)验收, 2006年度项目正在执行中,计划年内验收。
应当指出的是，地方在执行国家的退牧还草任务时，所承诺的30%投入，各地基本没有投入资金，或由大户承担，或者由农牧民出力出运费的形式，将国家出资的围栏建在草原上。国家所出的14元/亩，基本满足了材料费并略有余。
投资的使用主要包括草原围栏、补播改良、发放饲料粮、饲料粮现金直补等内容。各地在使用国家经费时，有严格的管理制度，项目实施按规定建立了围栏资金财政专户，实行专款专用，单独核算，单独管理。内蒙古自治区在资金管理中，实行了“三专一封闭”制度，即专户、专账、专人管理，封闭运行，同时实行报账拨款制度。宁夏自治区则实行“一卡通”制度，将国家涉及的与农牧户直接有关的生态建设工程(退耕还林、退牧还草、扶贫资金等)，直接发放到农牧民手里。考察组抽样调查了几户，看到了银行卡。农牧民非常满意这个做法。
二、退牧还草的生态恢复效益
退牧还草工程有效地遏制了草原持续退化。过去由于过度放牧，加上对草原的管理界限不明确，草原只利用不投入，草原退化十分迅速。退牧还草工程工程实施区，在放牧方式上，实施季节性休牧、禁牧和轮牧，其核心指导思想是防止牲畜进入，促进草原的自然力恢复。休牧的目的是躲过草原复苏的敏感季节，一般为春季到仲夏的两个月内不许放牧；禁牧则完全使牲畜脱离草原。两个月(植物的生长季节只有四个月)的休牧也罢，全年禁牧也罢，人类利用草原沿用了几千年的放牧方式(即移畜)，逐步过渡到将草移动到牲畜的棚圈中喂饲(即移草)。这样做的最直接好处是，草原得到很快的恢复。
在宁夏盐池高沙窝镇退牧还草示范区降雨量不足200毫米的地方(2005年实降水量只有70多毫米)，自然恢复的甘草、苦豆子、沙蒿、牛心朴子、沙冬青、刺蓬等荒漠植物长势良好。草原覆盖度有治理前的30%提高到73%，生物量(鲜重)由68公斤/亩，提高到180公斤/亩以上。围栏的成功主要是保障了植物的光合作用能够正常进行，只要牲畜不进入，退化草原快速恢复是能够实现的。在灵武市白土岗乡，通过对天然草原的围栏补播改良，围栏内草原植被平均盖度由原来的17.5%提高到25.5%，植被平均高度由21.8厘米上升到34.7厘米，生物量由48.3公斤/亩, 提高到82.9公斤/亩。全区干草原、荒漠草原、草原化荒漠的植被盖度分别增加了50％、20％、25％，产草量提高了2-3倍。草原沙化趋势得到一定程度的遏制，沙尘暴灾害性天气明显减少，强度明显减弱。
在降水量更高的内蒙古东部草原，那里的降水量可达350-400毫米。围栏带来的生态恢复效果更加明显。专家们现场看到，围栏内的草原基本全部被植物覆盖，盖度可达95%以上。在鄂尔多斯，经过2-3年的禁牧休牧，植被盖度由原来的20-30%提高到目前的50-60%; 单位面积产草量由原来的亩产15-20公斤提高到30公斤以上；植被高度平均提高了10-30厘米。
三、退牧还草的社会效益
退牧还草工程因为关系到草原退化地区广大牧(农)民的切身利益，因此，受到了人民群众的欢迎。加上各级政府重视，正确引导宣传，该项工程产生了明显的社会效益，被称为“民心工程”。围栏保障该工程的顺利实施，各地在国家《退牧还草和禁牧舍饲陈化粮供应暂行办法》的基础上，还出台了相应的管理办法。如内蒙古自治区颁布了《内蒙古自治区退牧还草试点工程管理办法(实行)》，宁夏自治区出台了《关于加快中部干旱带生态建设和草畜业发展的意见》等。这样，就动员了广大农牧民参与了国家退牧还草工程的实施。
退牧还草工程围栏建设，使草原到户的“四至”界限进一步得到确认，从根本上解决了农牧民草场边界的争议，缓解了“草场有界、放牧无界”矛盾，牲畜混放草场混用，掠夺式利用草原的现象有所缓和，并为推行“划区轮牧”或“分区放牧”奠定了基础。通过退牧还草工程，实施禁牧休牧，牲畜实施舍饲圈养，促进了畜牧业生产经营方式的转变，对解决“三农”问题起到了极大的推动作用。内蒙古部分地区还采取退牧还草工程于生态移民相结合的办法，将生态极度退化草原中的牧民和牲畜移出去，变成永久的生态功能区，采取养老保险、劳动力转移等方式，既解决了农牧民生产生活的后顾之忧，又建立了草原生态安全的长效机制。
宁夏是全国率先实施全境禁牧的地区。为确保全面禁牧和退牧还草工程开好局、起步好，宁夏自治区利用广播、电视、宣传册、文艺演出等形式，开展了草原保护的宣传和动员工作，加大了舆论导向。使禁牧还草真正做到了家喻户晓，为退牧还草奠定了坚实的群众基础。过去，由于生态环境恶化，草原生产力不断下降，牛羊只跑路，吃不到草，家畜体型变小、掉膘严重，死亡率增加，严重影响了草原畜牧业的发展。生态破坏引起了风沙严重，耕地粮食产量低而不稳，单产不足50公斤/亩，人民群众生活生产条件不断下降。有些村庄被风沙挤压，院墙房屋倒塌，群众生活情绪低落，产生了举家搬迁的念头。如今，农牧民通过改种节水抗旱的牧草，卖草籽，舍饲养殖，比单纯种粮增加了收入。生态治理使得沙化的草原重现生机，生产生活条件得到改善，群众的生活情绪又高涨起来。
实施退牧还草和全面禁牧后，人工草地和舍饲养殖发展速度明显加快，以苜蓿为主的草产业得到了迅猛发展。截止目前为止，宁夏自治区多年生人工草地留床面积已超过600万亩，加上200多万亩的一年生人工草地，使人工草地面积占天然草原面积的比例达到20%以上，高于全国平均水平。大面积改粮种草还促进了草业龙头企业的发展。自治区和各市县积极筹措资金，通过给予农户牲畜棚圈建设和购置饲草料加工机械补贴，扶持贫困户养羊，杂交改良当地品种，发展养殖小区等措施，加快养殖业的发展。
四、退牧还草的经济效果
通过退牧还草工程退牧休牧，牲畜实施舍饲或半舍饲圈养，促进了畜牧业生产经营方式的转变，农牧民牲畜的出栏率有利较大的提高。内蒙古项目区，出栏率由工程实施前的40%左右提高到50%以上。通过退牧还草工程国家饲料粮补贴政策，禁牧户在项目实施期间，每年可直接得到国家补贴1000元左右。宁夏自治区饲料粮补助现金3681万元，通过“一卡通”措施直接补偿到户。
在宁夏自治区，人工草地、围栏打草、舍饲等新的畜牧业生产方式的引进，改变了过去满山遍野放牧的粗放饲养为舍饲圈养集约化饲养，羊只由以前专业户、大户饲养转变为千家万户饲养。暖棚养畜、科学饲喂、改良家畜品种、调整畜群结构，加快出栏等科学饲养方式逐渐兴起，提高了生产效益，促进了农民增收。根据畜牧部门测算，每只羊的舍饲效益比单纯放牧高出20元。
五、存在的问题
第一，经费使用渠道单一，工程区牧户之间受益不平衡。打草舍饲是个“草原恢复、牧业发展”双赢的路子。但是，如果牲畜缺乏草，则该措施对“头数”畜牧业造成不利影响。这样，牧民就是用牺牲畜牧业利益的代价换取了国家的生态利益。如果牧民牺牲的这部分利益由国家补助中得到有效补偿，即牧民能够在每亩20元的“退牧还草”工程中受益，那么该措施就是积极的。即使这20元中有5元到了牧民的腰包，则牧民得到的补助也会很大，因为牧民的草地面积在几千亩到几万亩之间。然而，遗憾的是，这20元里，牧民得到的补助并不多，因为大量的费用都用在建围栏了。
牧户按照牲畜数量，有大户、黑户和小户(贫困户)之分。大户和小户的牛羊数量差别非常大。在呼伦贝尔盟新巴尔虎右旗，小户有草地1万多亩，牲畜只有200-300多只羊，而大户的草原面积虽然与小户差不多，但是他们的牲畜可多达上万只羊。牲畜增加后，大户草地显然不够，但是由于经济实力大，他们会租用濒临倒闭的小户大草地。租用到草地后，大户对土地的利用是掠夺式的。黑户是那些与草原有着天然联系的政府官员、领导的司机、外来人口，他们本身没有草地，但是他们有权或者有钱，买一批羊寄放到牧民家里，雇人放羊牟利。大户和黑户们关心的是利润，不会考虑草地的退化，对草原的持续利用是非常不利的。
因此，大户和黑户的出现是造成草原退化的主要原因。然而，遗憾的是，国家现行的“退牧还草”等工程又在一定程度上“鼓励”了草原破坏。按规定，“退牧还草”工程中30%的经费由地方自筹，因为地方经济困难，地方政府就将这部分费用“转嫁”到大户头上，谁家出得起钱就给谁家安排项目。因为大户能够出得起钱，而小户出不起，国家投入的项目基本成为大户的专“利”。甚至有些大户自愿帮助小户出费用建围栏，这样他就能够优先使用小户的草原，其代价是支付少量的草地租用费而已。
在新巴尔虎右旗，有一个“蒙古大营”，政府将30多户贫困户整体搬迁进了县城，水电和取暖费免费，并补助了少量的粮食。初衷是逐步实施生态移民，建立无人区和无畜区，借此恢复草原。然而，由于国家“退牧还草”中的14元(国家出70%)一分也没有到贫困户手里，搬迁户为了生存，只好将他们家的草原以每亩6毛钱的便宜价格租给大户，大户每月再花1000元雇人在小户的大草地上放牧。牲畜由小户时候的300只，猛增到1000只。这样，大户住在城市里，靠若干小户家里的草地和雇用的牧羊人赚来的大量钱财，过着悠闲的日子。而生态破坏治理的费用由国家来买单。
第二、围栏密度太大，不利于野生动物迁徙，造成草原生态系统碎片化。建设密集的围栏，将草原围成“蜘蛛网”，一方面造成国家成千上万吨的钢铁(许多围栏除铁丝外，桩子用角钢)浪费，这些钢铁是牺牲国家宝贵的生态环境(水和空气污染)和不可再生资源(铁矿石和煤矿)冶炼出来的；另一方面，密集围栏在生态上将造成灾难。我们过多地考虑了家养动物，而对于野生动物则根本没有考虑。黄羊、狼、野驴、狐狸等大中型哺乳动物无法迁徙，甚至草原鹰也会在追击草原鼠的飞翔中撞围栏而丧生。没有了狼、狐狸、鹰等天敌，草原鼠害成灾。草原生态系统因为密集围栏的修建而逐步失去其生态功能，草原将不能称为草原，而成为经营性的草地。
第三，草原利用科技投入低，牲畜对草原光合产物的利用率低。有些草原地区虽然实施了全年禁牧和季节性休牧，但是因为饲料供应不足，事实上根本做不到。由于白天管理得严，内蒙古中西部牧区开始了夜间放牧，陕西一些地区凌晨放牧。围绕放牧和禁牧，牧民跟草原管理部门展开了“游击战”；而牛羊的行为也逐步变成了夜行动物。
在禁牧和休牧期间，对牧草的利用基本上以喂干草和黄草为主，由于缺乏投入科技，牲畜全年吃干草，牧区缺乏充足的饲料贮备，受“黑”“白”灾(不下雪时牲畜喝不水造成“黑灾”，雪过大牲畜吃不到枯草造成“白灾”)影响大。在严酷的季节，牲畜只吃草，不上膘，还死畜，对畜牧业造成很大的危害，影响了退牧还草工程的实施质量。
第四，我国草地面积大，退牧还草工程涉及面小，现行的做法难以持续下去。 如内蒙古草原面积有13.2亿亩，国家每年安排的退牧还草任务仅有2700万亩，并且限制在27个旗县范围内实施。照这样下去，如不改变治理思路，则需要49年才能将内蒙古全境的草地治理一遍，如发生反弹，则国家处于无休止的投入治理之中。而在全国范围内，退化草原面积涉及面广，单纯依靠国家投资不现实。另外，国家不同部门投资项目各自为政，项目重叠，效率低下，一些项目甚至中途停止。如内蒙古京津风沙源治理治理工程仅安排了两年禁牧就停止了。目前安排的项目区，多限于中、重度退化的草原，而对于严重退化的草原，禁牧休牧制度法在重度退化的草原上实施。必须采取更加合理的措施，推动该项工程科学实施。这个新措施就是增加科技含量，提高草原草的利用效率。在农区，科技进步使土地增值5-6倍，而牧区科技进步带来的效益不大。现行的退牧还草工程是管理方式的转变，而真正意义的科技投入还没有体现出来。
第五，舍饲缺乏投入，草原围栏工程存在“重建设、轻管护”的现象。实行禁牧和休牧后，草原畜牧业生产方式发生了根本的变化，由自由放牧转变到舍饲圈养。尽管地方政府拿出一部分经费用于饲料问题和棚圈问题，但由于人工种草、棚圈建设投入不足，造成草畜矛盾，棚圈矛盾突出。草原围栏建成后，在围栏的管护方面缺乏统一的管理，围栏产权不明，管护责任不清。在宁夏，有的是农户定期上山察看，有的上县级草原主管部门派人定期巡查。但是总体来看，仍然有围栏遭偷窃和破坏的现象发生，围栏管护不到位。
六、进一步实施退牧还草的建议
第一，中央经费使用要以人为本，将草原中的破坏因素，变成保护因素，草原恢复才有希望。目前草原退化非常严重，退牧还草初步有了明显的恢复效果，应当在这个大好形式下，继续加大投资力度，恢复草原。然而，中央投入中，除了目前正在做的围栏建设、补播草籽外，应当鼓励一部分资金用于科技投入，引进牧草加工设备、增加牧草储备、提高牧草利用效益，大力发展舍饲，移人移畜。中央经费向移出草地进入小城镇的人倾斜，动植物群落的生态恢复以自然力为主。围牲畜而非围栏，这样还可以节约下大量的费用。加强城镇化建设，将严酷生存环境下的农牧民向城镇转移，国家予以经费扶持。移出的土地绝不能再转包，建立自然保护区，在草原使用上发展粗饲料工业业和运输业，既提高了农牧民收入，又使得生态环境得到更大的改善。
建议国家在退牧还草工程中增加棚圈建设和人工饲草种植补助，支持后续产业的发展。促进农业结构调整，使草畜产业走上良性循环发展的轨道。适当增加由于退牧还草和围栏禁牧造成减牧的补助。而且应根据不同草原区域类型确定相应的补助标准，不能搞一刀切。
第二，草原的利用功能需要重新定位，草原利用方式需从数量经济转向质量经济。草原保护与利用之间的平衡点，出路在于粗饲料工业化，其优势在于农区的秸秆，而不在草原上的天然草。全国的秸秆资源是7亿吨，天然草原是3亿吨。秸秆可以全部利用，利用后的废弃物本身就是肥料，可以还田；而草原地区的草绝对不能全部用光，否则生态退化就不可避免。从生态规律上，初级生产者(草)约十分之一的能量进入到次级生产者(动物)时，生态系统才能够稳定。由此看来，草原发展畜牧业的潜力是不大的。因此，从国家层面上，占全国牛羊不足六分之一的纯牧区牲畜要南下农区。而在广袤的草原上，保留非常少量的牛羊，大大提高其价格，因为其风味好，生态成本昂贵。物以稀为贵，当草原地区生产的牛羊控制在全国牛羊的不足十分之一的时候，将价格提高十倍以上是完全有可能的。茅台酒的价格是普通酒的100倍以上，依然供不应求，就是因为茅台酒名气大、质量好。
第三，围栏建设宜收缩不宜扩大。围栏有效地防止了牲畜过量采食和践踏，草原生态恢复“立竿见影”。在内蒙古、宁夏和甘肃等地，专家们现场看到了这个效果，当地群众和老百姓也非常欢迎这个做法。于是，有人建议国家继续鼓励建围栏，将5000-10000亩的大块围栏继续分割，建成800-1000亩的小围栏，从而实现新西兰等国家草原利用的“划区轮牧”模式。
密集围栏能够为国家带来多少经济收益呢？实际上，全国三分之二的牛羊在农区，牧区只有三分之一；而牧区中三分之二的牛羊又在半农半牧区。也就是说占据了全国国土面积41%的草原，生产了全国不足六分之一的牛羊(扣除农牧交错区的贡献)。我们牺牲全国国土面积41%的草原生态系统，生产这不足六分之一的“蛋白质”，其得失是非常值得我们深思的。
草原畜牧业真正增值的季节只有4-5个月青草期，如果利用新技术将增值期延长到8-10个月，让牲畜一年的大部分时间里吃到“青草”，则草原牧业对草原的压力还可以进一步减少。这个压力不是围栏的功劳，而是科技进步的功劳。那些“青草”是由粗饲料工业产生的，牛羊不是在草原上吃草，而是在舒适的棚圈里吃草，科技进步将会使草原畜牧业的利润空间大幅度提高。
如果牛羊大量转移出了牧区，牧区经济由数量经济变成质量经济的时候，草原围栏不但可以减少，甚至可以完全拆除。因为牲畜数量少到不足以对草原形成危害的时候，围栏就不但没有好处，反而有害了，如野生动物无法迁徙，传统的游牧无法实行，草原交通被迫中断等等。蒙古国全境就没有一根围栏，草原的利用方式完全是游牧为主。
第四，草原管理当务之急是限大户、清黑户。内蒙古锡林郭勒盟自1947年以来，人口数量增加了4倍，牲畜数量增加了17倍。目前的草原畜牧业，基本还是延续了几千年的原始放牧方式，技术进步的贡献很小，效益增长完全依靠增加牲口头数。许多旗县为使牲畜数量增加到200万头，使出了浑身解数，牧业大户至今还当被作草原英雄受到奖励。增加的人口，按照农区的习惯实施定居；而增加的牲畜因为草原实施“双承包”，分块管理后，游牧不能实现，大量的牲畜集中在固定的地点啃食。就连草原生长的敏感季节(草原返青到繁殖的两个多月里)也不能放过，草原没有不退化的道理。
第五，草原退化并非“天灾”而是“人祸”，治理草原退化的关键是“移人移畜”。增加科技含量使草原升值，而非依靠牲畜头数致富。草原利用可以回归到游牧或季节性放牧，但是数量畜牧业必须向质量畜牧业转变。人要向草原中的小城镇集中，畜要南下农区，那里有丰富的秸秆饲料；而农区中的禽类因为对草原无害可以北上草原。宁夏盐池提出了“羊出滩、鸡进滩”这个思路是非常好的，建议国家提供专门的资金扶持这一做法，并在全国推广。草原造林(含造灌木)、修建围栏、飞机播种、草原补种等都不是治理草原的根本之策。草原的使用要以发挥生态功能为主，一些少量的经济活动应当强调其质量而非数量。要限大户，清黑户，扶助小户，大大减少草原中的牲畜数量，减少草原恢复的破坏因素。
环境问题思辨
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