中国水资源利用与保护40年 （1978～2018年）

来源：夏军、左其亭 水科学研究成果介绍与学术交流 2018-08-29

原文发表于《城市与环境研究》2018年第2期，详见城市与环境研究网站：http://www.csyhjyj.com，或点击文末左下角“阅读原文”。

摘要：我国自1978年改革开放以来经济社会发生天翻地覆的变化，对水资源的开发利用与保护行为、理念、理论研究与应用实践等也随之发生很大的变化。因此，系统总结中国水资源利用与保护过去40年发展历程、展望未来面向国家新时代发展需求，具有十分重要的意义。通过查阅文献资料，作者系统梳理了我国水资源利用与保护1978-2018年发展过程，划分出3个阶段，即开发为主阶段（1978-1999）、综合利用阶段（2000-2012）、保护为主阶段（2013-2018）；在对我国新时代发展需求分析的基础上，对未来水资源利用与保护新阶段进行展望，认为“保护为主阶段”将会继续延续一段时间（预计到2025前后），提出“未来将发展到智慧用水阶段”的新研判；对未来几个热点领域中水资源利用与保护发展方向进行分析，提出其展望。研究成果为适应国家新时代发展对水资源利用与保护的需求提供参考。

关键词：水资源利用；水资源保护；发展历程；发展阶段；智慧用水

引言

水是生命之源、生产之要、生态之基。包括人类在内的一切生物的生存都离不开水，工业、农业等生产离不开水，维持生态环境良性循环也离不开水。人类从一出现就与水打交道，在漫长的发展历程中积累了丰富的水资源开发利用的经验和知识，特别是近代以来，随着经济社会发展，人类改造自然界的生产力越来越大，改造自然的愿望越来越大，水资源开发利用规模也越来越大。与此同时也带来了一系列因开发利用带来的水问题，又迫使人们不得不抑制开发利用水资源的无节制需求，开始保护水资源。

我国自1978年改革开放以来，经济社会发生天翻地覆的变化。1978年全国人口96259万人、GDP为3678.7亿元；到2016年，全国人口138271、GDP为744127.2亿元（数据引自《2016年中国统计年鉴》），分别是1978年的1.4倍、202倍。与此同时，对水资源的开发利用也有较大变化，1978年全国农业用水4195亿m³、工业用水523亿m³（数据引自文献资料）；到2016年，全国农业用水3768亿m³、工业用水1308亿m³（数据引自《2016年中国水资源公报》），与1978年相比，农业用水减少了10%，工业用水增加了1.5倍。从1978年到2018年改革开放40年，中国水资源利用与保护行为、理念、理论研究与应用实践都发生很大的变化，因此，总结改革开放40年来水资源利用与保护历程、展望未来发展远景，对合理利用和有效保护水资源以及保障经济社会可持续发展具有重要意义。

关于我国水资源利用与保护发展阶段分析的文献不多，与此内容接近的关于水利发展阶段划分的文献也不多，但都有一些相关的论述。比如，夏军等（2018）对水资源研究和水资源学形成阶段进行划分，分别阐述了古代水资源知识积累阶段（1860年洋务运动以前）、近代水资源研究萌发阶段（1860-1949年）、现代水资源学建立阶段（1949年以后）相关内容；曹型荣（2010）把水资源开发利用划分为三个阶段：初级阶段、基本平衡阶段、水荒阶段。此外，有些成果对具体区域水资源利用阶段进行分析，比如，曲耀光等（1995）将我国西北干旱区水资源开发利用划分为三个阶段：地表水开发利用阶段、地表水与地下水联合开发利用阶段、可用水资源的经济利用阶段；朱美玲（2002）把新疆哈巴河流域水资源开发利用分成生态自然平衡、失衡、恶化、恢复 4个阶段，判断未来第 5阶段是良性发展阶段。关于我国水利发展阶段的研究，比如，王亚华等（2013）把水利发展分成4个阶段：大规模水利建设时期（1949-1977）、水利建设相对停滞期（1978-1987）、水利发展矛盾凸显期（1988-1997）、水利改革发展转型期（1998-2010）；左其亭（2015）把我国1949年建国以来的水利发展阶段划分3个阶段，分别为工程水利阶段（水利1.0）、资源水利阶段（水利2.0）、生态水利阶段（水利3.0），并判断下一个阶段是智慧水利阶段（水利4.0），提出水利4.0战略。此外，也有专门对我国改革开放以来水利发展阶段的研究，比如，陈雷（2008）把1978年改革开放到2008年共30年的水利改革发展历程划分为3个阶段：水利改革发展艰难起步阶段（1978-1987）、水利改革发展逐步深入阶段（1988-1997）、水利改革发展加快推进阶段（1998-2008）。

从目前的文献来看，缺少对改革开放以来40年的水资源利用与保护发展历程的总结和阶段划分。因此，作者基于前期研究成果，在大量文献查阅和分析的基础上，阐述中国水资源利用与保护过去40年发展历程，并对未来水资源利用与保护新阶段进行展望。

一 中国水资源利用与保护过去40年发展历程

（一）发展阶段划分及主要特征

根据1978年改革开放以来的经济建设、社会进步、水资源利用、水环境变化的趋势分析，至少可以总结以下演变过程和规律：（1）1978年提出改革开放的伟大战略部署，解放了思想，开放了市场，搞活了经济，出现大规模、快速的经济建设，经济增量翻了一翻又一翻，对自然界的改造、工程建设规模不断扩大。改革开放前十几年，以经济建设为主，大规模的开发利用自然资源。接着，为了保护资源、提高经济增长质量，就放慢了经济增长速度，经济总体稳步增长；（2）在水资源利用方面，改革开放一开始，就出现水资源乱开、乱用的现象，水资源利用效率较低，水资源受到极大的破坏甚至严重污染。随后，为了保护水资源，开始限制水资源利用总量，提高水资源利用效率；（3）在水环境变化方面，由于改革开放带来的大规模经济建设，水资源大规模使用和污水随意排放，导致水环境急剧恶化，严重影响水资源利用和人们的身体健康和生产生活。

基于以上发展事实，分析不同时代的主要代表事件，把我国水资源利用与保护1978-2018年发展阶段划分3个阶段，分别为：“开发为主阶段”（1978-1999年）、“综合利用阶段”（1978-1999年）、“保护为主阶段”（2013-2018年），如表1所示。

表1  中国水资源利用与保护1978-2018年发展阶段及代表事件

（二）以水工程建设、水资源开发为主的“开发为主阶段”（1978-1999）

1949年新中国成立时，国家贫穷落后，为了尽快恢复生产，国家集中力量整修加固江河堤防、农田水利工程，开展了大规模的水工程建设，取得了建设新中国的伟大成就。防洪、抗旱、农田水利、城市供水、水力发电等各项水利事业蓬勃发展，其在我国国民经济和社会发展中发挥越来越大的作用，占据重要的地位。但有些工程在“文化大革命”时期遭到一定的破坏。1978年召开的十一届三中全会，提出了改革开放、以经济建设为中心的战略部署，开始了轰轰烈烈的经济建设。

在改革开放的前十年（1978-1987年），国家的工作重心主要放在对内改革、对外开放搞活、主抓经济建设，把抓经济建设作为解决人民群众温饱问题、改善生活质量的重要举措。经济建设日新月异，快速增长，而相应的水资源开发利用工程建设速度并没有那么快速，相对滞后，工作重心主要在水资源开发利用，还没有太多顾及到水资源保护。

在改革开放的第二个十年（1988-1999年），已经经历了10多年的改革开放、经济建设，积累了大规模开发的经验，经济建设速度又进一步加快，带来了大规模开发利用水资源的局面，导致水资源利用量过大、污水排放量超出水环境容量，出现了水资源短缺、水环境污染、水土流失、生态恶化问题，洪涝、干旱、污染灾害时有发生。特别是1998年长江、嫩江-松花江发生了历史上罕见的全流域性洪水灾害，带来了严重的生命和财产损失。

这期间，为了开发水资源、防止水患、支撑经济建设，修建了一些水工程。比如，全国范围内开展的农田水利建设、城乡供水建设、水电开发、水土保持建设以及防洪堤建设等，都有较快的发展；引栾入津工程于1982年5月动工、1983年9月建成，长江三峡水利枢纽工程于1994年底正式开工建设（2009年竣工），黄河小浪底水利枢纽工程于1994年开工建设（2001年全部竣工）。总体来说，这期间对水工程投入不够，主要目标是对水资源的开发利用。

这期间，我国在水资源利用与保护科技支撑方面做了大量工作，特别是在改革开放思想的指引下，解放了思想，拓展了学术研究领域，出现欣欣向荣的局面。比如：我国于20世纪80年代开展了第一次水资源评价工作，开始思考水资源的科学利用问题，为我国水资源利用和经济社会发展相协调研究奠定基础。1985年提出全国性成果，1987年出版《中国水资源评价》。随后在1984年和1996年先后完成了两次全国水质评价。

总体来看，在改革开放的前20年中，基本以经济建设为主，以开发水资源、提高经济收入和GDP为主攻目标，水资源保护考虑不足，这也与我国大规模经济建设、解决人民温饱问题的国家目标一致。20世纪末期国际上讨论的“水资源可持续利用”理念才开始传入中国，也没有在实际工作中很好的贯彻，水资源保护没有放到应有的重要位置上。

（三）以重视水资源综合利用、实现人水和谐为目标的“综合利用阶段”（2000-2012）

20世纪末出现的一系列水灾害、水事活动和水形势变化，为进入21世纪后对水资源利用与保护的理念、行为和工作带来新的需求和动力，总结有如下三方面：（1）2000年前后，在国际上逐步得到认可的水资源可持续利用思想，开始指导和影响我国水资源利用与保护实践。比如，2002年开始的全国水资源规划工作的主要指导思想就是水资源可持续利用思想。（2）1998年长江、嫩江-松花江大洪水之后，我国政府和学术界痛定思痛，认真分析面临的水形势和应对措施，中央作出灾后重建、整治江湖、兴修水利的重大战略部署，改变了一些传统的认识。特别是，人们逐渐认识到：无限制地利用水资源是不行的，不能把水资源看成是“取之不尽用之不竭的资源”，开发利用不能超过水资源承载能力。（3）随着人民生活水平的改善，基本解决了温饱问题，人民群众对美好生活需要日益广泛，希望生活的环境更加美好，更加迫切希望走人与自然和谐相处的道路。

2001年人水和谐思想被正式纳入现代治水思想中，成为我国新世纪治水思路的核心内容。2004年中国水周活动主题为“人水和谐”，通过水周活动的大量宣传，让更多的人对人水和谐思想有了深入认识。在2001年以后的数年中，我国治水实践中始终坚持人水和谐思想，在现代水资源管理工作中以实现人水和谐为目标，重视水资源综合利用、合理利用、科学利用。

历经21世纪第一个10年的发展，虽然重视水资源综合利用和保护，但由于国家和地方投入有限，对水资源保护力度不足，仍出现一系列问题。2009-2010年我国出现大范围、多次、严重的水早灾害，比如，2009-2010年出现的全国大旱，包括北方30年罕见秋冬连旱，南方50年罕见秋旱，西藏10年罕见初夏旱、湖南和湖北大旱；2010年8月7日突发甘肃舟曲特大泥石流灾难，造成严重的人员伤亡和财产损失。这些重大水旱灾害让国人震惊，2011年中央一号文件做出了《关于加快水利改革发展的决定》，做出“水利欠账太多”、“水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板”的科学判断。

2012年1月国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资源管理制度作出全面部署和具体安排。其核心内容是“三条红线”、“四项制度”。

这期间，为了利用和保护并举，特别是在人水和谐思想的指引下，进行了一系列水工程建设。特别是在1998年长江大洪水后，党中央、国务院和全国人民对水资源合理利用与有效保护给予高度重视，开始了大江大河治理、病险水库除险加固、重点城市防洪工程建设、行蓄洪区安全建设等，我国大江大河防洪体系得到很大的改善，但中小河流治理不足，农田水利建设压力较大。此外，为了改善水资源条件、遏制水环境恶化趋势，我国政府尝试实施了一些生态调水工程，比如，从2000年开始的多次从博斯腾湖向塔里木河下游生态输水，2001年启动的从嫩江向扎龙湿地应急生态补水，2002年启动的从长江向南四湖应急生态补水，2004年完成的“引岳济淀”生态应急补水工程、2006启动的“引黄济淀”（白洋淀）生态补水工程。

这期间，在新世纪治水新思想的指引下，我国在水资源利用与保护科技支撑方面取得了重大进展。比如：（1）2002年始开展了全国水资源综合规划工作，对水资源评价、规划的技术、方法进行了完善，并在全国范围内推广应用；（2）水资源可持续利用理论全面指导水资源规划和管理工作；（3）2005年开始人水和谐理论及应用研究。2006年9月，在郑州以“人水和谐”为主题成功召开了第四届中国水论坛，并出版了《人水和谐理论与实践》论文集。从2006年以来，关于人水和谐研究涌现出大量的研究成果。

回顾21世纪前10多年的发展中，更加重视水资源综合利用，追求实现人水和谐的目标，从用水总量控制、用水效率控制、排污总量控制全过程进行水资源的开发利用与保护，为实现水资源有效保护提供保障。

（四）以保护水生态、建设生态文明为目标的“保护为主阶段”（2013-2018）

在2013年之前的2012年11月8日党的十八大报告中全面阐述了“大力推进生态文明建设”的号召。2013年1月水利部印发了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，提出加快推进水生态文明建设的部署。除水生态文明建设试点工作以外，在水工程建设领域特别强调了水生态的作用地位，可以说，从此以后的所有水工程规划、建设和管理中都要考虑生态的约束作用和保护需求，进入以保护水生态、建设生态文明为目标的水资源保护为主阶段。

2015年4月国务院发布《关于印发水污染防治行动计划的通知》，即“水十条”，出重拳解决水污染问题。以改善水环境质量为核心，为建设“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的美丽中国提供保障。

2017年中共十九大报告中提出“坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境”，再一次强调“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。保护生态是水资源利用的前提条件。

这期间，围绕水生态文明建设、水生态保护，国家实施了一系列工程建设和制度建设。首先，在全国范围内开展了105个水生态文明试点城市建设，部分省市也开展了省级水生态文明试点城市建设，取得了显著成效。

这期间，在保护水生态、建设生态文明的大背景下，我国在水资源利用与保护科技方面取得了重大进展。比如：（1）在水生态文明试点城市建设的过程中，提出了水生态文明建设理论体系和技术方法，并在实践中推广应用；（2）提出了最严格水资源管理理论体系、支撑体系、制度体系以及“三条红线”指标确定方法，开展了应用实践研究。

总体来看，自2013年提出水生态文明建设以来，加大了保护水生态的宣传，出台了一系列保障生态文明建设的文件，特别强调了各种人类活动都要考虑生态环境的影响和制约，在生态环境约束下开展工作。这时期水资源利用明显表现出“以保护为主的特性”。

二 我国新时代发展对水资源利用与保护需求分析

2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会报告（简称“十九大报告”）指出“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”；提出了“新时代中国特色社会主义思想”。下面从几个关注的主题词来分析新时代对水资源利用与保护的新需求。

1．改革开放

改革开放是1978年12月中共十一届三中全会提出的对内改革、对外开放的政策，是我国的一项基本国策。改革开放40年的伟大成就证明，改革开放符合当今时代的特征和世界发展的大势，是我国强国之路，是社会主义事业发展的强大动力。新时代中国特色社会主义思想进一步“明确全面深化改革总目标”，坚持全面深化改革。改革开放对水资源利用与保护工作带来新的需求和机遇。

（1）适应改革开放带来快速发展对水资源的需求。未来几年，我国政府提出的“生态文明建设”、“奔小康”、“脱贫攻坚”、“土地流转”以及“乡村振兴战略”等，必将带来更大的经济布局变化和发展需求，对水资源利用与保护工作提出更高的要求，需要在开发的同时优先保护水资源，需要更合理、更精准、更智慧的水资源管理模式。

（2）改革开放制定的“一带一路”、“长江经济带”、“京津冀协同发展”、“雄安新区”以及各地市经济开发新区建设对水资源的特殊需求。我国政府提出的一系列战略、倡议和建设规划，对水资源利用与保护都提出新的需求。原来的水资源空间分布、水资源配置格局不可能完全适应这些大战略和建设的变化，需要重新研究和论证，以做到科学配置、合理利用、节水优先、保护为主。

（3）改革开放带来的水资源管理机构和管理体制的理顺和自身改革，促进水资源学科发展和业务水平提高。一方面，需要不断理顺水资源管理机构和管理体制。比如，为了适应2018年国家提出的机构改革，需要及时理顺水资源管理机构；为了适应国家提出的最严格水资源管理制度、推行的河长制，需要及时调整水资源统一管理体制；另一方面，需要自身改革，不断完善水资源管理机构和管理体制。比如，水权交易制度、农业水价改革和补贴制度等。

2．创新

创新是人类特有的认识能力和实践能力，是推动民族进步和社会发展的动力，是创新思维形成、新产品研发、科技进步、管理效率提高、服务质量改善的活力。十九大报告指出“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”，提出到2035年跻身创新型国家前列。创新型国家建设对水资源利用与保护提出新的需求，同时也带来了活力和发展机遇。

（1）创新发展对水资源利用与保护提出更高的要求。随着人口增长和经济发展，水资源供需矛盾凸显，水资源安全和生态保护受到更加严峻的挑战，只有不断创新水资源管理模式，转变传统的水资源管理理念，革新用水技术，提高用水效率，实现水资源供需平衡，实现创新发展背景下的水资源利用与保护均衡发展。

（2）创新型国家建设本身就包括水资源利用与保护理论创新、技术创新、实践创新、制度创新、文化创新。水资源利用与保护创新建设必须走在前列，以支撑创新型国家建设。比如，防洪除涝技术、节水技术、污水处理技术、水资源管理模式和制度、水资源管理技术和系统平台建设、智慧水务等，都是创新型国家建设的重要部分和支撑基础。

3．绿色发展

绿色发展是在传统发展模式基础上强调生态环境容量和资源承载力的约束，以环境保护为优先目标，建立的一种新型可持续发展模式。十九大报告指出“全党全国贯彻绿色发展理念”。绿色发展本身就要求水资源合理利用、保护水环境，因此对水资源利用与保护提出更高的要求。

（1）水资源可持续利用是绿色发展的重要基本支撑条件。实现绿色发展离不开水资源可持续利用这一基础条件。确保水资源可持续利用是贯彻落实绿色发展理念的前提。

（2）绿色发展需要用好水资源。一方面，控制无节制的需求，推行节水优先策略，控制用水总量；一方面，优化水资源配置，让优水优用，充分发挥水资源综合效益；另一方面，加大治污力度，减少污染物排放量，减少对原本可以利用的水资源系统的污染，实际上就是间接增加了水资源可利用量；再一方面，开发利用非常规水资源，比如，中水回用、雨水收集利用、海水淡化利用等。

（3）绿色发展体系中应包括水资源高效利用体系。建立的绿色发展体系包括绿色生产和消费、绿色低碳循环发展、绿色金融、绿色创新技术、节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业、资源节约和循环利用、绿色低碳生活方式、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等。这其中包括水资源高效利用、水资源节约、节水环保产业、节水行动、节水型社会建设等。

（4）实现水资源可持续利用，需要贯彻落实绿色发展理念。实现水资源可持续利用是一个系统工程，需要从用水理念、工程投资、法律制度、政策导向、经济手段、技术体系、产业发展、生活方式、消费观念等一系列方面开展行动，崇尚绿色发展。

4．生态文明建设

生态文明是继原始文明、农业文明和工业文明之后逐渐兴起的社会文明形态。2012年11月8日中国十八大报告中提出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，“把生态文明建设放在突出地位”。水资源安全是建设生态文明的重要保障，建设生态文明对水资源利用与保护提出更高的要求。

（1）水资源是生态文明建设的核心制约因素，是生态文明的根本基础和重要载体。水是文明之魂。通过水工程对水资源进行合理开发、优化配置、节约利用、有效保护和科学管理，实现用水安全，增强水资源对经济社会可持续发展的保障能力，是践行生态文明建设的重要基础。

（2）水资源节约和水生态保护是生态文明建设的重要方面。建设生态文明的直接目标是保护好人类赖以生存的生态与环境。水资源节约是解决水资源短缺的重要之举，保护水生态是保护生态的重要因素，两者都是构建人与自然和谐的生态文明局面的重要措施。

（3）实现水资源可持续利用是建设生态文明的必备条件。建设生态文明，必须切实加强水资源管理，保障水资源可持续利用，强化水资源在生态文明建设中的资源基础功能。否则，也就谈不上保护生态环境，更谈不上生态文明。

5．保护生态环境

水是生态环境的重要组成部分，又是生态系统良性运转的重要载体。由于自然界中的水资源是有限的，某一方面用水多了，就会挤占其他方面的用水，特别是忽视生态环境用水的需求，就很容易引起河流断流、湖泊干涸、湿地萎缩、土壤盐碱化、草场退化、森林破坏、沙质荒漠化等生态环境问题，严重制约着经济社会发展，威胁着人类生存环境^①。因此，保护生态环境对水资源利用与保护都有明确的要求。

（1）生态环境保护包括水资源保护，水资源保护是保护生态环境的主要方面。水资源是生态环境的重要组成部分，是生态系统和自然环境中不可替代的要素，一个地方具有什么样的水资源条件，就会出现什么样的生态环境，保护水资源是生态环境保护的重要内容。

（2）新时代提出的生态环境保护对水资源利用与保护提出更高的要求。新时代中国特色社会主义建设对生态环境保护提出更高的期待，因此对水资源利用与保护也提出更高的要求，包括对生态用水、生态基流、生态水位、河流径流过程、水资源配置、水环境等的要求。

6．实现中国梦

中国梦是中共第十八大提出的重要指导思想和重要执政理念，实现中华民族伟大复兴是近代以来中华民族最伟大的梦想。中国梦描绘的蓝图是一个充满活力、脚踏实地、开拓创新、一心为民、国家富强、民族复兴、人民幸福、社会和谐、家园美好的憧憬。中国梦首先要保护好祖国的绿水青山，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。

（1）保护好水资源，是实现中国梦的前提基础和重要内容。保护好水资源就是保护好生态环境，就是保护好人类自己，是描绘的中国梦的重要组成部分，也是中国梦实现的重要物质基础。

（2）实现中国梦，对水资源保护提出更高的要求。经济发展、社会进步、生态保护都离不开水资源的支撑，因此对水资源提出更高的要求，包括，科学合理利用水资源、优化分配水资源、保护好水环境等许多方面。

三 面向我国新时代发展需求的水资源利用与保护展望

根据上文对1978年改革开放以来40年水资源利用与保护发展历程的分析，考虑到当前新时代中国特色社会主义建设的需求，认为，目前水资源利用与保护阶段“保护为主阶段”将会继续延续几年，估计会到2025年前后；研判此后的下一个阶段将会是“智慧用水阶段”。为适应新时代中国特色社会主义建设，我国政府提出了一系列战略举措，比如，“一带一路”倡议、长江经济带战略、京津冀协同发展、雄安新区建设、乡村振兴战略等。这些战略部署将是水资源利用与保护发挥作用的新领域。据此对面向我国新时代发展需求的水资源利用与保护进行展望，如图1所示。

图1   中国水资源利用与保护（1978-2018）发展阶段及未来发展展望示意图

（一）水资源利用与保护新阶段展望

1．继续延续“保护为主阶段”（预计延续到2025前后）

如上文分析，保护为主阶段始于2013年，国家大力提倡生态文明建设，包括水生态文明建设，特别强调水生态保护的地位、建设生态文明的目标。这是当前我国社会主义建设对水资源利用与保护的需求，是新时代水资源利用与保护的指导思想。根据笔者的分析，这一指导思想将会继续发挥重要作用，目前水资源利用与保护所处的“保护为主阶段”仍会持续一段时间，至少会延续到2025年前后。到那个时候，基本上扭转了水生态恶化的趋势，水资源安全形势得到有效保障；基本上理顺了水资源利用与保护的政策制度，有利于保障生态文明建设；基本上解决了与水有关的一些难点问题，包括水资源利用规划、水资源保护技术、水系统自动监控与优化管理等。

2．下一步将迎来“智慧用水阶段”（预计在2025以后）

从水资源利用与保护发展趋势出发，考虑到我国新时代建设需求和“互联网+”发展动力，特别是受信息通讯技术和网络空间虚拟技术的影响，笔者研判，下一个水资源利用与保护发展阶段应该为“智慧用水阶段”，时间上预计在2025年以后。

该阶段的特点是：以丰富的水资源利用与保护经验为基础，充分利用信息通讯技术和网络空间虚拟技术，使传统水资源利用与保护工作向智能化转型。一方面，20世纪末发展起来的现代信息通讯技术、网络空间技术，为传统手段向智慧化转型奠定基础。另一方面，从20世纪中期以来特别是我国改革开放以来，水资源利用与保护理论、方法、应用实践积累了丰富的成果，再加上最近几年以及延续到2025年前后经历的“保护为主阶段”，积累了深入的水文学、水资源、水环境、水安全、水工程、水经济、水法律、水文化科技成果，具备了必须的“丰富的水资源利用与保护经验知识”。这一长期的知识储备，可以认为是智慧用水阶段的前期准备，预计到2025年真正进入以“智慧用水”为主的新时代。参考左其亭（2015）关于“智慧水利”的论述，对“智慧用水阶段”的轮廓框架描述如下。

（1）水资源利用与保护各项工作以充分利用信息通讯技术和网络空间虚拟技术为主要手段，以智慧化为主要表现形式。

（2）实现水资源系统监测自动化、资料数据化、模型定量化、决策智能化、管理信息化、政策制度标准化。

（3）建成集“河湖水系连通的物理水网、空间立体信息连接的虚拟水网、供水-用水-排水调配相联系的调度水网”为一体的水联网基础平台，实现“水资源实时监测、信息快速传输、水情准确预报、服务优化决策、水量精准调配、水资源综合管理”为一体的功能集成体系。

（二）未来几个热点领域水资源利用与保护展望

1．“一带一路”倡议

“一带一路”倡议是我国政府提出的一个开放的、面向全世界的合作倡议，横跨亚洲、欧洲、非洲大陆，旨在通过政策、设施、贸易、民心和资金等发展，促进沿线国家交流合作，倡导“人类命运共同体”意识，促进各国共同发展，是我国的国家顶层设计。

“一带一路”沿线的北非、东非和南亚人均国民总收入较低，中欧和西欧较高，大部分为中等偏下收入，部分非洲国家还处于低收入水平。另外，沿线大部分国家经济社会发展存在诸多瓶颈，其中水问题尤为突出。其水问题可以归结为洪灾、旱灾、水资源短缺、水污染、供水不足等类型。为了保障“一带一路”国家倡议顺利实施，促进各国共同发展，需要基于水安全支撑。因此，“一带一路”水资源利用与保护研究一定是未来一段时间内大家关注的热点。基于需求判断，对“一带一路”水资源利用与保护研究热点和相关重点工作展望如下：

（1）“一带一路”沿线分区水资源安全风险评估体系。首先需要对沿线分区水资源安全状况进行评估，对其产生的风险以及抵抗风险的能力进行动态评估，最终建立完善的风险识别和评估体系。

（2）建立区域水资源配置网络系统。为了适应区域发展，需要通过水资源合理配置，借助河湖水系连通工程建设，逐步建成区域水资源配置网络系统，实现均衡发展。

（3）水资源与经济社会协调发展空间均衡研究。通过“一带一路”倡议的实施，慢慢缩小地区之间、国家之间的差异，让水资源与经济社会协调发展，为沿线人民造福，符合“人类命运共同体”倡议。

（4）建立“一带一路”沿线水资源安全监测预警机制。为了保障“一带一路”倡议的顺利实施，需要加强安全监测预警，实时动态监测可能发生的水资源灾害，对可能出现的水资源灾害提前提出预警，可在很大程度上预防或减少水资源灾害的发生。

（5）开发、利用、节约、保护、处理水等技术在“一带一路”沿线国家的交流、推广、研发和应用。由于不同国家发展水平不一样，技术水平也有差异，特别是某些技术可能有很大的互补性，因此加强交流、合作研发，促进共同发展，对各国都有益处。

（6）水科学交流、合作、共享机制建设。通过部门、高校、研究机构、实验室合作、互派学生、共同培养人才等途径，开展国际合作，提高公众珍惜水、保护水的意识，提高水资源利用效率。

2．长江经济带

长江流域自然条件优越，发展水平相对相邻流域较高，在中华民族的历史和现代都有着重要的地位。其中，沿长江附近的经济圈，被称为长江经济带，是依托长江的发展高地，覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市，面积约205万平方公里。

长江经济带水资源丰富，承载能力大，但随着经济社会的快速发展，水资源消耗量剧增，水环境污染日益加剧，水生态恶化趋势凸显，对新时期该区域经济社会发展带来严重制约。为了破解这一困局，我国政府提出了“共抓大保护，不搞大开发”的方针。在当前形势下，寻求长江经济带开发与保护协调、水资源利用与保护协调的和谐发展之路，具有重要意义，同时也面临严峻挑战，必将是未来一段时间内大家关注的热点。基于需求判断，对长江经济带水资源利用与保护研究热点和相关重点工作展望如下：

（1）面向长江经济带发展需求和学术前沿的水资源利用与保护基础理论研究。为了协调开发与保护之间的关系，就需要进一步深入研究人类社会活动与自然资源系统之间的互动关系、作用机理和演变规律，为水资源利用与保护提供研究基础。

（2）保护与开发和谐发展理论与应用。既要开发又要保护，就存在协调问题，需要在目前已有的理论和实践的基础上，逐步构建长江经济带保护与开发和谐发展理论，并在实践中检验和发展。

（3）长江经济带生态文明建设理论与实践。在实践的基础上不断探索长江经济带生态文明建设理论，形成符合该经济带独特特征的建设理论和实践经验。

（4）技术创新与应用，推动水资源高效利用和经济社会可持续发展。发展节水、用水、水生态保护与修复、科学调度、智慧水网等技术，提高水资源利用效率，促进在保护水资源的基础上发展经济。

（5）最严格水资源管理制度、河长制等制度体系研究与落实。为了落实长江经济带开发与保护的方针，必须制定一系列严格的管理制度，包括最严格水资源管理制度、河长制等。

3．京津冀协同发展

京津冀协同发展，是指京、津、冀三地作为一个整体协同发展，是我国的一个重大国家战略。其核心是，有序疏解北京非首都功能，解决北京“大城市病”问题，调整优化城市布局和空间结构，打造现代化新型首都圈。

因为该区域是我国政治、经济、文化中心，人口密度大，经济高速发展，资源紧缺，生态环境容量不足，开发与保护矛盾突出，如何协调好水资源利用与保护一直是该区域发展的关键问题，必将是未来一段时间内大家关注的热点。基于需求判断，对京津冀协同发展中水资源利用与保护研究热点和相关重点工作展望如下：

（1）面向京津冀协同发展的水资源优化配置和河湖水系连通体系建设。考虑当地水、南水北调水、海是淡化、中水利用等多水源，研究水资源与国土资源空间匹配相适应的优化配置。构建面向智慧水利建设需求的河湖水系连通体系，提高水资源调控水平和供水保障能力。

（2）京津冀水资源一体化规划、配置、调度、保护、监控和考核。为了支撑京津冀协同发展，必须实现水资源一体化管理，包括规划、配置、调度、保护、监控和考核。

（3）落实节水优先方针，建设京津冀一体化节水型社会。京津冀是我国缺水地区，水资源供需矛盾突出，破解的首选措施是加大节水力度，从节水中找出路、找效益。

（4）建设京津冀一体化智慧水网。建设京津冀一体化智慧水网，从国家层面看也有必要率先实施智慧水利战略，起引领示范作用。

（5）生态保护、绿色发展目标下的水资源管理制度体系研究。一方面适应新时代发展需求，加强生态保护，选择绿色发展道路；另一方面，需要建立适应这些发展需求的水资源管理制度。

4．雄安新区建设

雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一个国家级新区，是党中央作出的一项重大历史性战略选择。雄安新区位于中国河北省保定市境内，地处北京、天津、保定腹地，涵盖河北省雄县、容城、安新3个小县及周边部分区域。

雄安新区地处华北平原，水资源禀赋较差，水资源供需矛盾目前就很突出，在此基础上再建一个规模超大的新城，如何科学合理地利用好当地水、外调水、非常规水源，保障新区水资源可持续利用，必将是未来一段时间内大家关注的热点。基于需求判断，对雄安新区水资源利用与保护研究热点和相关重点工作展望如下：

（1）面向改革开放、创新发展、绿色发展、生态文明建设、实现中国梦等新时代新需求的水资源学理论基础研究。在这一快速开发区域，面向新时代新需求，需要加强水资源学理论基础研究，内容包括：水资源系统和生态系统演变机理、人类活动影响作用机理及科学调控机制、水资源利用阈值、生态系统阈值等。

（2）面向新时代需求的雄安新区多水源、多目标、高要求的水资源优化配置和智慧水网建设。首先，需要研究雄安新区在人类活动快速、大规模干扰下的多水源、多目标、高要求的水资源优化配置方法及方案，在此基础上需要研究和制定智慧水网建设规划方案。

（3）水资源利用与保护高新技术创新研发与应用。雄安新区是一个创新驱动引领的示范新区，同时，水资源节约、利用、保护也需要高新技术研发和应用，促进新区高效、快速、绿色发展。

（4）满足国家级新区特殊发展需求的水资源管理制度体系建设。制定一套新的水资源管理制度体系，包括用水指标控制、节水普及要求、水价制度、初始水权分配、水权交易、排污权分配和交易、水资源保护法律等。

5．乡村振兴战略

国家提出“实施乡村振兴战略”，明确要求2020年乡村振兴取得重要进展，2035年乡村振兴取得决定性进展，2050年乡村全面振兴。最终目标是实现农业强、农村美、农民富，确保当地群众长期稳定增收、安居乐业。

我国是农业大国，2017年乡村常住人口占全国总人口的41.48%，“三农”（即农业、农村、农民）问题是关系国计民生的根本性问题，也是脱贫攻坚、全面建设小康社会的重点。农业也是我国用水最多的行业，2016年全国农业用水量占用水总量的62.4%，因此，乡村振兴战略必然涉及一系列与水有关的改革、创新、发展等问题，必将是未来一段时间内大家关注的热点。基于需求判断，对乡村振兴战略中水资源利用与保护研究热点和相关重点工作展望如下：

（1）城乡融合发展背景下的城乡水务一体化建设。重塑城乡关系、实现城乡融合发展，是实施乡村振兴战略的大趋势，水务一体化建设是水资源统一管理的需要。

（2）水资源与土地资源协调开发的政策选择和发展途径。水资源利用效率、水价制度、水权交易等工作，都与土地利用政策相关。如何选择适合本地区农村发展的政策和途径，对乡村振兴战略实现的重要方面。

（3）乡村绿色发展、生态文明建设需求的水资源利用与保护。乡村振兴战略要求的农村发展一定是绿色发展，必须传承发展提升农耕文明，走生态文明之路。

（4）面向乡村治理体系、精准脱贫攻坚战、中国特色减贫等需求的水资源管理制度体系建设。在新时代新需求下，构建新型的乡村水资源管理制度体系，包括节约用水制度、最严格水资源管理制度、河长制、农民用水协会制度、水价制度、水权交易制度等。

结 语

作者通过对我国水资源利用与保护过去40年发展历程的回顾，把我国改革开放以来40年的水资源利用与保护工作划分为3个阶段，分别是：开发为主阶段（1978-1999年）、综合利用阶段（1978-1999年）、保护为主阶段（2013-2018年）；并认为，第3个阶段“保护为主阶段”将会继续延续一段时间，预计延续到2025前后。在新时代中国特色社会主义思想的指引下，从改革开放、创新、绿色发展、生态文明建设、保护生态环境、实现中国梦主题词出发，系统分析了我国新时代发展对水资源利用与保护的新需求。提出下一步将迎来“智慧用水阶段”（预计在2025以后）的新判断，并对这一阶段的发展轮廓框架进行描述。在需求分析和发展阶段研判的基础上，对“一带一路”倡议、长江经济带、京津冀协同发展、雄安新区建设、乡村振兴战略五个未来热点领域的水资源利用与保护进行展望，提出了水资源利用与保护研究热点和相关重点工作，为进一步布局水资源利用与保护的工作和研究方向提供参考。

作者仅是从宏观上对改革开放40年水资源利用与保护以及未来发展趋势做出的分析和研判，对某一具体方面可能不全面、不具体，仅仅是初步的分析工作，也可能存在一些有争议的结论，有待进一步研究，期待更多的学者参与讨论，为我国提出的改革开放、创新、绿色发展、生态文明建设、实现中国梦提供智能支持。

参考文献

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陈雷（2008）：《继往开来与时俱进在新的历史起点上推进水利又好又快发展——在水利部纪念改革开放30周年干部大会上的讲话》，《中国水利》第24期，第1-8页．

曲耀光,马世敏,刘景时（1995）：《西北干旱区水资源开发利用阶段及潜力》，《自然资源学报》第1期，第27-34页.

王亚华, 黄译萱, 唐啸（2013）：《中国水利发展阶段划分:理论框架与评判》，《自然资源学报》第6期，第922-930页.

夏军，左其亭，沈大军（2018）：《水资源学》，中国自然资源学会编著《资源科学学科史》，北京：中国科学技术出版社.

朱美玲（2002）：《新疆哈巴河流域水资源开发利用阶段和适宜节水灌溉途径》，《国土与自然资源研究》第3期，第55-56页.

左其亭（2015）：《中国水利发展阶段及未来“水利4.0”战略构想》，《水电能源科学》第4期，第1-5页.

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