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[转载]科学咨询与国家最高决策——美国总统科学咨询机制的产生和发展

已有 2184 次阅读 2019-4-10 07:13 |个人分类:海洋科技|系统分类:海外观察|文章来源:转载

科学咨询与国家最高决策——美国总统科学咨询机制的产生和发展

樊春良 三思派 2017-10-07


【编者按】1957年10月4日,苏联发射了开辟人类航天时代的第一颗人造地球卫星斯普尼克(Sputnik,俄文意思为“伴旅号”),引起世界科技政策的巨大变化,许多国家开始了新一轮的科学技术动员。受到强烈刺激的美国迅速做出反应,动员巨大的国力资源迎接苏联的威胁。艾森豪威尔政府决定采取的第一项措施是设立总统科学顾问,以加强政府的科学决策能力。之后,从1957年底到1958年,短短的一年时间里,美国成立了国家宇航局(NASA),负责制定国家空间发展计划;国防部成立了高级研究计划署(Advanced Research Projects Agency,ARPA),目的是确保开展先进的R&D,这就是今天广为熟知的DARPA;加强了新武器的研制;1958年11月国会通过的《国家防卫教育法案》,大大加强了美国政府对各个层次科学教育的支持。这些措施使美国科学技术在后来的60年代保持世界领先地位。为纪念世界第一颗人造卫星发射60周年,“三思派”特转发樊春良教授撰写的美国总统科学顾问建立和发展的论文。



1957年10月4日,苏联发射了开辟人类航天时代的第一颗人造地球卫星Sputnik(俄文的意思是“旅伴”),引起美国朝野巨大震动,它向世人表明苏联有能力在科学和技术领域超过美国。惊恐的美国政府迅速开始反应,动员巨大的国力资源迎接苏联的威胁。1957 年11月7日,艾森豪威尔总统向全国发表电视讲话,宣布设立总统科学和技术特别助理(总统科学顾问),并成立由其领导的总统科学顾问委员会。自此,美国最高决策层的科学咨询(包含技术咨询,下同)机制建立起来,标志着科学进入国家权力和决策的核心。这表明,科学技术在国家发展中的作用日益重要,含有科学要素的政策议题已在国家政策中占有至关重要的地位。在几十年的发展中,科学咨询已成为美国总统体制的一个必要的组成部分,对美国最高决策产生了重要的影响,并且对主要发达国家和一些发展中国家政府最高层类似科学咨询机构的建立和发展产生了很大的影响。[1]认识和研究美国总统科学咨询机制,对于中国促进科学咨询在决策中的作用无疑具有重要的参考价值。本文对美国总统科学咨询机制的制度基础和历史发展做一探讨,并概括总结这一机制的特点和作用。


一、总统科学咨询机制产生的基础和起源


(一)美国科学咨询机制的制度基础和传统

美国学者B.史密斯认为,与其他西方国家相比,美国政府的决策更依赖于外部咨询,而且,美国的科学咨询不仅为决策者提供科学政策(Policy-for-Science)方面的咨询,还提供更为广泛的包含科学要素的政策(science-in-policy )议题的咨询。广泛地使用外部咨询参与决策被史密斯称为“美国现象”。究其原因,有三个方面:

(1)宪政-法律系统不同。美国是一个三权分立的国家,立法的独立性为政策制定过程的咨询和监督创造了许多机会,而多数西方国家是以行政部门为核心的;

(2)官僚文化或科层文化(bureaucratic culture)不同。与欧洲相比,美国的文官系统对中层阶级更为开放,在高层管理层中有技术背景的人很常见,他们很自然地依靠外部同行来解决一些专业技术问题,因此,美国的公、私双方之间有着一种很紧密的关系;

(3)美国的科技管理体制是分散的,没有欧洲大多数国家那样的负责科学和工业或研究的中央部门,也没有一个统一的科学预算,而是不同的部门(国防部、能源部、卫生部等)按照自己的任务支持科学,因此,科学对决策者的影响更为广泛,远超出科学界自身关心的问题,不论是对支持科学的发展还是利用科学支持部门的目标,科学咨询都是必要的。[2]

从历史发展看,在美国南北战争(1861-1865)早期,海军就开始广泛地使用科学顾问,建立了后来被广为遵循的模式。1863年国家科学院的建立,成为为政府提供科学咨询的专门机构。

第一次世界大战加强了科学咨询的作用。1915年7月,海军成立了以爱迪生为首的、主要由美国工程界领袖组成的海军咨询委员会。第二年,威尔逊总统批准在国家科学院的基础上建立国家研究理事会(NRC),以动员全国的科技力量为战争服务。NRC的成员不局限于科学院院士,还包括政府、大学、私人基金会和工业界的代表。随着美国1917年参加“一战”,NRC就介入到有关国家防卫的咨询工作中。

大萧条时期,政府需要科学政策的咨询,科学界一些人士也愿意为政府出谋划策,认为有必要建立另一个新的机构。在科学共同体领导人和农业部的领导下,专门为政府高层提供咨询的科学顾问委员会(SAB)于1933年创立了。但是,它发挥的作用不大。30年代初科学与政府关系的不成功唤起了科学界许多人不懈地努力去改善两者之间的关系。

(二)“二战”后新的关系:实际的总统科学顾问

“二战”到来为把科学纳入决策提供了前所未有的机会,正是万尼瓦尔•布什(Vannevar Bush)等人的积极努力才抓住了这个机会,而罗斯福总统则敏锐地看到“二战”的军事胜利目标与布什提出的利用科学技术的建议是联系在一起的,由此,科学界与政府建立了新型的合作关系。

布什事实上成为罗斯福总统的科学顾问。在研究与发展局(OSRD)期间,布什代表民间科学家,能够直接接近总统,就“二战”中运用科学技术的议题对总统提供重要的咨询。布什回顾他所起的作用时,认为自己相当于一个中间人。当被问到武器或其他类似的问题时,布什先当场尽力回答,然后他会找到他所知道的这方面最好的专家,请他们为他来分析这个问题,然后把这些信息传递到总统。布什写道:“我总是坚持这个观点——我的工作之一就是把可以从中找出任何总统兴趣点的最好的科学判断带来。”[3]布什称这也是后来几任总统科学顾问所做的工作,暗指他为后来的总统科学顾问树立了样板。 

布什的成功有着特殊的条件,因为战争创造了特殊的环境,这是后来的总统科学顾问没法相比的。曾担任布什和克林顿两届政府科学顾问成员的韦乐斯(W.G.Wells,Jr)高度评价布什的作用:“布什树立了第一个有重要意义的典范——科学家能够以一种非常成功的方式作为总统的左右手而工作。在开启延续至今的、取得不同程度成功的机制——总统的科学咨询方面,布什发挥了重要作用。”[4] 

“二战”之后,由于战时参与军事服务的经验,许多科学家开始充当政府机构和军事部门的科学顾问,这些咨询活动为总统科学咨询机制的产生提供了基础。

(三)《戈尔登报告》:关于设立总统科学顾问的建议

正如“二战”创立了实际的总统科学顾问,冷战为制度上的美国总统科学顾问的产生创造了条件。

1950年7月,随着朝鲜战争的来临,科学为国家安全服务的问题再次引起重视。8月,白宫预算局邀请投资银行家戈尔登(William T.Golden)作为白宫顾问,就一系列重要的科学政策问题进行调查研究,为总统准备报告。戈尔登在“二战”期间服务于海军。在1946-1949年期间担任原子能委员会主任斯特劳斯的顾问。在随后的6个月,戈尔登在与科学界和政策界的广泛商讨中,形成了关于设立总统科学顾问的想法。1950年底,戈尔登向总统提交备忘录《为战争动员科学:总统的科学顾问》(又称《戈尔登报告》),建议马上任命一位杰出的科学领导人作为总统的科学顾问,就政府内外科学事务,为总统提供独立的和全面的咨询,特别是具有军事重要意义的科学事务。

戈尔登建议的基本思想是:(1)不仅要考虑(科学的)军事应用,而且要考虑和平方面;(2)可靠的信息流和独立的、高质量的意见对总统及其幕僚是必需的;(3)应该建立永久的科学咨询机构;(4)科学顾问应该是在品格、成就、地位、智慧和爱国主义等方面都十分突出的人,应该超越自己的利益和本身狭隘的专业;(5)科学顾问应该忠于总统,但不是一个随口附合的人;他们也不是科学共同体的辩护士;(6)最后,国会也需要咨询。[5] 

(四)国防动员办公室(ODM)的科学顾问委员会

戈尔登的建议遭到军方反对。军方不希望独立自主的科学共同体与总统直接接近,国防动员办公室(ODM)主任助理克莱将军说,他不喜欢总统科学顾问这个称号,科学顾问及其委员会应放在ODM,顾问应该被称为“ODM主任科学事务助理”。这比戈尔登提倡的并得到科学界广泛支持的总统科学顾问的职位低了一个水平。由于军方巨大的影响,戈尔登做出有条件的妥协:科学顾问委员会可以设在ODM,但是其主席应该能够直接接近总统。戈尔登得到杜鲁门总统的支持。这样,总统科学顾问的思想还是被部分保留下来。

1951年4月,杜鲁门总统任命了科学顾问委员会(SAC)的全体成员,即将从贝尔实验室主任退下来的巴克利(Oliver E.Buckley)为总统科学顾问及SAC主席,委员会包括科学部门领导人沃特曼(国家科学基金会)、韦伯斯特(国防部研究与发展委员会)和布朗克(D.W.Bronk,国家科学院),以及德赖登(科学研究跨部门协调委员会成员),以及著名的科学家康南特、杜布里奇(Lee A. Dubridge)、基利安(James R. Killian, Jr)、罗卜、奥本海默和查尔斯•托马斯。

1951年5月,SAC召开第一次会议。从一开始,巴克利把SAC定位在一个非常低调的位置。一年后,加州理工学院院长杜布里奇接替主席位置(兼职),他担任了四年主席,接下来继任的是1944年诺贝尔物理奖获得者、著名的物理学家拉比(I.I.Rabi),担任一年多。由于设在OMD之内,SAC起的作用受到很大限制。不过,自杜布里奇接任后,SAC开始逐渐介入政府关心的科学技术难题中,特别是与军事相关的问题。1954年,SAC成立了以基利安为首的技术能力研究组(TCP),提出了美国中程导弹的发展战略,对国家安全政策产生了很大的影响,为艾森豪威尔总统后来把SAC升级奠定了基础。


二、总统科学顾问及其委员会的设立及运行


(一) 设立

1.背景——苏联人造卫星Sputink带来的挑战 

1957年10月4日星期五,苏联成功地发射了第一颗人造卫星Sputink。消息传到美国,震惊了朝野各方。从心理上,美国人不能接受苏联先于美国发射人造地位卫星。批评者质问:为什么不是我们第一个把人造卫星送上空间?从技术上,Sputnik给美国人带来了震惊:它直径为22英寸,重184磅,把这样重的卫星发射到560英里的空间轨道上,所需的助推器的推力非常巨大,表明苏联在发射技术上超过美国,这样的技术完全可以用在军事上。而美国的人造卫星先锋号只有3.5磅!预计最早在1958年底发射。Sputnik隐含的军事含义更让美国人恐慌。在野党和媒体纷纷把矛头指向政府,而公众也十分关切美国科学技术的地位。 Sputnik引发了国人对政府的信任危机。

度过一个烦恼的周末,从10月7日星期一开始,白宫开始频繁召集科学界的精英领袖,商讨迎接Sputnik的挑战。国家科学院院长布朗克建议艾森豪威尔立即向SAC主席拉比咨询。[6] 

2.酝酿——艾森豪威尔与SAC的会谈

10月15日,艾森豪威尔召开了与SAC的协商会,这是自Sputnik之后艾森豪威尔召开的“最重要的一次会议”。与会的SAC成员有拉比、布朗克、物理学家兰德、基利安等。总统做了开场白,说他希望了解委员会成员对Sputnik 是怎么想的,愿意听到任何有关的观点和建议。总统问了一个自Sputnik上天以来盘绕在每个美国人脑中的问题:美国科学是否正在被抛在后面?

拉比马上发言,指出,虽然美国科学技术仍然超前苏联,但当前的趋势对苏联有利。除非美国采取有力行动,大力支持科学发展,否则俄国人就会在10年内超过美国。兰德强调,美国科学确实到了需要总统帮助的时候了。总统要利用Sputnik带来的震动而强调科学在国家中的重要性,重新点燃科学研究的精神,把科学发展放在国家最优先发展的位置上。会议的重要进展是讨论了总统科学顾问的议题。拉比提出,总统应该有一个科学顾问。总统周围已经有财政、经济、军事和外交方面的专家,但他仍需要有人能对含有科学技术要素的政策和决策给与帮助。总统应该有一个全职的科学顾问,一个容易在一起的人。基利安马上支持这个想法,建议总统科学顾问应该由一个小的专家委员会提供支撑,与经济顾问委员会类似。艾森豪威尔很喜欢这个建议,说自己许多次感到需要这样的顾问。

此次会议具有十分重要的意义。艾森豪威尔在其回忆录《缔造和平》中详细记录了这次会议。[7]同样,基利安也充分记述了这次会议,称这是一次历史性的会议。他写道:“我倾向于认为,艾森豪威尔后来从11月7日开始发表的一系列关于科学和防卫的讲话,部分地是受到这次谈话的激发。这些讲话确实是起到了思想领导的作用。”[8]

会后,经过一个星期的酝酿,SAC提出了一个总统科学顾问的方案,包含两部分内容:第一,总统任命一名科学和技术特别助理(科学顾问),全面监察当前政府政策中所有科学技术方面的内容,并尽可能地使最广泛的科学意见为白宫所用;第二,为了有助于实现后面的目标,把现有的SAC从国防动员委员会转到白宫,扩大其规模,使其能够更广泛地代表科学界,总统与顾问委员会定期召开会议。总统科学顾问不承担具体的行政任务,但有权监察政府的所有科学活动,并允许参加内阁和国家安全委员会的所有会议。[9]由于基利安在加快国家导弹事业发展方面起了很大的作用,有很强的领导能力,且在Sputnik等一些问题上与总统持有相同的看法,被提名担任第一任总统科学和技术特别助理。

3.总统科学顾问及其委员会的产生

1957年11月3日,苏联发射了第二颗人造地球卫星Sputnik二号,又一次震惊了世界。科学家估计用于发射Sputnik二号的火箭的推力至少是500000镑,足以把洲际弹道导弹打到5000英里。许多人认为其动力技术完全可以用在洲际导弹上,表明苏联在洲际导弹上的技术已居领先地位。

11月7日,艾森豪威尔向全国发表关于科学在国家安全中的作用的电视广播讲话[10],称尽管美国现在国防的力量很强,但完全有可能落在后面,除非现在勇敢地面对某些紧迫的需求,并立刻采取措施满足这些需求。他说:“根据我科学界朋友的看法,我们一个最大的和最鲜明的不足是我们这个国家没有给与科学教育最优先的地位,没有把科学放在国家生活最优先的地位。” 接着,艾森豪威尔宣布将采取五项重要措施,第一项是设立新的总统科学和技术特别助理职位,由MIT院长基利安博士出任这一职位,科学和技术特别助理由一个科学家顾问委员会提供支持。

设立总统科学和技术特别助理以及对基利安的任命得到了科学界大多数人的拥护。

历史学家迪万写道:“对基利安的任命标志着美国迈出关键性的一步。第一次,一个代表国家科学带头人(leading scientist)发言的人被给与了毋庸置疑的国家权威的地位。”[11]总统科学顾问机制的创新是历史性的,标志着美国科学与公共政策之间全新关系的建立。虽然之前的总统、特别是富兰克林.罗斯福总统依靠科学家采取了应对战争的重要措施,但只有到了Sputnik之后,总统个人就国家发展的重大方针和政策主动向科学家寻求咨询。

(二)总统科学咨询机制的起始模式

1.顾问及其顾问委员会

基利安就任的第一个行动就是于1957年12月1日成立了总统科学顾问委员会(PSAC),充当总统和科学共同体之间的桥梁。PSAC由原有的SAC扩充组成,新补充了5名委员。拉比从主席位置退下来,以便让基利安开展工作,但继续作为委员会成员。委员会推选基利安担任主席,巴彻(Bache)和贝尔实验室的菲斯特(J.Fist)担任副主席。

PSAC成员主要是由参加过“二战”武器研究与发展的科学家和工程师,他们经验丰富,饱受考验。在战争的危急中,他们应用科学解决了军事上的难题。许多委员不只有着科学能力,而且有相当高的管理技巧,大学、工业界和政府都有代表。

2.PSAC的运行方式

PSAC以成立专门小组的方式运作,小组包括PSAC的成员和委员会外的科学家和工程师,一些小组有固定的责任,例如研究政策小组、科学与工程管理小组和对外事务小组,另外一些小组则根据特定的目标组建。这种小组运作方式吸收了科学家更加广阔的经验和智慧。每个小组通常由PSAC委员主持,通过临时招募国家科学界有才干的科学家完成深入的、高度专业化的研究。

(三)总统科学顾问及PSAC的成就

PSAC成立之后,在帮助总统恢复空间计划的信心以及制定未来的空间发展计划方面做出了突出的贡献,并且在有关国家安全政策上也取得了很大成就。概括来说,在艾森豪威尔时期,根据总统科学顾问及PSAC的咨询建议取得的主要成就包括:

(1)在国家航空咨询委员会(NACA)的基础上建立了民用的国家宇航局(NASA); 

(2)在国防部设立了国防研究、工程主管职位;

(3)改进了远程导弹计划,包括采用固体燃料发动机;

(4)加速弹道导弹的早期预警能力;

(5)在反潜和图像情报收集的能力方面取得了关键的进展;

(6)建立了军控和发展机构;

(7)评估禁止核试验的愿望和可行性,并促使肯尼迪政府与英国和苏联签署了《部分禁止核试验条约》(LTBT);

(8)建立了联邦科学技术委员会(FCST),协调联邦各部门和机构的研究发展活动。[12]

PSAC主要关心国家安全问题,1960年后,随着PSAC的功能拓宽到包括非防卫的议题,它开始关心科学自身的问题(科学资助、人力资源和仪器设备等)。在PSAC对科学政策的贡献方面,美国学术界的研究相对较少,王作跃在1994年的博士论文中研究了PSAC在主导科学政策方面的贡献。[13]对于科学自身发展来说,总统科学顾问机制的建立使科学界的成员能够直接接近总统,表达自己对科学事务的意见,直接参与到制定科学政策中。而过去主要影响科学方向和进步政策,像有关政府支持基础研究和应用研究的预算,是在科学共同体之外、由非科学家的管理者决定的。


三、总统科学咨询机制的发展和起伏

总统科学顾问经历了艾森豪威尔和肯尼迪时期的辉煌,之后在约翰逊时期影响下降,最低点是尼克松废弃了整个体系,但福特总统使之部分恢复,并促成国会立法,使之在总统体制中有了法律基础。几十年来,总统科学顾问机制在不同程度上对总统的大量决策产生了重要的影响。

(一)艾森豪威尔时期(1957-1960)

艾森豪威尔时期,基利安(1957-1959)和基斯恰考可夫斯基(1959-1960)先后任总统的科学顾问。两人都在美国导弹发展的咨询方面做过突出的贡献,在科学与政府间充当很好的中间角色,对总统和政府高官保持着巨大的影响,使PSAC达到受高度尊重的地位。艾森豪威尔对他们的工作也非常满意。

艾森豪威尔时期,总统科学顾问在国家国防战略、空间政策等方面做出了重要贡献,在国家安全战略制定上起着核心作用。国家宇航局的建立是这一时期的一个巨大成就。

(二) 肯尼迪时期(1961-1963)

肯尼迪时期,联邦政府的科研经费剧增,科技政策和咨询的范围扩大,并实施了影响深远的阿波罗登月计划。肯尼迪总统的科学顾问是来自MIT的魏斯纳(Jerome B. Wiesner)。在他的领导下,PSAC继续保持着高度的影响力。

在空间政策方面,PSAC最初反对阿波罗计划,但后来参加咨询,保证其成功。在核政策方面,PSAC与肯尼迪总统一起促成了1963年《部分禁止核试验条约》的签署。在环境政策方面,1963年PSAC的《杀虫剂的使用》是就卡尔逊《寂静的春天》一书给总统的一个重要报告,不仅肯定了卡尔逊提出的环保警示,而且直接促使了联邦环保政策的改变,是PSAC史上最光彩的一页。

肯尼迪时期,科学技术开始在政府最高层体制化。1962年,科学技术办公室(OST)成立,设在白宫总统府(Executive Office of the President)。OST的职员成为为总统科学顾问、PSAC、FCST提供支持的长久职员。评价和协调的职责原来赋予了NSF,但从来没有实施,现在则转移到OST。

(三)约翰逊时期(1963-1969)

1963年,肯尼迪总统遇刺身亡后,约翰逊继任总统,他任命由魏斯纳推荐的布朗大学化学家霍尼格(Donald Horing)为总统科学顾问。约翰逊时期,他的行动议程被两大事件占据着:对内大力实施他的 “伟大社会”纲领,积极推行各项社会经济改革,对外则扩大了越南战争。约翰逊时期,整个联邦研究发展经费只增长了10%(事实上停止了增长)。不过,像肯尼迪一样,约翰逊积极推进科学技术的发展。基础研究取得了比较大的增长,反映了霍尼格一定程度的影响。

PSAC支持约翰逊延迟发展和部署反弹道导弹的做法,并在环境质量和世界粮食难题等政策质询方面做出了贡献,但是,随着越战的继续和PSAC坚持反对越南战争,总统与PSAC之间长期建立起来的关系受到了损坏。

(四)尼克松时期(1969-1974)

尼克松刚就任总统时,还非常重视科学咨询,他任命在科学界和政策界都有很高威望的杜布里奇为总统科学顾问。不过,杜布里奇为人正直,不太理会白宫的政治风格,与总统接触不多,也没好好与白宫幕僚搞关系,在当时科学家普遍反对越战的情况下,不久就被尼克松及其助手视为科学界的代表,而非政府幕僚,自然是反对他们的人。尤其是,杜布里奇和PSAC公开反对总统提倡的超音速飞机(SST)和反弹道导弹项目(ABM),种下了双方分裂的种子。1970年,杜布里奇离职。出于1972年大选赢得科学界支持的考虑,尼克松继续保持科学咨询机制,他出乎意料地任命了大卫(Edward E. David, Jr)——一位来自工业界的工程师担任总统科学顾问。大卫既不是科学界权力精英小圈子中的人物,也不为华盛顿政治界所熟悉。这显示尼克松对反对他的科学界的不信任。不过,大卫是个很有能力的人,与白宫高级官员在国家安全等议题上有过很好的合作。

尼克松政府第二任开始(1972年1月20日)后,通过《1973年重组法案》废除了OST,白宫科学顾问和OST的民用方面的职责转到NSF,安全方面的职责转到国家安全委员会。NSF主任斯蒂夫(H. Guyford Stever)成为尼克松的第三任总统科学顾问,事实上成为“看守”的地位。斯蒂夫非常清醒,他像任何一个希望留任的官员一样,努力工作,积极拥护总统的各项主张;同时,为将来的复兴,努力保持总统的科学咨询能力。

(五)福特时期(1974-1977)

1974年8月9日,随着尼克松总统因水门事件的辞职,副总统福特接任总统。福特与前任在许多方面大不相同,其中之一是十分重视科学咨询在国家政策中的作用,恢复了科学咨询在白宫的地位。他与国会密切合作,促使国会于1976年通过《1976年国家政策、组织和优先顺序法案》,此法案为总统科学咨询机制提供了法律保障。法案规定继续在白宫总统府内设立科学技术方面的办公室,更名为科学技术政策办公室(OSTP),明确了OSTP是咨询机构和协调组织,而不是资助组织。但是,法案没有恢复重建PSAC。

(六)卡特(1977-1981)和里根(1981-1989)时期

卡特总统的科学顾问是普雷斯(Frank Press)。从普雷斯之后,科学顾问的职责非常明确,就是为总统服务,而不是代表科学共同体。虽然没有正式的总统科学顾问委员会,但普雷斯依靠非正式的机制,依靠科学共同体,非常有效地为卡特总统提供科学咨询。

里根总统在任8年,前后有3名科学顾问,基沃斯(George A. Keyworth II)、麦克塔格(P. McTague) 和格雷厄姆(William R. Graham)。其中,基沃斯起到了十分重要的影响,因为他大力拥护里根政府的战略防御计划(SDI,俗称星球大战计划),深得白宫幕僚的信任。

(七)乔治•布什时期(1989-1993)

乔治•布什(老布什)总统时期,白宫总统科学咨询的作用得到极大的提高。布什上任后两个多月后,即任命耶鲁大学的阿伦•布朗姆利(D.Allan Bromley)教授为总统科学顾问兼OSPT主任,并把其地位提升为总统助理,成为一名内阁成员。在布朗姆利之前,总统的科学顾问都是总统的特别助理,比总统助理地位低。同时,布朗姆利还是国家安全委员会(NSC)、国内政策委员会(DPC)和国家经济委员会(NEC)的委员。布什总统又重建了总统科学技术顾问委员会(PCAST),其地位相当于总统经济顾问委员会。与艾森豪威尔时代的PSAC不同,PCAST的成员不再限于物理学家,来自更多的学科领域;同时,相当一部分代表来自私营企业,以更充分地听取私人部门的意见。与PSAC相同的是,PCAST可以直接向总统汇报。随后,布什政府又重新调整并加强了联邦科学、工程与技术协调委员会(FCCSET),使之在协调政府跨部门之间的科技政策方面发挥更大的作用。作为内阁级的总统助理,布朗姆利有资格参加所有的内阁会议,为布什总统提供从海湾危机到美国国内预算冲突等重大事务中有关科技问题的建议,对总统的决策发挥了重要的影响。

布朗姆利对布什政府的科技政策做出了突出的贡献:第一,提出了高性能计算与通信、生物技术研究、新材料研究、数学与科学教育等五个跨部门的综合性国家科技计划,使科研活动围绕国家目标而不是部门目标开展,以增强国家整体经济实力和竞争力,从而继续保持世界科技超级大国的地位。克林顿政府上台后,又正式提出了先进制造技术计划,构成美国20世纪90年代著名的6大计划;第二,提出了美国技术政策,强调政策导向从为联邦部门使命服务发展技术向促进私人企业发展技术转移;第三,加强国际科技合作,启动了与G7伙伴一年两次的非正式会晤,并带头建立了大科学论坛。

(八)克林顿时期(1993-2001)

克林顿总统在位8年,不论是在目标上还是范围上都大大扩展了前任政府的科技政策,做出了许多创新。这其中首先要归功于他事实上的科学顾问——副总统阿尔伯特•戈尔(Albert Gore,Jr.)。戈尔自1976年进入国会以来,长期主持主要的科学委员会工作,非常了解和支持科学技术的发展。克林顿政府时期科技政策强调科技与经济结合的基本方针即出自戈尔。克林顿总统的第一个科学顾问是约翰•吉本斯(John.Gibbons, 1993-1998),曾担任国会技术评估办公室(OTA)主任十年之久。吉本斯在系统表达和协调联邦科技政策方面做出了突出的贡献。他的继任者莱恩(1998-2001)是NSF的前主任,是一个出色的游说家。在克林顿第二任期,共和党在国会占统治地位,经常阻挠政府的计划,莱恩在促使国会通过政府的计划做了大量的工作。

(九)乔治•W•布什时期(2001至今)

乔治•W•布什(小布什)总统上台不久即宣布退出1997年缔结的关于减少二氧化碳排放的《京都议定书》,并退出《反弹道导弹条约》,引起美国科学界一片不满和抗议。在2001年上任后的近一年里,小布什一直没有任命总统科技顾问,这一现象被《科学》杂志评为2001年度世界最大的科技丑闻。在“9.11”之后不到一个月的时间里(10月9日),布什任命布鲁克黑文国家实验室主任、物理学家马伯格(John H. Marburger III)为总统科学顾问和OSTP主任。马伯格就任以来,把主要的精力用在动员科学界为总统的反恐战争服务上,并为恢复政府与科学界的关系做了大量的工作。但是,几年来的情况表明,布什总统的科学顾问系统地位大为降低:自OSTP建立以来,只有小布什政府只任命全部副主任的两位;OSTP从白宫内阁办公室搬出,搬到离白宫不远的宾夕法尼大道的办公楼;布什总统宣布美国宇航员将重返月球的决策,并不是出自OSTP,而是国家安全委员会。[14]


四、结 论

美国总统科学咨询机制的设立有客观基础,是科学咨询与国家最高决策在制度上的结合,为美国的最高决策做出了很大的贡献,同时建立了科学界与政府沟通和合作的桥梁。美国总统科学顾问几十年的发展历史表明,在科学技术迅速发展的当今社会,科学家在国家政策的制定过程中有不可替代的作用。

(一)在总统层次上设立科学顾问的客观需求

在总统层次上设立科学顾问是国家最高层决策的需要,是科学技术在国家发展中作用日益提高的表现。从“二战”开始,科学技术在国家安全和发展中占据的位置越来越重要。在国家政策的许多重要议题中,科技因素与政治、军事、经济紧密地连在一起,科学咨询成为总统制定国内和外交政策时必不可少的因素。在艾森豪威尔总统后期和肯尼迪时期,出现了新的议题——国家安全和空间新的议程,这使得科学技术因素在最高决策中的重要性突现出来。随着国内外形势的发展,科学技术更加扩展到影响经济、社会、环境和卫生政策国家政策的方方面面,总统的决策和政府管理已离不开科学咨询。即使当年尼克松总统废除了白宫科学咨询机制,实际上也没有完全废除总统科学咨询,而是把它转到NSF。

总统科学顾问成为政府最高层决策的组成部分,为总统在与科学相关的政策方面提供咨询。他的咨询工作范围基本上包括“含有科学因素的政策”(Science in Policy)和“为了科学发展的政策”(Policy for Science)。这一思想由哈佛大学哈维•布鲁克斯(Harvey Brooks)教授于1962年提出的,并由肯尼迪总统的科学顾问魏斯纳于1963年在国会作证时用于表述联邦的科学技术政策。[15]。第一类政策是指政策议题的内容基本上是政治的或管理的,但深深依赖于技术因素,例如,禁止核试验、裁军政策。这一类的咨询工作是运用科学家专业技能分析其中科学技术因素的作用和影响;第二类是形成管理和支持国家科学事业的政策、选择和评价实质性的科学计划/项目。布鲁克斯指出,不可能在两者之间画一条清晰的界限,例如关于禁止核试验谈判——肯定是“包含科学因素的政策”议题——直接导致联邦政府加强支持地震学研究的具体建议,即对一个具体领域的具体建议,这显然是“为了科学发展的政策”。相反,开展国际地球年(an International Geophysical Year)活动的建议,明显是激动人心的科学提议,但它包含着相当重要的政治考虑,在许多方面是美国外交政策的重要工具。[16]  

布鲁克斯的思想有着很强的生命力,揭示了科学与其他政策领域之间的紧密联系。它的优越之处在于突出了“包含科学因素的政策”在科技政策方面的重要地位,揭示了科学可以改进决策、决策需要科学、科学和决策需要建立一种良好的关系的思想。这一思想不仅为总统科学顾问的作用提供了概念基础,而且扩展了对国家科技政策的认识的深度和广度,对于各国科技政策的研究和实施产生了很重要的影响。

(二)总统科学顾问的职责和作用

《1976年国家政策、组织和优先顺序法案》为总统科学顾问奠定了法律基础,明确了总统科学顾问的主要职责是:(1)在白宫总统府内,对需要引起政府最高层决策的科学、工程和技术议题提供咨询和建议;(2)对国家关键领域包括的科学技术方面需要考虑的事项向总统提出咨询和建议,这些领域包括(但不限于)经济、国家安全、卫生、外交关系、环境、技术恢复和运用资源;(3)对于联邦预算中需要考虑的科学技术事项,向总统提出咨询建议,帮助预算管理局协调跨部门联邦政府科学技术的预算。[17]概括地说,总统科学顾问的职责是对复杂问题给出判断,作为总统的看门人和价值仲裁人帮助总统决策。显然,总统科学顾问依靠的不仅仅是自己的专业知识和技能,还有政治技巧和管理才能。

总统科学咨询制度化的优势在于能够针对科技的新发展及时地动员科学界的力量,灵活地提供专业化知识的咨询。

(三)总统科学顾问的成功条件

几十年的发展历程表明,总统科学咨询机制的稳定和有效性是由多种因素决定的,主要包括:(1)总统对于科学咨询的看法,特别是政治上的显示度;(2)总统和科学顾问之间交流的有效性;(3)科学咨询机制与其他方面咨询和决策机制的关系。

总统科学顾问机制的设立有更为广阔的意义。作为科学界与政策界连接的桥梁,它有效地促进了科学界与政府的合作,把科学界多样、广泛的思想和建议带到政府高层决策中,提高了决策的科学化,同时培养了一大批熟悉政策议题的、为国家政策制定和咨询服务的科学家。

参考文献

[1] Golden,W.T.1986.Science Advice to thePresident:Past, Present,Future. Proceeding of the American Philosophical Society[J],Vol.130,No.3.(Sep.,1986),pp325-329

[2] Smith,B.L.R.1992.The Advisers:Scientists in the PolicyProcess[M].The Brookings Institution Washington,D.C.pp7-9

[3] Bush ,Vannevar.1970.Pieces of the Action[M].. WILLIAMMORROW AND COMPANY,INC.p279

[4]Wells,W.G,Jr.1980.Science Advice and the Presidency——An overview from Roosevelt to Ford,in.W.T.Golden, Ed. Science Advice to the President[M].. AAAS Press,p.198

[5]同[1]

[6] Bronk,D.W.1974.Science Advice in the White House—The Genesis of the President’s Science Advisersand the National Science Foundation[J]. Science,Vol.186,pp116-121,11 October1974

[7]Eisenhower,D.D.1965.The White House Years ——WagingPeace:1956-1961[M]..Doubleday &Company,INC.,Gardencity,New York.pp.211-212.

[8]Killian,J.R.Jr.1977. Sputnik, Scientists,and Eisenhower: A Memoir of the FirstSpecial Assistant to the President for Science and Technology[M]..The MITPress.p.87

[9] 同上,p15

[10] Radio and Television Address to the AmericanPeople on Science in National Security.

艾森豪威尔纪念委员会(Eisenhower Memorial Commission)网站:www.eisenhowermemorial.org/speeches

[11] Divine,R.A.1993. Sputnik Challenge: Eisenhower’sResponse to the Soviet Satellite[M]..Oxford University Press,p.50

[12] Beckler,D.Z.1974.The Precarious Life of Sciencein the White House[J]. Daedalus summer 1974

[13] ZuoyueWang.1994.American Sicence and the Cold War: The Rise of the US President’sScience Advisory Committee. Unpublished Ph.D.Dissertataion, University ofCalifornia, Santa Barbara

[14] Kelly,H,etc. 2004.Flying Blind:The Rise, Fall,and Possible Resurrection of SciencePolicy Advice in the United States.Occasional PaperNo.2,Federation of American Scientists

[15] Fischer,C.W. 1966.Scientists and Statesmen:A Profile of the President’s ScienceAdvisory Committee.inS.A.Lakoff.Ed.Knowledge and Power:Essays on Science andGovernment[M]..The Free Press,New York,p.316

[16] Brooks , H.1964. The Science adviser, in Gilpin,R and C.Wright Ed.Scientists and NationalPolicy-Making[M]. Columbia University Press, New York, p.76

 [17] NationalScience and Technology ,Organization,and Prorities Act of 1976. Public Law94-282[H.R.10230]: May11,1976

作者简介

樊春良,男,博士,博导,中国科学院科技战略咨询研究院研究员 ,中国科学院大学公共管理学院教授。研究领域:科技政策;科学与社会。樊春良长期从事科技政策及相关领域方面的研究,主持和参与多项国家重要课题研究。作为主要成员参加的重要研究有:《国家中长期科学技术规划战略研究》16专题组(主要成员),《国家中长期科学技术规划配套政策研究》(主要成员),《科技进步法修订》(专家组成员)。樊春良现任中国科学学与科技政策研究会常务理事,科技政策专业委员会主任,《科学学研究》编委。美国斯坦福大学访问学者(2001)和佐治亚理工访问学者(2011.8-2012.2)。出版专著《全球化时代的科技政策》(北京理工大学出版社2005),翻译(合译):《超越斯普尼克——21世纪美国科学政策》,北京大学出版社 2017。

作者注:本文为纪念人类开辟航天时代50周年而做。本文原刊于《中国软科学》2007年10期,《新华文摘》2008年第4期转载。三思派经作者授权转载。文章观点不代表主办机构立场。

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