以区域协调发展新机制焕发区域发展新动能的重要机理

来源： 金 碚 区域经济评论 2019-01-15

作者简介：金碚，男，中国社会科学院学部委员，中国区域经济学会会长（北京100836），郑州大学商学院院长（郑州450001）。

《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，要加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，明确了中国区域经济发展的改革方向和政策目标，以及实现这一目标的制度安排。

作为人口众多、国情复杂的超大型国家，中国经济的发展必然要依靠具有不同特点的区域发展来实现。因此，一定程度的非均衡性发展难以避免。改革开放40年来，中国正是顺应这种非均衡性特征，形成有效的激励机制，才打破了曾经普遍落后的“低水平均衡”状况，实现了经济高速增长。从“沿海地区先行开放”、建立各类先行先试的“经济特区”“高新区”“经济开发区”，让“一部分地区先富起来”，到“西部大开发”“中部崛起”、扶贫开发，中国政府以各种非均衡的激励政策，打造区域的“经济增长极”并力图使增长态势向后发地区延伸。这样，一方面集聚资源形成经济发展“高地”；另一方面，形成扩散态势，带动经济腹地发展，从而使中国经济发展的区域态势呈现“梯度推进”的基本走向。实践证明，这一发展战略和路径总体上是相当成功的。

任何所得都难免会有所失，取得成就不能没有代价。由于中国经济发展起步于普遍贫穷的状况，必须有强大的“冲击力”才能摆脱长期“低水平均衡”的困境，所以，采取具有相当力度的非均衡激励政策，形成倾斜性的作用方向，即以特殊政策强力打造“经济增长极”，才能取得显著成效。期间，尽管发展目标一直是实现全国经济的总体平衡，但现实中难以做到各地区均衡发展；区域发展的均衡性虽然也是40年来区域政策导向的主观意愿，但发展道路的曲折性毕竟不以人的主观意志为转移。一些增长极地区（主要是大城市）的过度拥挤、环境恶化、生态失衡现象，而一些经济腹地的发展滞后、经济衰退等现象，以及地区之间的无序竞争和利益分化，都突出地表现出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“不平衡不充分的发展”的不合意性体现在区域空间上。

因此，当中国经济发展从高速增长转向高质量发展阶段时，区域发展战略和政策安排必然会转向更加重视均衡性，而非均衡激励政策的实行（在一定条件下仍然有其必要性）也应更自觉地服从均衡性导向的原则。这就需要更加强调区域规划的统筹性，不仅是重视各区域内的规划统筹性（例如实行“多规合一”），而且要重视区域间发展规划和战略及政策安排的统筹性，避免顾此失彼和无序竞争。其中，有两个问题，可能导致区域间矛盾：一是区域经济发展对环境的影响，生态环境贡献大的地区可能损失短期经济利益；二是区域间发展差距导致利益分配过度不均。因此，中央全面深化改革委员会第四次会议强调要将“绿色协调”和“共享共赢”作为对区域发展新机制的要求。

区域发展机制的根本机理要求是处理好非均衡性的政策激励和均衡性政策激励导向之间的关系，既要注重国家战略和政策的统筹，又要发挥市场在资源配置中的决定性作用，以有序竞争的方式实现区域间资源的有效配置。在区域关系中，更加自由的市场竞争一方面能发挥趋向均衡的效应；另一方面也会产生极化倾向，导致区域经济的过度分化。因此，在区域发展上，尊重市场规律的国家规划统筹功能不可或缺，而且必须“有力”。在区域发展的战略意向上，实现长江经济带、长三角地区、京津冀地区、粤港澳大湾区、海南自由贸易区等重点区域的更好更快发展，可以发挥区域发展对全国经济发展的强大推动力，而这些地区的内部协调发展，以及各区域间的协调发展，也将成为极为重要的问题。重点区域的发展，也要有助于推进全国各地区发展的均衡性，“给政策”的区域发展激励机制，要同试点性政策的“可复制，可推广”即普惠性取向相统一。总之，政策激励和均衡导向相统一是区域协调发展新机制的重要机理，这一机理的有效发挥，才能体现中国新时代区域经济发展的正确方向。

在区域协调发展机制中，以国家统筹（规划）所体现的动能自觉性通常会显著强于一般的市场经济调节领域。所谓“动能”，可以理解为“动机”和“能力”的统一。区域发展的“动机”目的（战略和政策目标）具有多维性，如果缺乏有效的统筹机制，以体现战略自觉性，很难达到合意目标。而区域发展的“能力”手段则具有复杂性，如果缺乏“统筹”和“竞争”的有效机制，也很难充分发挥其建设性能力的积极作用。所以，形成区域协调发展的新机制，实际上也就是要发挥区域发展的新动能。以新机制焕发新动能，也就是要实现区域政策激励性和均衡性导向的协同统一，这样才能在新时代实现中国区域协调发展，取得更大的新成就。

 本文节选自《区域经济评论》2019年第1期，整理:陈萍

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