不能忘记曾经的美国国会技术评估办公室——与同事的一次交流（2019）

武夷山

    美国国会技术评估办公室（OTA）于1995年被撤销，但OTA存续的二十多年里对TA（技术评估）的认识是笔宝贵的财富，要好好回顾一下。我发现，很多学者会忘记历史，比如，现在Nature杂志也登Science of Science方面的文章了，但这些作者简直把科学学的创始人贝尔纳给忘了。

   Johan Schot在创新3.0框架下谈论TA时，我感觉他是抛弃了OTA的TA认识，另起炉灶重新谈（当然，我的感觉不一定对）。但不管怎么说，回顾梳理OTA的TA观，继承其精神遗产，必有收获。

博主今记：2021年，中国科学院成都文献情报中心的唐璐和张志强在《世界科技研究与发展》发表文章，“布鲁金斯学会提出重建美国国会技术评估办公室(OTA)”（https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693485156728702019&wfr=spider&for=pc），现将此文附在下面，供参考。

2021年2月10日，美国头号智库布鲁金斯学会发布其“美国复兴与繁荣蓝图”项目研究报告《是时候恢复美国国会技术评估办公室了》（It is time to restore the US Office of Technology Assessment）的政策研究简报。简报提出，随着新兴技术带来的隐私、安全、公平、透明性等问题愈发引起公众关注，现在正是恢复和重建美国国会技术评估办公室（OTA）、为国会议员提供应对新兴技术挑战的最新政策建议的时机。

面临的挑战

过去的几十年里，数字技术彻底改变了许多不同的行业。人工智能、机器学习和移动技术等先进技术重塑了这一格局，这些先进技术为分析信息、处理通信和进行金融交易等提供了新的途径。在数字时代即将到来之际，美国国会终止了技术评估委员会（OTA）的法案，而该委员会为立法者提供有关处理数字问题的最新发展和建议的研究。在美国人担心隐私、安全、公平、透明和人身安全的时候，是时候让OTA恢复原状，让国会议员们对如何处理这些问题得到最新的建议。

1995年，美国共和党赢得了50年来的首次历史性选举胜利，夺回了众议院控制权。时任众议院议长纽特·金里奇承诺缩减美国政府规模，并把为国会成员提供科技问题公正分析服务与政策建议的OTA作为目标之一，认为该机构是无效率的，并且重大技术决策应由私营部门做出。随后，众议院投票关闭了这一机构。此后二十多年，数字经济繁荣发展，技术创新的速度和广度令人震撼。然而，具有讽刺意味的是，立法者们在互联网发展之际杀死了这个机构。政府对科技行业采取不干涉的政策、政府管制缺失的后果开始逐渐显露。人类失去对先进技术的控制，以及机器人、人工智能和自动化软件会导致不良行为等问题引发担忧。“就在国会需要关于如何应对强大新兴技术后果的相关建议时，一个本可以帮助评估新技术工具的机构却被封存了”。无党派专家本可以就如何处理隐私、安全、偏见、透明等问题提出客观见解，但实际情况却是政策制定者未就数字技术的利弊、政府在科技发展中应扮演的角色等议题做出应有的回应。

历史政策和现有政策的局限性

新兴技术带来众多前沿优势，如将人力从机械的或危险的工作中解放出来、提高人类表现、使其专注于更高层次的复杂活动等。但同时，技术发展也引发了众多问题，大多数可被用于积极目的的技术也可以被用于消极目的。

“在技术带来各种复杂后果的情况下，对技术可能带来的问题进行无党派的研究和分析至关重要”。目前，美国已有一些实体机构从事该方面的研究工作，但不足以跟上创新的快速发展步伐。例如，国会预算办公室（CBO）和国会研究服务部（CRS）向国会议员提供合理分析，但并不聚焦于技术问题、还需承担其他众多责任；科学技术政策办公室（OSTP）为总统提供相关政策建议，但其职责被严格限于白宫内部。美国国会依然没有一个专门机构来客观分析科学技术对国内和国际事务的影响、就一系列技术政策问题提供指导。这导致国会没有足够的专业能力来汇编相关数据、分析成本和收益、为应对技术后果提出明智建议。

政策建议

1、重启OTA至关重要

在上述背景下，重启OTA这一联邦政府的技术顾问机构至关重要。OTA这一专门负责技术评估的联邦政府机构可以就新兴技术引发的众多问题为政策制定者提供决策所需信息，并就重要技术问题提供政策指导和应对建议，包括劳动力影响、人工智能伦理、人工智能偏见、人类安全、收入不平等和技术治理等，管理数字技术带来的道德问题和社会影响、协调国家政策。此外，应为OTA提供充足的资金与专业人员支持，以匹配广泛的信息技术研究领域及有待解决的众多问题，使国会能够充分应对下一轮技术创新变革的挑战。在其被关闭前，OTA拥有140名全职员工，年度预算超过2000万美元。

2、OTA的职责建议

简报建议，OTA的职责将包括：

（1）研究技术进步对劳动力的影响，以及保护收入和福利所需的政策响应。OTA将回答以下问题：科技如何影响就业？21世纪的工作需要哪些技能，及人们如何获得这些技能？数字技术将怎样重新定义工作的本质？工作变动将如何影响收入和福利？其中，公众最为担忧的问题是机器人、自动化、人工智能等技术将导致失业；除失业外，技术进步还可能导致工作的地理位置变动、岗位的重新界定、技能的不匹配和工作变动（跳槽）等其他后果；随着工作变动的增加，公众对维持自身收入、健康福利和退休计划的能力感到愈发不安。目前，技术进步远远领先于公共政策，为确保向数字经济的平稳过渡，需要尽快解决这些问题。

（2）改善人工智能伦理。OTA应对人工智能技术面临的道德和社会挑战进行持续分析。OTA可以通过聘请伦理学家、社会学家、律师和其他专业类型的专家，为应对机器学习和数据分析等变革性技术可能带来的公平、偏见、透明度和人类安全等问题的挑战，开展专业性研究。

（3）解决人工智能偏见问题。OTA应就减少偏见、消除歧视的方法提出建议。OTA可以对不同领域的技术应用进行研究、汇编相关数据、确定问题性质，就解决偏见和歧视的方法提出建议。金融、医疗和教育等领域的现有证据表明，由于算法依赖于不完整或不具代表性的历史数据，自动化决策中的人工智能技术会加剧偏见。

（4）维护人类安全。OTA应研究可能存在的风险，汇编有关劳动力安全和车辆事故的数据，就如何保护人类安全提出建议。随着仓储机器人、自动化驾驶等前沿技术增强人类表现或取代人类活动，以及自主武器系统的兴起，有必要关注并确保数字技术的安全协议足以保证人类安全。

（5）减少收入不平等。OTA应分析因技术进步而加剧的收入不平等（如科技巨头企业创造了大量财富，但却没有创造很多技术岗位）和地域发展差距（如大型企业集中于美国东西海岸及少数大城市）问题，并提出改善的政策建议。造成这些问题的根本因素众多，可能需要改变税收政策、预算分配、劳动力发展、社会保障安全网和基础设施投资等多方面的政策。

（6）就未来技术政策提供建议。技术问题的根源可以追溯到基础的技术治理和技术决策的主体等问题。数十年来，美国一直坚持自由主义，重大科技决策由私营部门和企业自行掌握，如企业决定其所要开发的产品和服务、部署方式、受众市场等。其结果是，除联邦政府对研发予以的支持外，政府决策在塑造科技行业方面的作用相对有限。但随着“技术冲击”（techlash）愈演愈烈，公众对此表示担忧，并希望加强技术监督和监管。州和地方政府已开始立法，如加州已通过重要隐私法案及零工经济法；一些城市已禁止执法部门使用人脸识别软件。

结论

总之，过去25年来，立法者缺乏一个有组织的实体，公共政策因此受到影响。OTA的重组将持续且系统地开展数据收集汇编、问题分析和技术政策建议等专业服务，可以提供新兴技术方面的最新决策信息，并将为解决技术问题提供一种组织机制，从而使联邦政府的治理受益。面对劳动力影响、伦理与偏见、人类安全、收入不平等和技术治理等一系列问题，现在正是恢复OTA这一组织机构的时机。OTA这一实体机构，可以在规划美国未来技术政策的明智路径方面发挥至关重要的作用。