中国外交改变整体思维：缅甸成为调整“不干涉内政”触发点

陈敬朴

范宏伟认为：“还不能说目前就改变了‘不干涉内政’”的原则，用调整这个词会更合适。例如，介入其国内和平谈判。因为缅甸国内冲突已经涉及中国的边境安全和在缅投资安全问题了，与其听之任之，让局面更不确定，担心失控，为何不介入增加主动性？此处的调整是基于自身利益的考虑，不是人权、道德等层面的。”

也就是说，中国“和平共处五项原则：互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处”没有实质变化。

但是，维护国家利益是国家外交的宗旨。中国和平共处五项原则是维护国家利益的。

正是从中国国家利益出发，调整了“不干涉内政”。

［观察者网］范宏伟厦门大学南洋研究院副教授

2014-09-09 9:33:42

东方历史评论：根据李晨阳《改革开放以来中国学者的缅甸研究评 述》，1990年代中期以来，中国学者对缅甸政治的关注度明显降低。我们看到自从缅甸民主改革以来，国内的缅甸研究又开始升温，比如云南大学在2011年 成立了缅甸研究中心，很多以前研究其他领域的国际关系学者也更多地开始关注缅甸问题。您觉得这一轮缅甸热是否能帮助中国的缅甸研究奠定更好的基础？因为缅 甸在中国全球战略中的重要性，这一轮的缅甸研究热似乎更侧重当代问题。您觉得当下国内的缅甸研究最需要增进和改善的还有哪些方面？

范宏伟：“中国的缅甸研究在90年代曾进入冷淡期”这个说法不准确，同其他国际问题研究相比，中国国内对缅甸的 研究长期以来一直都不热，这至少和以下因素有关。首先，1962—1988年，缅甸实行“缅甸式社会主义”，推行闭关锁国的政策。封闭落后的状况大大降低 了外界对它的关注度，而且外界比较难以了解其国内的情况，这是导致这一时期学术界对其研究相对比较薄弱的重要原因之一。

范宏伟

其次，中国改革开放后，以经济建设为中心，使得具有资本和发达技术的西方国家无疑更为中国所倚重，中国的外交和学术界的研究自然也以西方大国为主。像缅甸这样封闭、落后的小国，自然无法与西方国家相提并论，当时不太会引起学界的关注。

再次，原本就不“热”的缅甸研究在“文革”时期出现断层，随后一直在慢慢地恢复。

1990年代，国内对缅甸的研究一如既往，仍然是一个比较偏门、比较冷的研究领域。根据国内期刊网的检索，这十年国内发表的有关缅甸的人文、社科类的研究文章平均每年也就只有近24篇左右。

情况在进入21世纪之后开始出现变化，研究缅甸的文章数量明显逐渐增多，这种状况和这一时期中缅关系的发展状况相互匹配。21世纪最初十年，中国企 业大量进入缅甸，中国在缅甸的影响力明显上升。2005年之后，中国研究缅甸文章增长得更为明显，2006—2010年，年均有73篇文章左右。2011 年缅甸新政府上台之后引起的一系列变化，让国内的缅甸研究在2012年发表的文章数量达到132篇。

最新的这一轮缅甸热无疑会促进中国的缅甸研究，姑且不论这些文章的研究水平和质量如何，更多学者开始关注缅甸问题、具有不同学科背景的学者从不同视角进行研究，会逐步加深、丰富我们对缅甸的了解和认识。

除了学术界的研究以外，媒体也对缅甸问题进行了前所未有的关注和报道（例如《第一财经》、《凤凰周刊》、《南方日报》、《时代周报》、《东方早报》 和部分网络媒体对缅甸都有专门的报道或专访），不同立场、不同角度大大丰富了缅甸问题讨论的多元性和深度。此外，另一个值得关注的趋势是，从2006之 后，国内陆续出现了不少专门介绍和讨论缅甸问题的博客，例如“当红军的哥哥回来了”、“今日缅甸”、“东子的博客”等。

没错，“这一轮的缅甸研究热”是更侧重当代问题。这在一定程度上也说明，随着缅甸问题的热点化，一些开始介入这个领域研究的学者是基于或许文章比较 容易发表等技术层面考虑的。受此驱动而研究缅甸问题，难免会出现这样的问题：因为缺乏前期研究和长期的跟踪关注，研究比较表面，甚至出现常识性的错误；就 事论事，描述性研究居多；对缅甸前沿研究不熟悉，对国外研究成果缺乏借鉴；分析和结论过于主观；缺乏一手材料和田野调查支撑。缅甸作为一个国别问题研究， 特别是有关它的当代问题，不和缅甸人接触、没有在当地进行充分的田野调查，是目前国内研究的主要弊端，即研究过程、结论与现实脱节。此外，当前的研究视野 也需要进一步拓宽，这取决于作者能从什么角度、高度或者框架下来探讨研究对象。

东方历史评论：也就是说，21世纪头十年中国在缅甸的经济利益的迅速增长是推动缅甸研究的直接原因，而随即发生的缅甸改革带来的不确定性，则加强了这个势头？

范宏伟：没错。你概括得非常精准。

东方历史评论：这是否也伴随着国家对缅甸研究的更多经费投入？缅甸是一个特例，还是对非洲、东盟等地区的研究整体提升的一个范例？

范宏伟：没错，你讲得非常对。但这种投入并不仅仅是针对缅甸，近十年来中国政府对学术研究的投入很明显地加大， 突出表现在研究课题的设立和资助额度上。这或许应该是中国成为世界第二大经济体的另一个佐证或者脚注吧。虽然这种投入有人批评是“学术大跃进”，但也不能 否认其所产生的积极效果。

东方历史评论：您与乔治敦大学的斯坦伯格（David L.Steinberg）教授曾合著《现代中缅关系：相互依赖的困境》，您认为美国和中国的缅甸研究之间，在研究方法和关注视角上有哪些主要的差异？

范宏伟：体制决定空间，屁股决定脑袋。长期以来，中国的缅甸研究囿于中缅关系友好的模式制约，批判性的研究少， 谈成就和友好的多，跨学科的研究少；美国的研究关注缅甸人权、民族问题、政治议题等层面的居多，研究方法上使用的理论比较多样。这个问题太大，属于文献回 顾型的，就不展开了。

 东方历史评论：在《和平共处与中立主义—冷战时期中国与缅甸和平共处的成就与经验》当中，您把冷战以来的中缅关 系划分了几个阶段：初期的怀疑冷淡、1960—1961年的中缅亲善的顶峰、1967年的反华和1970年代的破镜重圆、1980年代缅甸在中国外交战略 中地位下降等阶段。在那本书的末尾，您简单提到缅甸的8888事件使中缅得以恢复冷战前期式比较密切的关系，能否详细讲讲这个过程？

范宏伟：我说的8888事件之后，中缅关系开始逐渐密切，首先是相对70—80年代末这段而言的，因为那段时 期，中美关系正常化导致中国周边地缘政治环境改善、中国改革开放对西方资本技术迫切需求、缅甸继续实行其封闭落后的国策，所以两国相互需求的动力比较弱。 但是，冷战结束后中缅关系逐步密切起来的发展过程是不平衡的。88事件之后，缅甸开始受到西方国家的制裁和孤立，中国对缅甸政策是不干涉内政，这是双方开 始密切交往的前提。

1990年代基本上是缅甸更多的地依赖中国，在经济上和外交上。缅甸对中国的重要性仍然相对有限，仍然没有回到冷战前期作为中国与美国对抗的缓冲国 那样的重要战略地位。这一阶段中国的外交中心仍然是西方，初期是突破美国等西方国家的制裁；随后与印尼、新加坡、越南、以色列等23个国家建交或关系正常 化、苏联解体后，调整和发展与俄罗斯及原苏联加盟共和国的关系、加入WTO、发展与东盟关系、香港澳门回归、中美关系缓和与中国驻南斯拉夫大使馆被炸等重 大事件，是这一阶段中国外交重点关注的议题和需要着力处理的事务。

东方历史评论：这个不干涉内政是中国外交（除了1960年代“输出革命”时期）的一贯特色。但是今年我们在缅甸 采访时，能感觉到8888事件后中国对缅政策造成的民间影响。如您所说,1990年代缅甸对中国很依赖。但中国政府与缅甸军政府的经济合作（主要是在缅甸 的投资和贸易），却导致了民间对中国的普遍反感——缅甸不少民众认为中国的合作帮助和延长了军政府的独裁，而中国企业在缅甸所做的建设、援助和提供的就业 机会等，得到的正面反馈却不多。这样的困境与中国在一些发展中国家的“走出去”政策执行相伴，但由于缅甸当下进行的政治改革，这种情绪的反弹更为突出。您 觉得这种情绪是否会在中缅关系未来的走向上造成很大变数？还是相比缅甸经济发展对中国的依赖/需求而言，它并不会对缅甸未来的对华政策有多大影响？

范宏伟：你们采访得到的信息和感受是准确的。一是你说的中国缅甸的政策缘故。二是中国在缅投资的结构和特征决定 的，集中在能源、资源性领域的投资没有为当地创造大量的就业机会（不过，另一方面其国内基础设施落后、电力短缺也是导致外国投资投资制造业的一大障碍）。 三是中国的援助、经济合作在缅甸民生方面、草根层面关注和实施的不够，这个问题不仅仅在缅甸存在，中国外援的战略存在弊端。例如，在项目的选择、论证、实 施、监督，执行的主体，建成后的社会效果的跟踪、评估、反馈等层面上，缺乏战略性的布局和专业性的操作。四是企业在这方面缺乏相应的责任感和意识。此外， 西方国家舆论在把中国塑造为缅甸民意的对立面这个问题上，发挥了不小的作用。

这种情绪可以说是前军政府时期中国缅甸政策所产生的负面遗产吧。这种情绪会成为影响未来双边关系或者缅甸对华政策，实际上还包括中国缅甸政策的变量 之一了。至于很大变数的说法，我感觉还不到那么严重的程度。中国根据缅甸国内的形势变化，已经开始调整了，虽然不知道效果如何，但已经注意和反复强调双边 关系的民间基础、中缅合作对缅甸民众的益处等问题了，中国已经加大对缅民间或者说公共外交的力度了。

此外，缅甸清楚同中国保持友好符合缅甸的利益，就像你说的，他有自身的利益需要，他不会让国内这种极端的情绪来主导或者左右对华政策的，无论谁上台都会考虑同中国友好或者对抗的收益和成本的。

东方历史评论：在今日论证缅甸对中国的重要性时，常见的论点是缅甸具有丰富的资源、能源潜力巨大，以及战略位置十分重要。但为什么这些东西并没有在90年代凸显出来？为什么在今天，缅甸对中国而言重要性又格外凸显？这一重要性有没有可能被过度夸大？

范宏伟：随着经济的快速增长，中国对能源和资源的需求不断上升，90年代中国国内资源、能源的供给逐渐显现不能 自给，1993年起中国成为成品油净进口国，1996年开始成为原油净进口国，2002年成为世界第二大石油消费国。在此背景下，能源安全成为制约中国经 济发展和社会稳定的重要因素。其中，能源安全问题又主要体现在石油安全上。所以，当1999年中国提出鼓励中国企业走出战略时，在国外能源、资源领域的投 资是被优先鼓励的。这样，自然资源比较丰富的缅甸就逐渐引起了中国国内企业的兴趣。因此，到2010年时中国在缅甸的投资绝大部分都集中在缅甸的能源和矿 产领域。

为了获得和确保稳定的、安全的海外石油能源供应源，北京依据上述确立的方针在全球进行了一系列的多边、双边石油外交、能源外交。这些外交活动的重点 在于降低对中东石油的依赖，积极在中东以外的产油地区扩展新的能源合作机会，实现分散和多元化的油源。其中，缅甸也被纳入中国在全球建构的能源版图，成为 北京能源外交的重要对象。中石化、中石油和中海油中国三大石油商已经全部进入缅甸，进行油气勘探、开采或提供钻探技术服务。因此，缅甸在中国能源安全维护 战略中的地位在21世纪得到了大大提高。

而缅甸地位的骤升，还与北京对涉及能源的海上运输线路安全，即对所谓的“马六甲困境”的认知和判断有密切关系。中国的海上能源运输绝大部分是要通过马六甲海峡来实现的，这在北京看来，海盗、恐怖主义、美国对该海峡的潜在控制对中国的能源安全构成了威胁。

在上述能源安全危机意识下，中国设计、建构了四大能源进口通道，即中亚（中哈）油气管道、中俄原油管道、中缅油气管道和海上通道，希望借此化解能源 安全困局和“马六甲困境”。2010年6月，中缅两国正式启动了修建从缅甸皎漂港到中国西南地区的石油天然气管道项目，原油管道的设计能力为2200万吨 /年，在缅甸境内段长771公里，在中国境内段干线长1631公里；天然气管道的输气能力为120亿立方米/年，缅甸境内段长793公里，在中国境内段干 线长1727公里。

对于“这一重要性有没有可能被过度夸大”，目前国内对中国修建中缅油气管道的必要性和价值存在争议。首先，有人认为修建中缅原油管道的前提，即所谓 的“马六甲困境”本身就是个伪命题，其所提出的这条航道存在的各种安全威胁经不起推敲；其次，中缅石油天然气管道低估了缅甸的政治风险；再次，缅甸天然气 真实储量究竟有多大，令人质疑天然气管道的经济价值和前景。

东方历史评论：1990年代中国的对缅政策，是否奠定了今日中缅关系的总体基调？

范宏伟：你的这个问题是指1990年中国对缅的什么政策？是指不干涉内政？政经分离？如果是我说的，那可以说是 奠定了今日中缅关系的总体基调，但这一调门在2011年中国在缅甸投资受到挑战之后，已经开始变化。不过这一变化，缅甸并非是个案。中国正在调整对外政策 中的“义”和“利”的基调。

东方历史评论：1950年代中期到1960年代早期，缅甸是中国反制美国包围的一个缺口，在平息1960年代末 1970年代初的短暂破裂后，又在1970年代恢复睦邻关系，以遏制苏联、越南的包围和在东南亚的扩张。正如您在书中所说，1980年代对缅的睦邻政策， 国家安全利益依然是其基本诉求，但着眼点是谋求和平发展环境，服务国内“四化”建设。在南海问题使中国与东盟多国产生芥蒂并导致美国介入、而缅甸又在心理 上希望更多融入东盟之时，中国是否也需要尽早保证缅甸在此问题和未来中国—东盟之间问题上的友好立场？

范宏伟：是的。2011年5月，两国签订的建立全面战略合作伙伴关系的联合声明中的第七条专门提到：“加强在东 盟与中日韩、东盟与中国及大湄公河次区域经济合作等机制中的合作，促进本地区共同发展和繁荣。”在近两年的高层互访中，中国也在不断强调双方要在多边、地 区合作机制中加强合作，中国支持缅甸明年担任东盟轮值主席国。

东方历史评论：缅甸的民主改革如今面临很多变数，其中之一即国内各民族、宗教和解之艰难。1960年代排华骚乱的阴影又重新在缅甸华人社群中唤起，华人和中国新移民的财富在缅族人当中引发的不满又似乎增加了华人的这种担忧。您认为排华事件是否有重演的可能？

范宏伟：的确，你说的这种担忧在缅华社会中是明显存在的。缅甸社会中确实存在一定的反华情绪，这种情绪的来源比 较复杂：缅甸人的反感情绪来自多方面，既有前政府时期中国的缅甸政策的负面影响，某些中国商人、投资者在当地的一些不当言行带来的负面影响，中国新移民和 从北部山区进入城市的华人（这些人具有相当的经济实力，但又不太同缅甸主流社会接触）对缅甸民族主义情绪的刺激等。

此外，缅甸改革之后，各种背景的私营媒体迅速发展，有些媒体特别关注华人和中国人在缅甸的负面新闻和表现，也放大了他们的不良形象。目前，在缅甸有关中国人和华人的谣言众多，在Facebook、一些论坛上，有各种谣言和小道消息。这种现象的产生并不是完全针对中国人或者华人，缅甸实施的民主化改革 也导致过去社会中积累的新仇旧恨得到集中爆发，民粹主义泛起，穆斯林和佛教徒的教派冲突就是一个突出的表现。

另一方面，我们也看到缅甸政府在努力消除缅甸社会中存在的冲突来源，但究竟效果如何，还很不好说。所以，缅甸社会的确存在一些反华的基础和情绪，但 同时也有一些比较理性的人在努力消除这种对立。是否会发生，取决于中国怎么修正自己的政策，真正让缅甸老百姓从中缅友好和中国的投资中切身体会到益处，取 决于华人、中国商人如何与缅甸主流社会互动，取决缅甸政府如何治理缅甸社会中的极端主义倾向。目前的这种现象非一朝一夕形成的，不能简单地指责缅甸人，中 国和华人群体应更多的自省。

东方历史评论：的确是这样。相似的矛盾在东南亚其他国家也存在，从外交政策而言，中国是否有修正得较为成功的先例？

范宏伟：目前还没有看到。

东方历史评论：1990年代以来进入缅甸的中国企业，当中有不少国企，而在过去几年里，密松电站和油气管道都遇 到了一些显著的困难。这些困难显然让中国自1949年以来形成的“不干涉内政”原则和自改革开放以来的“政经分开”的操作方法受到了很大挑战。虽然完全避开内政和分割政治与经济从来也不能完全办到，但缅甸是否会成为中国外交改变整体思维的一个触发点，让“不干涉内政”的信条逐渐淡化？

范宏伟：在那些政治风险较高的国家，在“不干涉内政”框架下，实行“政经分开”的做法，本身就是一个不成立的说法。在同独裁、专制、人权纪录恶劣的政权交往、发展经济关系和经济合作时，对于当地的反对派和民众来说，就是干涉内政，就是在支持当权者，就是助纣为虐， 产生恨屋及乌的感受是自然的。利比亚、缅甸这样的例子并不少见。所以，当地一旦发生政权更替，高政治风险的恶果就显现出来了。

缅甸是会成为中国外交改变整体思维的一个触发点，在“不干涉内政”的信条上调整。

东方历史评论：也就是说，现阶段我们已经可以断言利比亚（和北非其他国家）和缅甸改变了“不干涉内政”的原则？ 观察家们也看到，在此之前，中国政府或中间机构代表政府与缅甸不同派别之间的接触，包括前任大使与昂山素季的秘密会面，其实在操作上早已经放弃了从前“只 跟在任政府打交道”的原则。这个思维的调整开始了多长时间？它是“韬光养晦”政策的终结吗？

范宏伟：“前任大使与昂山素季的秘密会面”是指李军华吗？如是，那算不上秘密，因为，中国官方也披露这个消息 的，算是低调会面吧。还不能说目前就改变了“不干涉内政”的原则，用调整这个词会更合适。在其他国家的情况我不清楚，但缅甸这个个案的确反映了中国根据对 象国的情况做出的一些政策调整。例如，介入其国内和平谈判。因为缅甸国内冲突已经涉及中国的边境安全和在缅投资安全问题了，与其听之任之，让局面更不确定，担心失控，为何不介入增加主动性？此处的调整是基于自身利益的考虑，不是人权、道德等层面的。

同包括昂山素季的各派，同缅甸社会的各个层面，如媒体、NGO的接触，也是基于缅甸国内局势的变化做出的调整，2012年以来的变化比较明显。

东方历史评论：就像在与东南亚许多邻国的关系中一样，双方秉持“受害者心态”似乎也是中缅关系的一个特点，尤其 是在主流媒体的叙述中，缅甸经常被描述为在划界中“占了中国大便宜”的邻国，以及在近几年改革中联合美国、印度等国对抗中国。您的书详细客观地呈现了缅甸 方面的视角，也就是自新中国成立以来，缅甸对中国的忧惧和试图在冷战中把握平衡的努力，这是非常罕见的。如果比较1950年代以来的缅甸对华政策，您认为 当下缅甸的外交政策是否继续了这种对中国的忧惧，还是仅仅出于实用主义、试图进入全球市场和重新融入国际社会的必要举措？

范宏伟：我想观察缅甸人的做法和外交政策，如果我们站在缅甸的立场和角度，很多事情就比较好理解，就会感觉他们 的做法只是出于他们自身的利益考虑而已。缅甸对中国的不信任和忧惧由来已久，这种心态也不是仅仅针对中国，对美国也一样。但考虑到，作为大国，中国是它的邻国、中国以往对缅甸政策的负面遗产（例如输出革命），缅甸对中国的忧虑自然就更深刻一些，感同身受嘛！而且这个民族的性格也比较自尊、敏感。所以，你提 到的那种心态仍然会继续。

过去十多年，中国在缅甸影响力的确增长很快，引起了缅甸民族主义者的不满和担心。所以在军政府时期，缅甸就已经试图平衡中国的影响。只是在当时大的 国际环境即西方制裁和孤立的背景下，其游刃往来的空间相对有限。平衡、中立、不结盟是其传统的外交政策，军政府时期对中国的依赖，形势使然而已。因此，新 政府上台之后，一些平衡中国影响的做法主要是出于其自身利益的考虑，当然其中有秀给西方人看的因素存在。

但不能说，缅甸是为了与西方交好，而完全是在故意挑战中缅关系，这是本末倒置了，因为这同样不符合缅甸的利益。缅甸人很清楚中缅地缘政治关系的规律 和本质是什么。密松事件之后，中国领导人多次称双方要从战略的长远的角度来发展两国关系。从历史上来看，缅甸人是已经先做到了这点的：50年代，缅甸保持 中立，没有同美国结盟来遏制中国；60年代中后期，中缅反目，向缅甸输出革命，缅甸同样没有借助美苏来反华。同样，缅甸后来也没有加入苏联编织的“亚洲集 体安全体系”。

东方历史评论：您说得对，这种设身处地的理解和全面的政策观察，的确能够消除很多人为的误解，可惜我们很少在主 流媒体上听到这样的声音。在国内对新中国的外交政策分析中，对既往政策的合理性解释也似乎远远超过对它的反省，虽然政策的修正一直在进行着。另一方面，我们也看到很多误解，其实可能来自将国内思维直接“移植”到他国，比如将“利益”统统理解为“不顾一切代价发展经济”。自密松事件以来，中国对缅甸利益的理 解是否也产生了调整呢？

范宏伟：没错，以往的研究基本是谈成绩为主，为中缅友好做注，增加新的证据和说服力，我自己也干过。

提到“设身处地的”问题，不得不说中国在与小国交往中的心态和定位问题。作为大国，能在多大程度上在政策上换位思考，基本上取决于中国的态度、意愿和认识。这里的文化和心态，不正表明，小国就是小国。我们常批评的大国沙文主义、大汉族主义，他的产生实际有它的合理根源，感受周遭的世态，就能比较理解为什么会有大国主义、大汉族主义心态和情绪了。从你说的层面来看，中国对缅甸利益的理解没有实质性的调整，但是开始注意企业的社会责任、与当地媒体的沟通等等，但这基本上是策略性的调整，不是因为发展观念的变化而采取的行动。

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来源：东方历史评论 | 责任编辑:李楚悦