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根治城市病要大力推进城市绿色发展
余池明
城市病是指城市快速发展过程中所出现的各种不良症状,如人口膨胀、交通拥堵、就业困难、住房紧张、贫富两极分化、公共卫生恶化、环境污染、生态破坏等。《国家新型城镇化规划》(2014-2020年)指出我国突出的城市病问题包括:“一些城市空间无序开发、人口过度集聚,重经济发展、轻环境保护,重城市建设、轻管理服务,交通拥堵问题严重,公共安全事件频发,城市污水和垃圾处理能力不足,大气、水、土壤等环境污染加剧,城市管理运行效率不高,公共服务供给能力不足,城中村和城乡接合部等外来人口集聚区人居环境较差。”12月20日至21日,建国以来规格最高的中央城市工作会议在北京举行,会议以问题为导向明确了今后做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务。会议要求,“转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力,着力解决城市病等突出问题”。笔者认为,贯彻中央城市工作会议精神,着力解决城市病等突出问题,治本之策在于转变城市发展方式,大力推进城市绿色发展。
一、城市绿色发展的目标
自英国社会学家霍华德1898年提出田园城市模式以来,城市思想家和实践者在不断探索理想的城市发展模式。1930年,柯布西埃在布鲁塞尔展出的“光明城”规划中首次提出“绿色城市”(Green City)概念。上个世纪60年代以来,随着环境保护运动和可持续发展的兴起,人们对城市绿色发展的认识不断深入。所谓城市绿色发展就是提高城市生活质量和社会公平,同时显著降低环境风险和生态稀缺的发展。换句话说,绿色发展可视为是一种低碳、资源高效型和社会包容型的发展。城市绿色发展要实现经济发达、生活富裕、生态环境良好、空间均衡和特色鲜明五大目标,中央城市工作会议“不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力,建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”的要求体现了城市绿色发展的目标。后面又从空间均衡角度强调了城市绿色发展的目标,即“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。其中优良的人居环境是城市绿色发展的核心目标,会议指出:“城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标,努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。”
二、城市绿色发展的总体思路
城市绿色发展的总体思路就是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市,转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力,着力解决城市病等突出问题,不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力,建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市,提高新型城镇化水平,走出一条中国特色城市发展道路。具体来说有两个方面的要求:一是坚持以人民为中心的发展思想,把坚持人民城市为人民作为做好城市工作的出发点和落脚点,这是城市绿色发展的目的。二是要坚持集约发展,框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量,立足国情,尊重自然、顺应自然、保护自然,改善城市生态环境,在统筹上下功夫,在重点上求突破,着力提高城市发展持续性、宜居性。这是城市绿色发展的手段。在城市绿色发展的范式下,生态文明给城市发展确定最终目标,五大发展理念为城市确定发展模式,集约发展、紧凑发展为城市确定具体发展手段,生态环境为城市发展提供最终支撑。
三、推进城市绿色发展的措施
1、以空间均衡发展治理城市无序开发和人口过度聚集。空间均衡发展包括区域之间的均衡、城乡之间均衡、大中小城市之间的均衡和城市内部空间的均衡。根据资源环境承载能力,构建科学合理的城镇化宏观布局,促进区域之间的均衡。严格控制特大城市规模,增强中小城市承载能力,促进大中小城市和小城镇协调发展。城镇化必须同农业现代化同步发展,城市工作必须同“三农”工作一起推动,形成城乡发展一体化的新格局。居住用地、公共管理与公共服务用地、工业用地、交通设施用地、绿地等主要用地要有适宜的比例,促进城市内部空间的优化布局。要以城市群为主体形态,科学规划城市空间布局,实现紧凑集约、高效绿色发展。采用美国式的大城市无序蔓延发展就会成倍增加资源能源消耗和环境压力,反之采取德国城市均衡布局的发展模式就会成倍节约资源能源消耗和减少环境压力。在规划管理体制上,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”,为空间均衡发展提供制度保障。
2、以绿色经济发展促进城市经济发展与环境保护的协调发展,提升城市活力和竞争力。绿色经济发展政策主要包括可持续规模政策和有效配置政策。可持续规模政策就是要城市经济社会发展规模、人口规模、建成区规模控制在城市区域生态承载能力之内、环境容量之内,即将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。实行土地、水、能源总量控制政策,以地定城,以水定城,坚持集约发展,框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。有效配置政策就是在总量控制的前提下,充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,通过技术创新、循环经济、低碳经济提高资源能源利用效率,使有限的资源能源能源发挥成倍的产出效果。大力推进工业、交通和建筑三大领域的节能减排。同时,给自然资产定价,向自然资产再投资,提高城市生态环境承载能力。
3、以共享发展促进城市社会公平和和谐发展。加强对农业转移人口市民化的战略研究,统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。深化城镇住房制度改革,继续完善住房保障体系,加快城镇棚户区和危房改造,加快老旧小区改造,解决中低收入阶层住房问题。
4、以环境可持续发展创造优良的城市人居环境。具体措施包括:一是把好山好水好风光融入城市。大力开展生态修复,让城市再现绿水青山。二是控制城市开发强度,划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线,防止城市“摊大饼”式扩张。三是坚持集约发展,树立“精明增长”、“紧凑城市”理念,科学划定城市开发边界,推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。四是加强和完善城市交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施建设,提高大气、固废和污水治理能力。
5、以文化可持续发展治理千城一面和促进城市特色。具体措施包括:一是加强城市历史文化遗产保护工作,保护自然景观,传承历史文化;二加强规划和设计管控,加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控,留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。
亚里士多德曾经说过:“人们来到城市,是为了安全地生活;人们留在城市,是为了更好地生活。”治理城市病,需要攻坚克难,转向绿色发展需要政府、社会、市民三大主体共同努力,让城市生活更美好需要扎扎实实把绿色发展措施落到实处。
(2015年12月23日)
作者单位:全国市长研修学院
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