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“土十条”这只靴子终于在5月31日落地。商家尤其是环保企业期待几万亿的土壤修复市场；百姓期待生态产品与生态服务水平不断提升、环境质量全面改善的“春天”。而仅仅有“土十条”恐怕是不够的，后面基于《土壤污染防治法》的土壤污染治理和土壤环境修复完善的政策、法律体系，尤其是严格、高效、普遍性的执法必不可少。此文以“治理“毒地”，光有“土十条”还不够”为题于今日的《解放日报》的“上海观察”在线刊出：http://web.shobserver.com/wx/detail.do?id=19255&time=1464758778028&from=timeline&isappinstalled=0。
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“土十条”如何引发土壤修复行业的春天？
石心星 包存宽
《土壤环境保护和污染治理行动计划》（即“土十条”）这只靴子终于在5月31日落地。早在今年两会期间，有关“土十条”将于年内出台消息就曾经令“土壤修复”迅速成为热词，相关机构甚至预测出“土十条”将带动几万亿的土壤修复市场，这令不少人期待“土壤修复行业的春天即将到来”。
一方面，当前国内土地污染形势严峻，土壤治理的国内市场潜力巨大；另一方面，包括土壤在内的环境污染是十三五全面建成小康的“短板”。人们的关注焦点往往是从最基本的环境安全、食品安全保障，到环境质量改善、高品质农产品供给，这些尤其与土壤污染治理和土壤环境质量改善密切相关。因此，这对当下土壤治理行业来说，机遇难得。但真正激发行业的活力，迎来所谓的“春天”，使得土壤污染问题得到根本地、全面地解决，仅仅看到国内土壤防治的“大好形势”是不够的。
显然，在行政执法层面，严格、高效、普遍性的执法必不可少。它在一定程度上可以揪出“罪魁祸首”，并按“谁污染、谁付费”即所谓的污染者责任原则，让责令其承担土壤污染治理或修复的费用甚至将受污染的土地“恢复原样”。这在一定程度上能够缓解目前土壤治理过多依赖政府财政补贴、靠政府“托底”的现状。假如连监管、执法部门都对土壤污染问题都“睁一只眼，闭一只眼”，那么还会有谁愿意花钱去请那些土壤修复公司呢？
再进一步说，既然要加大行政执法力度，那么问题来了：我们靠什么去执法呢？总不能在面对“你凭什么管我”的质问时，尴尬得不知所措吧？
有人说：“这不有‘土十条’吗？”不可否认，“土十条”将对我国土壤污染防治和受污染土地的治理与修复起到积极作用。“土十条”作为土壤污染防治的纲领性文件，也只是针对土壤污染的重点问题、重点地区、重点污染者等所谓的“重点”起指导作用，缺乏“法律”所应具有的、普遍的约束性与强制性。如果仅仅依靠“土十条”的“孤军作战”，恐难以攻克目前我国土壤污染问题的“堡垒”。
其实，相关土壤污染防治的法律法规缺失是导致近些年来土壤修复行业一直不温不火、甚至是导致我国土壤污染日益严重却长期得不到整体性、彻底解决的重要原因。长期以来，我国仅有《环境保护法》等对防治土壤污染的原则性规定，涉及土壤污染防治的法律条文也分散在多项法律法规中，缺乏一部“土壤污染防治”的专项法，以有效地整合相关法律法规，以形成源头预防、过程管控、后果追究与损害担责的完整逻辑过程、协同推进土壤污染防治的制度合力。这使国家政策难以形成强大的约束力，行政执法部门也因而“底气不足”。反观世界上较好处理环境问题的发达国家，大多有土壤污染防治的专门法律，如美国的“超级基金法案”、日本的《土壤污染对策法》等。
法律区别于政策或文件的两大显著特征是：通过国家强制力以保证其对公民的普遍约束，以及其更加具体、明确和详尽的内容规定。虽然我国的土壤治理工作可以追溯到十多年前甚至更久，但“通知”“决议”“计划”较之于“法律”明显缺少上述的两个效用，实际上也仅仅可以定性为针对具体问题或者是具体问题的某个方面提出的“政策”。法律的缺失使得我们在解决土壤问题上仅有“政策”的针对性、暂时性、指导性，而缺乏法律所带来的普遍性、稳定性、强制性。这就引发了两个问题：一是对土壤污染责任主体的界定尚不明晰，二是土壤污染的相关费用或者损害的衡量标准亦有待商榷。
由于我国对土地所有权与承包权、经营权或使用权等的划分尚存在的模糊空间，土壤被污染之后，责任者及相关者之间的关系及责任难以明确。相关单位将修复的责任像踢皮球一样踢来踢去，最后很有可能长期搁置，或者敷衍了事、不了了之了。不论是农业用地污染还是建设用地污染，为土壤污染寻找“埋单人”，理清责任关系，才有可能高效的开展土壤污染治理工作，带动土壤修复行业乃至整个环保产业的发展。否则，“破案”无从下手，“无头案件”愈来愈多，还怎么解决老百姓关心的环境问题呢？
再者，即使“破了案”，明确了责任方，其应受的处罚额度也是需要思考的问题。土壤污染的相关费用或损害，要明确以下三者的关系：一是作为污染者按规定治理污染的成本；二是不履行治污责任或治污不力甚至刻意、恶意排污所应受处罚的额度；三是土壤污染的环境损害损失（生态损害损失、人群健康损害损失，以及直接的经济损失等）。通常来说，环境损害损失远远大于治理污染的成本，而在当前违法排污行为的处罚额度小于治理污染成本甚至不被处罚的情况下，很难保证某些片面追逐“利润最大化”的土壤污染责任方不借机打起自己的“小算盘”，钻惩处制度的空子，置环境污染于不顾。这无疑是在“鼓励”破坏土壤环境，同时也是对依规治理污染的“良心”企业的不公，甚至在价格竞争激烈的情况下威胁到它们的生存。
所以，将对违法行为的处罚额度提高到至少大于其治理污染的成本，才可能真正启动土壤污染治理的市场；而且只有进一步将对违法行为的处罚额度提高到高于土壤污染损害损失，才可能真正起到威慑污染者并启动受污染土壤或土地生态修复的市场。而这一切不仅需要严格执法，更加需要法律条文作为支撑。
因此，笔者认为，土壤污染防治需要政策和法律要双管齐下、相辅相成，缺一不可。固然，出台的“土十条”对我国的土壤治理以及修复市场所起到的“预热”作用，以及对解决我国较重的土壤污染问题所起到的指导作用是不可否认的。但我们对出台的“土十条”抱有期待的同时，应将更多的目光投向在这之后的《土壤污染防治法》，或许在那之后，政策与法律能够形成一股合力。
一方面，这是一种“约束力”。对当下存在的土壤污染问题尤其是历史遗留的问题，能界定污染者的可以按相关法律法规责令其承担相关责任，不能的界定的又可以依照政策及法律明确政府“托底”的实施细则，有效规避其在修复过程中可能出现的不利因素，尽量避免出现土壤污染防治“碎片化”的情况。这种约束力在明确界定政府、企业等相关方责任与义务的同时，又对各方的权利范围划上红线，使得手握权利的一方不敢“越雷池一步”。由于土壤修复成本高昂，土壤防治工作仍然应“以防为主，防治结合”，完善的法律法规体系所起到的“威慑”作用对“防控”土壤污染意义重大。
另一方面，这又是一种“牵引力”。鉴于“土十条”提出的工作目标和主要指标，又考虑到土壤治理的长期性和艰巨性，土壤污染防治工作需要各方“全情投入”。在此过程中，法律可以增加监测部门的“底气”，政策提升其执行效率，两者为土壤防治工作提供有章可循的“标准”，指导各方“朝一处使劲”，为保障优质农产品供应、营造良性竞争的土壤防治市场提供制度的基础；同时，完善的法律与政策体系可以引导社会加大对环境问题的关注与监督：监督政府、监督企业、监督市场，以此加强管理和监控、增大群众参与度。
完善的政策、法律体系，就像相互咬合的齿轮，一环紧扣一环，一环推动一环，对整个运行的系统既互相约束，又互相推动，在我国各方面制度趋于完备的大背景下，不断引导土壤修复行业迈向“春天”，也不断引导全国迈向绿色发展、生态产品与生态服务水平不断提升、环境质量全面改善的“春天”。
（作者单位：复旦大学）
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