科学网-应对PX此类邻避冲突，政府如何避免吃力不读好？-包存宽的博文

应对PX此类邻避冲突，政府如何避免吃力不读好？

2014-5-25 23:32

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标签：避免, 政府决策, 邻避冲突, 环境群体事件

博主按：今年的5月8号，参加学校团委青年创新中心iFOUND讲座围绕“PX"分别请了化学系、新闻学院、社会学系、还有我——来自环境学系的四位教师从各自专业角度来谈PX。组织该项活动的王同学细心地把我的讲话整理出来了，待我稍做修改后，准备放在学校相关网站上，供学生参考。我这里也发表一下：话是我讲的，记录并整理出来，王同学也付出许多辛苦。这里，也谢谢王同学了。

今天的三位老师应该是从PX到底是什么，这个事是怎么传出来的，这到底是个科学问题还是个社会问题，那么我试图就怎么解决这一类问题谈谈自己的想法。刚才王老师（化学系教授）介绍了几个我们现在存在的包括在建的（PX项目）其实我没有直接参与到PX项目里面，但是我做的可能是比PX还要更大：比如像广西，刚才谈到广西有一个（化工区），还有上海的化工区。我还参加过一些类似的，比如像安徽的巢湖，那边进行的一个电石化工项目。电石是什么呢？就是咱们说石头剪刀布，把石头变成布，这么一个过程：碳酸钙加上一个碳把它变成碳化钙，再和水（反应）变成乙炔，乙炔再聚合变成（一种叫维尼纶的）纤维。我们过去更多的纤维是从这些步骤中得到的，因为那个时候我们中国石油少嘛，后来石油多了，就更多用石油加工成(化学)纤维。当然这一类东西确实是大家都不喜欢，我也不喜欢。因为你到现场去，整个工厂里面弥散的这个味道，确实（很刺鼻），但是我们要想办法去解决。所以我今天就是从政府决策如何去避免吃力不讨好（来谈谈我的想法）。我对于这个问题的思考其实也是厦门PX事件出来以后，我那时也在给学生上课，我课堂上不止一次去讨论过这个PX。当时我对它这个所谓的100公里的说法，我首先是质疑的：我知道东北虎处于位于食物链的顶端，它的一个大概的活动范围是方圆100公里，为什么我们现在华南虎基本算是灭绝了，东北虎还有几只？是在东北那边，就是因为你在全国范围内找，要是按方圆100公里的话，在这个范围找不到人，几乎是找不到的这样一个地方，所以这也就使我们东北虎越来越少。那么你如果说到宋朝，我们山东都可以有老虎啊，武松打的那只老虎那就应该是东北虎，后来中国人口多了，没有它的生存空间了，就把老虎挤到了东北极少一块区域甚至是西伯利亚那边去了。但我没有像王老师那样去专业的了解这个东西，那么我当时思考这个问题的时候刚好是昆明的PX事件出来以后，当时我也在给研究生上课，我就在说这个PX呀，从厦门的PX到大连，到宁波再到昆明，说难听点的话政府是不长记性。那么我这里面就想从这么几个方面来讲：第一个我就不谈了，王老师谈了——PX是不是危险化学品？第二个危险化学品怎么管理。第三个可怕的不是污染，而是被“污染”了的政府与公众之间的信任。还有就是几点思考，所以我要谈的就是先从第二个开始。

我从事环评（研究和实际工作）有多年了，2004年我们国家出台了一个制度，叫环评工程师。同样有环评工程师资格考试，这个有点像律师、注册会计师一样，你想干这个活你首先要取得资格证书，然后你再到环评单位作为项目负责人再去主持这个项目环评，包括各样的环评工作。我一直是作为培训的老师，去给学员做培训。那我就是讲法律法规，在以前的话，我的工作主要围绕规划环评和区域环评，也涉及导则。其中，规划环评技术导则就是我负责起草的。我2003年的那个时候，把我的博士后报告拿给当时的环保总局（现环保部），后来这个报告作为了蓝本出台了规划环评技术导则。下面来看一下，无论危险化学品，还是危险废物，我们是怎么管理它们呢？《危险化学品安全管理条例》在2011年重新修订了，也就是在2012年我们就发布了这么一个条例。什么是危险化学品？就是指毒害、腐蚀性、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒性化学品和其他化学品。那么我们如何管理危险化学品呢？我们国家是实行名录制，就是政府有个名单，危险化学品都在名单之中。那名单以外的怎么办呢，我们又有一个灵活的方式——鉴别和分类的标准。也就是说，如果出现了一个新东西，而名录里又没有它，那这个东西是不是危险化学品呢，我还不敢讲，我就请比如说王老师，我们对照鉴定的标准和分类，再看一看它是不是（危险化学品）。好，王老师说了，这个属于危险化学品，那我们就按危险化学品来去管理它，等到下次目录调整的时候，把它再给增补进来。就可以说我们在危险化学品这一类物质管理上，我们是非常严格的，或者说我们对化学品的管理态度有点宁可信其有，不可信其无，对我拿不准的，我可能都要给它纳入危险化学品中进行管理。比如说我们的《危险废物管理条例》里面，假如你的危险废物混到了普通废物里面，整个这一堆我都要按危险废物去管理。那么危险废物从产生，到运输，到接收地是一个全封闭的登记管理。你从哪里运出来、谁来接受的、运给了谁、他是怎么接受的，这个过程是非常严格的。

那么（来看）国家对于危险化学品的生产、储存和实施统筹规划、合理布局。工信部门（国务院工业和信息化主管部门）负责对它的生产、储运行业规划和布局实行监控。那么我后面会谈到，比如说像这种行业规划和布局，我们现在有规划环评的制度，那么刚才说到的所有那些PX的问题，PX出了的群体事件是在项目层面上，也就是说在规划层面上其实我们已经上有了一个基本方案，让公众去了解去认知去参与去表达，那么最后到了项目阶段，要落地了，再有这么一个程序，刚才于老师（社会学教授）也提到了一个，不是我怎么捂盖着，等到我这个项目上来了或者几十亿投资投进去了，我再告诉你，或者你通过小道消息知道，原来政府要搞个PX项目，那么民众当然会反抗,那样就太晚。还有就是地方政府在编制城乡规划时，要根据实际情况来确定它的一个生产和储存。也就是说，我们在规划层次上，无论是行业规划还是我们的城市规划，其实都会涉及到比如说我这一类东西到底要不要发展，还有我要在哪里发展，都涉及到这些问题。那么重大危险源这一类物品的储存要求，这重大危险源又是一个专有名词，刚才说到过危险化学品它是分等级的。还有要考虑的因素就是危险化学品的量，这个量和危险等级这两个因素加起来，来去判断它是否是重大危险源。就是说白一点，这个东西不毒，储存再多也问题不大；那如果这个东西很毒，但我就存在一点点，可能危害也不大；就是又毒，存在又多的，这个就构成了重大危险源了。那么这一类重大危险源和下列的区域和设施要保持距离，对于具体的距离是多大，我们也是有具体管理规范的。比如说人口稠密的，公共设施，涉及到水源的，涉及到交通干线的，涉及到基本农田，和我们的“舌尖”安全有关系的，涉及到风景名胜区和自然保护区的，涉及到军队的，涉及到其他的……那么这就是它的选址要和周边保持一定距离的一个规定。关于这个距离（是多少）呢？我可以很负责任的告诉大家肯定不是100公里。

那么第五条是《环评法》里面的——国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。按照现在的话，我们国家是有两个层面的环评，就在4月24号刚刚发布出来新修订的《环境保护法》中又考虑了技术和经济政策的环评。公众参与环评的制度能否去化解环境群体事件，这个是我们规划环评里面，比如说哪些规划要做环评呢，土地利用的（有关规划），区域、流域、海域的（建设、开发、利用规划），这是一个。还有10类专项规划——工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发，也就是说我们一共14类规划都要求做环评。

那么环评里面的公众参与是什么呢？就是我在规划的时候，直接涉及公众权益的规划，应当在规划草案报送审批前，通过这些形式，听证会，论证会等其他形式征求民众对环境报告的意见。现在呢，就是我们，无论是厦门的px问题，还是茂名的px问题，其实把这个事情给揭露出来的，还是盯着环评里面的公众参与的。为什么是环评里面的公众参与，为什么不会是这些规划决策的公众参与，这是一个我们（需）要思考的问题。其实呢在整个刚才我们于老师也谈到啦，就是2008年我们政府的公开条例，我的一个搞公共管理的朋友告诉我，说政府的信息公开条例出来以后，他比较下来，环保部门在信息公开方面走在其他部门的前头，也就是说我们规划编制中的公众参与公开要滞后于我们规划环评中的公众参与信息公开，也就是你在编规划时说我要做环评，规划老百姓不知道，规划做了环评老百姓就知道。现在有点像，好像环评报告在“对付”公众参与，不急，这是一个进步，也就是至少我们，规划环评、项目环评，我们在推进政府决策信息公开与公众参与上，我们似乎是起到了一个倒逼的作用，反正你们那时候不说，我们这个时候说了，你这个问题的解决，留下的空间非常狭窄。当然我们对公众意见的采纳情况，我不知道我说的准不准，其实我们还是在一个程序性的，我要有参与，但是公众的意见，最后草案规划审批的时候，没有明确规定必须要听公众的意见。我们要求在审查报告书中做出意见采纳与否的说明，就是没有公众参与是不行的，做了公众参与你可以不去听，这是我们的规定。这个呢，就是刚才我提到的新的环境保护法，那么刚才于老师也谈到了社会体制的问题，现在公众参与在规划环评或项目环评中，还是以个人的身份或者以乌合之众的身份参与进来，但是，我们新的环境保护法，我觉得有了一个机会。这个机会包括，社会组织，基层群众自治组织（居委会或村委会），人大的参与，为组织化的公众参与迈出了一步。第三点是我在去年昆明px问题出来以后我写的一篇小文章，在环球时报，我们需要一个沟通的平台不要去讨论它的立场，在讨论问题时就事不就人，不要给它贴标签。我的文章里讨论了这么几个事情，px此类事情一而再再而三地出现，政府应该从中学到什么？过去的精英决策模式要让位于公众民主的决策模式，px项目上不上不再是开发商和政府发展部门顺带拉上几个搞环评的决定，仅仅有这个是不够的，还有有公众。我2012年的一个课题《基于分析协商的战略环境评价的模式》，分析是科学家比如说王老师要去做的，我把科学的东西告诉你，就是光科学家还不行还需要让民众参与进来，表达，监督。结果可能不听从民众的意见，但是程序非常重要。所谓程序正义大于结果正义。最后当揭开谣言的盖子之后，你表现出来的是被愚弄后的愤怒。如果我从规划层面就告诉你我这里要上一个px,这个过程可能磨了两年三年，最后上了，可能是反对的人（也给）“磨”累了。（当然，这里）我并不是这个意思，而是为什么大家对熟知的事物见怪不怪，对那些一下子冒出来的事物可能一下子放大。还有一个是重视民众的诉求，为维稳的需求和科学的决策，政府企业和民众之间达成共识来解决冲突的有效途径就是基于分析和协商，我们即需要科学家的知识也需要如于海老师那样和民众沟通的技巧，我做的战略环评研究不仅仅是一门科学，而是一门艺术，这个艺术就是如何和民众沟通，把你的想法表达给决策者从而改变他的主意。

（以下是我的）几点思考：

1.如何破解大闹大解决，不闹不解决，小闹小解决，在环境群体事件中，我们前面的几位老师也都谈到了，民众有很强的模仿力，如果民众得不到解决，他会认为他闹得还不够，政府如何破解这个怪圈？

2.现行化工企业的责任，是正面教材还是反面教材？我们一面说px是安全的是好的，另外一面，兰州水污染的问题已经出来了，我们喝了十几天的水，有的人说这个污染已经十几年了。青岛，几十条生命，也就是说我们围绕2005年的松花江污染事件，已经引发国际的环境冲突了。以为我们告诉大家这个东西没事的，这个东西好的，所以我们已建的、正在运行的企业，因该担起责任：比如说搞一个工业旅游，让大家看看这个到底是什么样子的，我们的生产到底是怎么监管的。

3.还有一个就是迎臂设施（指公众都喜欢的公共设施，如公园）和邻避设施（指公众都不喜欢但又离不开的公共设施，如垃圾场、污水处理厂等）如何混搭的一个问题，有一些东西大家不喜欢，还有一些东西大家都挺喜欢的，比如说公园。那么我们在规划层面上能否去协调一下？比如说和居民商量：我在距离你家一公里的距离处建一个垃圾中转站或px,但是我在距离你家200m处建一个公园或健身设施。可以通过这样的规划来解决矛盾。这个调解层面在规划层面上。当在项目层面上，可能就是要么你上我要么我上你的。也就是越往上协调的空间越大。