精选
聂辉华 党力 唐志伯
一、摇号使北京损失264亿元
北京有两大特征：首都和“首堵”。第一大特征说明了北京特殊的政治地位，第二大特征形象地说明了北京的交通情况。一个在美国纽约州工作的人，可以住在房价相对便宜的隔壁新泽西州，路上大约要2个小时。然而，要是在北京，2个小时不仅到不了隔壁省市，恐怕连海淀区都出不去。由此可见北京有多堵！北京堵车的主要原因之一，是汽车太多了。2011年末北京市机动车拥有量高达498.3万辆，其中私人汽车389.7万辆。[①]为了治理堵车难题，北京市政府采取了各种交通政策，最严格的莫过于2010年12月23日开始实施的“限牌令”。根据《北京市小客车数量调控暂行规定》，北京居民购买小客车，需通过摇号方式获得车辆牌照。北京市交管部门每年发放机动车牌照24万个，平均每月2万个，这些摇号产生的车牌不能转让。（写作本文时）最近的一次摇号是在2012年12月底进行的，当月有133万个人申请摇号，个人车牌配额为1.8万个，个人中签概率仅为1.4%，相当于1/71！[②]买彩票中奖的概率都比这大多了，然而参加摇号者仍然如过江之鲫，持续增长。
同样是实行“限牌令”，上海采取了另一种方式，对汽车牌照进行拍卖。从1994年开始，上海市首次对新增的客车额度实行拍卖制度。2008年拍卖制度进行了重大改革，之后个人若要获得上海车牌，必须参加车牌投标并交付2000元保证金。投标时间分为首次出价时段和修改出价时段，是一种典型的“一级密封价格拍卖”与“升价拍卖”结合的方式。个人通过拍卖成交并获得客车额度后，自拍卖成交之日起一年内不得再次参加投标拍卖会，并且获得牌照后一年内不得转让。目前，上海市每月大约投放9000张客车牌照，2012年12月平均中标价为6万9千元。成本不过百元的一块铁皮，印上上海牌照后价值高达几万，被网民称为“世上最贵的铁皮”。上海不是唯一对车牌进行拍卖的城市。2012年6 月30日，广州市政府发布《广州市中小客车总量调控管理试行办法》，规定自2012年8月1日至2013年6月30日，对客车牌照实行总量控制。在一年内，全市中小客车增量指标为12万个，按照1:5:4的比例配置，即1.2万个新能源车增量指标和6万个普通车增量指标以摇号方式配置，4.8万个普通车增量指标以拍卖方式配置。换句话说，广州市大约一半的车牌实行免费摇号，另一半的车牌实行竞价拍卖。广州车牌拍卖的底价为1万元，并且车牌不得转让。
摇号和拍卖都是实现“限牌令”的手段，但是从经济效率的角度讲，拍卖是有效率的，而摇号是无效率的。市场经济的根本原则是，价格引导资源实现优化配置。拍卖就是按照“价高者得”的原则来配置稀缺的资源，从而保证了资源能够得到最有效率的使用，而摇号则是随机地配置资源，没有反映资源的真实成本。举例来说。市民甲是商人，急需购买一辆汽车，并且原意为车牌支付5万元；市民乙是学生，对汽车不是非买不可，只愿意为车牌支付0元。如果是拍卖，市民甲将得到车牌，政府将增加收入，而市民乙没有任何损失。如果是摇号，假设市民乙凭运气得到车牌，由于禁止转让，他不能创造任何价值，但市民甲将损失5万元净收益，政府将损失拍卖收益（最多5万元）。在北京摇号方式下，车牌不能转让，因此不管你拥有的车牌价值多少，不管你有多少实际需求，都不能在市场上变现。直白地说，有钱不让买东西，这哪里是市场经济？！
拍卖是有效率的资源配置方式，这乃是常识。因此，在人口密度大和交通拥挤的市场经济国家或地区，政府都是以拍卖方式发放汽车牌照或者配置停车位置。2011年末北京市常住人口为2018.6万人，密度为1230人/平方公里。香港人口密度大约为6300人/平方公里，新加坡人口密度大约为7000人/平方公里。论拥挤程度，香港和新加坡比北京更严重，但是两地的交通却比北京更顺畅，主要原因之一就是它们都实行了车牌拍卖制度。香港从1973年开始实行车牌拍卖制度，起步价为1000港元，上不封顶。新加坡1991年开始对车牌实行限额拍卖，每张“拥车证”可以使用10年，价格统一为每次成交的最低拍卖价。最近的一次中小汽车“拥车证”拍卖价为9.21万新元，约合人民币47万元，是上海车牌的7倍。
无效率的摇号制度给北京市政府带来了巨大的经济损失。根据公开数据计算，上海市自1994年实行车牌拍卖以来，截至2012年底，共获得拍卖收入354亿元。按照上海2011-2012年车牌的平均价格5.5万元计算，北京市政府在过去的2年中发放的48万个车牌价值264亿元。也就是说，摇号制度导致北京市政府损失了264亿元的财政收入！
二、力量对比决定政策选择
既然摇号制度是无效率的，并且给北京市带来了巨大的财政损失，为什么北京市政府会选择这种制度呢？这似乎是一个令人费解的问题。
第一种观点认为，摇号是一种体现社会公平的方式，北京作为首都会更多地考虑政策的政治影响。摇号貌似公平，因为不管贫富，人人机会均等，但它违背了效率原则。有钱的人买不到车，没钱的人有车用处不大，而且还不能转让，这本身是一种浪费。另一种浪费是很多人中签了却不买车。面对几十比一的超低中签比例，一些家庭为了增加中签概率，往往是全家齐上阵。一旦几人中签，多余的指标就浪费了。根据2012年6月的数据，北京市中签者购车的比例仅为30%。这让很多汽车4S店无可奈何。与此对比，许多打算购车的家庭摇了一年半载仍然不中签，购车计划只好无限期搁置。[③]对没钱的人来说，这的确很公平，但是对有钱却买不到车的人来说，这绝对是不公平的。如果要用这种方式维护公平，那么收入分配就应该搞绝对的平均主义，“限购令”之后的北京也应该推行摇号购买商品房政策，但北京并没有这样做。此外，北京的有钱人不计其数，经济学者也数以千计。如果他们要表达对摇号政策的不满，北京市政府显然不能坐视不顾。因此，“公平论”是缺乏说服力的。
第二种观点认为，北京市政府“不差钱”，不想因为这区区几百亿收入而背上“劫富济贫”的恶名。北京市政府的确有钱，2011年地方财政收入为4359.10亿元。264亿元相当于一年财政收入的6%。虽然比例不高，但是考虑到这是一笔额外的收入，财大气粗的北京市政府还不至于对这笔绝对数额很大的收入视而不见。更何况，实行车牌拍卖政策的上海市财力并不比北京市差，其2011年GDP为19195.69亿元（略高于北京市的16251.9亿元），财政收入为3429.83亿元[④]（略低于北京市的4359.10亿元）。真正有钱但又买不到车的人，绝对会欢迎车牌拍卖政策，因此这一政策也就谈不上“劫富济贫”。因此，我们认为第二个理由也不成立。
我们认为，摇号政策之所以被选择，是因为这对制定该政策的人最有利。我们的观点属于“社会冲突论”（social conflict view）。该观点认为，经济和政治制度（或政策）并非由全社会所选择，而是由一些当时控制了权力的群体所选择。这些群体将选择最大化他们租金而非社会总福利的制度。当今经济学界的巨擘、MIT经济系教授阿西莫格鲁（DaronAcemoglu）用这个观点解释了制度的无效率现象，甚至可以说他所有的制度经济学论文都与此有关，可谓将这个观点发挥得淋漓尽致。我们尝试用这一观点来解释无效率的北京市车牌摇号政策。
谁能制定或影响北京市的购车政策？是政府官员、有钱的商人和知识精英这三个群体。从需求的角度看，他们对汽车的需求属于一般需求，或者技术地说需求的价格弹性比较高。这三类人要么早已有车，“限牌令”对他们没有什么损失；要么可以乘坐单位的公车，而单位购车相对更容易，而且还可以报销所有费用。以全部机动车数量减去私家车数量计算，北京市现有公车110万辆，绝对是世界上公车数量最多的城市，相当程度上满足了这三个群体的乘车需求。与一般需求对应的是所谓的“刚性需求”，即买得起车并且很想买车的需求。对购车有刚性需求的群体主要包括：有钱但是没车的小商人，或者说钱还没有多到可以通过其它渠道买到车的人；有点小钱的工薪族或自由职业者。例如，一个律师在北京收入不算低，但是他如果不在事业单位就没有公车可用，也没法通过拍卖买到私家车。从政策结果来看，如果实行拍卖政策，对具有刚性需求的人是有利的，他们可以通过付钱实现买车的需求，而且由于他们支付意愿强烈，因此其需求会被优先满足。但对具有一般需求的人是不利的，因为他们本来可以通过抽签来“机会均等”地获得免费牌照，现在却要付出一笔额外的钱，而且因为支付意愿不强可能导致愿望落空，或者至少其需求在实现时间上会被排在刚性需求者的后面。但从力量对比来看，显然是北京的政府官员、有钱的商人和知识精英这三个群体更能影响政策，因为他们有话语权和合法表达自己利益诉求的渠道。而且，他们的人数也很多。从行业来看，他们广泛地分布在中央部委和北京市的政府机关、各地驻京办事处、各种事业单位（大学、报社、医院和政府附属事业单位等）和各类国有和集体企业。2011年北京市共有从业人员1069.7万，其中国有单位188.8万人，集体单位20.1万人，两者占据全部就业人口的大约五分之一。[⑤]因此政策制定者或影响者如果从自己的利益出发，会选择无效率但是对他们有利的摇号政策，而不会选择有效率但是对他们不利的拍卖政策。除了这三个群体，还有一个庞大的“搭便车”群体——大学生。北京市拥有全国最多的大学，2010年在校大学生数量大约为75万。[⑥]对于这些大学生来说，车牌就是一种额外的福利：抽签抽中了，相当于中了一个大奖；没有抽中，也没有什么损失，反正北京市的公交、地铁都是中国最便宜的。而且，一旦抽中，校园停车场的收费也恐怕是全市最低的，这就更刺激了他们一次又一次地排队抽签。另一个有利因素是，学生的暑假和寒假时间多，去驾校学车也方便，而且年轻人学起来更快。
在中国，能够影响政策的群体似乎都是政府官员、有钱的商人和知识精英这三个群体。那么为什么上海和广州能实行拍卖政策呢？这与北京作为首都的政治特征有关。北京的机关太多，公车太多，因此这三个群体都是一般需求者。而在上海、广州这样经济开放城市，有钱的商人很多，而且更新很快，他们会变成新的刚性需求者，自然不喜欢摇号政策。作为经济开放城市，也会更多地考虑经济效率。因此，上海和广州都实行了不同程度的车牌拍卖政策。
按照我们的分析，除非新的知识精英、新的有钱商人快速出现，并且借助合法渠道有效地表达对摇号政策的不满，否则要改变北京市的摇号购车政策将非常困难。当然，如果政策当局更多地考虑了经济效率，更多地倾听了新兴阶层的声音，也有可能会尽快取消这一无效率的政策。我们期待这一天尽快到来。
（作者单位为中国人民大学经济学院。本文观点不代表作者所在单位的观点。）
本文发表于《经济学家茶座》2013年总第60辑
[①]数据来自北京市统计局。
[②]数据来自北京市小客车指标调控管理信息系统（www.bjhjyd.gov.cn）。
[③]资料来源：http://news.sina.com.cn/c/2012-06-27/130224666917.shtml。
[④]数据来自上海市统计局。
[⑤]数据来源于北京市统计局。
[⑥]数据来源：http://learning.sohu.com/20060710/n244188423.shtml。
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