要破解环保投入的难题

王元丰

北京交通大学教授

经过三十多年经济的高速发展，我国环境面临非常严峻形势，环境风险不断凸显，以大范围的严重空气污染为代表的环境污染已经成为社会高度关注的热点，污染治理任务非常艰巨。

一些专家学者认为，我国环境污染尚未得到控制，环保投入的欠账和不足是重要原因。要实现我国的环境保护目标，关键是要确保环保投入到位。国际经验表明，当治理污染投入占国内生产总值（GDP）的比例达到1%至1.5%时，才能基本控制环境污染；占比达到2%至3%时，才能改善环境质量。进入新世纪以来，我国的环保投入呈明显增加趋势。2012年，全社会环保投入是8253亿元，占GDP的1.59%。2013年，全社会环保投入超过1万亿元。但与西方国家污染治理高峰期时的投入以及我国污染治理的实际需要相比，总体上看，我国环保投入刚刚达到控制污染所需投入比例的低限，还需要大力加大环境保护的投入。

然而，我国经济增长已经由高速增长期换挡到中速增长期，我国的财政收入增长率已经下滑，2013年中央财政收入增长率仅为7.1%，已低于GDP的增长率，而政府又面临财政刚性支出需求的上升压力。2013年由于部分节能产品补贴政策到期后不再执行，全国节能环保支出的预算执行数由2012年的1998.4亿元下降到1803.9亿元，仅完成2013年度财政预算安排支出的85.8%。2014年财政预算安排节能环保支出2109亿元，仅仅稍高于2013年2101亿元预算支出安排。此外，2012年，全国城市环境基础设施投资比上年减少了1.6%，污染治理设施运行费用比上年减少3.7%。出现这些与治理环境污染大趋势要求不适应的情况说明，我国在增加环境保护投入方面还面临不少难题，必须千方百计予以破解。

首先，还是要提高政府环保投入能力。政府财政在环境保护的投入，对于环境保护工作的开展至关重要，要建立稳定的环保投入机制。一是尽快征收环境税，并专项用于环境治理。征收环境税可以为政府积累环境治理资金，使政府能够加大在环境污染治理方面的投入。据有关方面测算，通过征收环境税，可以使我国增加环境投入资金为400多亿元。二是要提高排污收费征收标准。我国对污染物排放的财政收费标准制定不科学。我们只对超标排放收费，而且收费标准较低，导致排污收费资金不能满足污染治理的资金需要。另外，还是要下决心进一步增加环境保护预算资金，并逐步提高环保资金财政投入占政府支出的比重，改变环保支出在社会民生财政支出中安排资金过低的局面。

      其次，要解决地区环保投入不平衡问题。我国不同地区间经济发展水平不同，环境保护财政支持能力存在差异。2013年12月25日发布的全国《2012年环境统计年报》显示：2012年，全国有上海、吉林、河南、湖南、广东、四川和西藏7个省区环境污染治理投资占GDP比重较低，低于1%，有天津、重庆、上海、广东和西藏5个省区弹性系数为负值，也就是环境污染治理投资为负增长。这些省区中，绝大部分为东部和中部省市，有经济发展总量走在全国前列的广东省，有经济发展水平很高的上海市。这让人看到保护环境还没有被列为一些地方重要任务，而且这些省市中，一些省市如湖南还是废水和重金属排放的大户，这更加表明我国一些地方的环境治理工作还很不到位。要改变这种局面，一方面还是要加大中央对地方政府在环境保护方面工作的考核力度，使地方能够切实提高环境保护的投入，另一方面，中央要尽快将环境因素纳入到财政转移支付体系中，加大转移支付力度，平衡不同地区间环保能力。

      第三，非常重要的一个方面是要充分发挥环保服务企业的作用。环保服务企业在环境保护中提供的服务不但可以减少政府和一般企业在环境保护中的困难，扩大环保市场，而且在环保投资方面也越来越发挥难以替代的作用。欧盟27国的经验表明，环保服务企业已经成为重要环保投入体。2009年，在欧盟27国2600多亿欧元的环保支出中来自环保服务企业的为1330亿欧元。近些年我国环保服务企业发展较快，但是目前我国大多数环保企业还处于发展初期，成长空间很大。因此特别需要国家通过多种政策激励，支持环保服务企业做大做强，成为政府、一般型生产企业之外，环境保护领域工作的第三方，也是环保投入支出的第三方，促进全社会的环境保护投入增加。

另外，要进一步提高一般性企业在环境保护投入中的作用。企业是环保投资的主体，需要进一步加大污染治理的投入。这需要国家通过颁布、修改的法律法规和财政税收政策，进一步提高相关污染物排放标准，同时加大环境保护的执法力度，使企业必须进一步提高环保投资，加大环境保护技术和设备的投入，能够减少污染物排放，更加清洁地生产。

《环球时报》2014年5月14日