美国的就业失业、老年、医疗保障政策(第六讲)【超星数字图书馆《当代美国社会保障制度》2009.3】

 第六讲  美国的就业失业、老年、医疗保障政策

 主讲人:  黄安年(北京师范大学历史学院教授)

主讲时间:2009年3月  日

 第一节  美国的就业和失业保障

    美国的社会福利保障制度自60年前的1935年社会保障立法确定以来,已逐步扩大并基本形成一个社会福利保障安全网体系。其基本内容不同时期有相当大的变化。综合起来说,美国的社会保障项目大体包括就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其它公共援助保障、妇幼及伤残福利保障、自然环境保障等十个方面。

    可以说,美国社会保障项目几乎囊括了生老病死、衣食住行、工作学习、环境卫生、天灾人祸诸方面以及各个老、妇、幼、残、军、少数族裔等特殊利益集团。这些项目相互交错又各司其主,构成十分繁杂的社会福利网络,成为影响美国经济、政治和社会生活十分重要的因素。

    就社会福利的结构来说, 可分为公共项目(Public Programs)和私人项目两大类。公共项目包括转移补偿项目(Transfer payment Programs)、社会服务项目(Social Service Programs)、特别团体项目(Programs for Special Groups)三个方面。

美国社会保障制度的发展和适用范围的扩大有一个过程。

1920年联邦政府为联邦工作人员建立退休金制度。

1934年通过的铁路员工退休法,由铁路公司和铁路雇员自己出资为铁路员工提供退休金。

1935年国会通过了社会保障法,为在商业和工业65岁以上的老年退休工作人员提供退休金。

1937年第一次社会保障税金开始实施, 税率由雇主和雇员公共负担所得的1％。

1939年国会通过社会保障法的修正案,为工作人员的遗族提供保险,并授权从1940年开始支付保险金。

1946年建立社会保障署。

1948年独立的社会保障顾问委员会发表报告批评社会保障的复盖面和福利金不充分并且资格审查过严。

1950年社会保障受益者扩大到从事公共服务、农场工人和家庭仆人,并增加了福利金额,社会保障税增加到雇主和雇员各1％所得。

1954年社会保障适用范围扩大到自由职业者如律师和医师。

1956年社会保障的复盖面再次扩大, 包括军职服役人员和其他自谋生活人员, 妇女自62岁起可享有领取退休金待遇, 残疾人保障加入了社会保障制度行列。

1960年社会保障税增加到雇主和雇员所得的各3％。

1961年男子可在62岁退休时获退休金。

1965年医疗照顾法案通过建立, 它包括两个部分:医院保险和补充医疗保险。1972年国会颁布立法,随生活费用的变化调整社会保障金额。

1977年通过社会保障修正案随生活费用指数下调或增加社会福利税额。

1982年社会福利税提高到雇主和雇员所得的6.7％(含医疗保险) 。

1983年国会颁布修正案逐步将领取福利金的年龄由65岁提高到67岁,并建立社会保障信贷基金制度。

1994年社会保障税(含医疗保险)提高到雇主和雇员所得的7.65％。

    有的学者在研究了美国社会保障项目以后认为社会保险项目包括老年遗族和残疾保险, 失业保险,工伤保险,临时残疾保险。医疗照顾和医疗援助是卫生照顾的部分。为特别团体的项目包括退伍军人福利金,公共雇员项目和铁路退休工人项目。此外还有收入保障项目:包括补充保障收入,抚养未成年儿童援助计划, 食品券, 为妇婴儿童的补充食品项目,学校午餐, 低收入家庭能源补助, 一般援助, 及公共和其他住房补助等。还有的从人的生命发展角度把社会保障分成四个特殊需要的阶段:婴儿和儿童阶段,青年成人阶段, 工作年龄阶段, 老年阶段

表10-0-1: 1890-1970年公共社会福利项目开支(单位百万美元)

年                总开支                 公共援助            卫生和医疗

       合计   占GNP％  占政府开支％     总计    公共帮助       项目

1890    318    2.4       38.0                                     18

1913   1000    2.5       34.0                                    150

1929   3921    3.9       36.3            60         60           351

1930   4085    4.2                       78         78           378

1931   4201    5.1                      164        145           406

1932   4303    6.4                      256        190           435

1933   4462    7.9                      689        344           418

1934   5832    9.7                     2531        436           400

1935   6548    9.5       48.6          1998        624           427

1936  10184   13.2                     3079        656           454

1937   7858    9.1                     3436        780           500

1938   7924    9.0                     3233        991           540

1939   9213   10.5                     4230       1102           575

1940   8795    9.2       49.0          3597       1124           616

1941   8953    8.0                     3524       1108           724

1942   8609    6.1                     2777       1062           949

1943   8283    4.7                     1550       1012          1886

1944   8228    4.1                     1032       1015          2225

1945   9205    4.4        8.4          1031       1029          2354

1946  12798    6.1                     1151       1148          1904

1947  17337    7.8                     1442       1442          1367

1948  18652    7.6                     1702       1702          1416

1949  21165    8.1                     2089       2089          1753

1950  23508    8.9       37.6          2496       2490          2064

1951  24055    7.7                     2592       2585          2783

1952  25576    7.6                     2585       2584          3331

1953  27045    7.5                     2728       2728          3190

1954  29547    8.2                     2788       2776          3099

1955  32640    8.6       32.7          3003       2941          3103

1956  35131    8.6                     3315       3024          3307

1957  39350    9.1                     3309       3231          3776

1958  45457   10.3                     3615       3540          4091

1959  49821   10.6                     3998       3891          4464

1960  52293   10.6       38.0          4101       4042          4464

1961  58236   11.5       39.3          4444       4301          4927

1962  62659   11.6       39.4          4945       4675          5230

1963  66766   11.6       39.5          5296       5029          5594

1964  71491   11.7       40.0          5642       5381          6004

1965  77175   11.8       42.4          6283       5875          6246

1966  88000   12.2       43.4          7301       6497          6938

1967  99710   12.9       42.4          8811       7832          7628

1968 113840   13.8       43.2         11092       9887          8459

1969 127149   14.1       44.7         13439      11926          9006

1970 145893   15.3       47.8         16488      14434          9735

 表10-0-2: 1890-1970年公共社会福利项目开支(单位百万美元)

年                   社    会    保    险    项    目

   合计 抚养未成年 铁路退休  公共雇 失业保险 铁路失 铁路临时 州临时 工伤

         儿童家庭            员退休 雇员服务 业保险 残疾保险  残保  补助

1913    15 

1929   342                    113                                    229

1930   361                    122                                    239

1931   368                    136                                    233

1932   355                    146                                    209

1933   344                    164                                    180

1934   362                    186       3                            173

1935   406                    209       9                            188

1936   456      1      1      233      18                            204

1937   545     20      6      244      45                            231

1938   849     26     86      257     236                            244

1939  1181     37    110      270     517       2                    247

1940  1272     40    117      283     553      19                    259

1941  1330     91    152      298     507      21                    288

1942  1376    137    130      322     452      11                    324

1943  1259    177    134      305     281       4              1     357

1944  1256    217    138      332     174       4              5     387

1945  1409    267    145      355     217       4              5     417

1946  3652    358    157      413    2356      24              5     440

1947  4160    466    178      510    2454      51             16     485

1948  3683    559    230      580    1601      36      29     33     536

1949  4186    661    288      649    1876      51      32     50     380

1950  4947    784    306      818    2190     120      31     72     625

1951  4772   1569    322      920    1063      28      29    143     899

1952  5671   2067    400      999    1189      26      28    175     787

1953  6607   2717    467     1124    1143      58      43    198     856

1954  8265   3364    518     1251    1872     100      47    211     903

1955  9835   4436    556     1389    2081     159      54    218     943

1956 10646   5485    609     1577    1624      60      52    233    1008

1957 12472   6666    686     1785    1842      88      52    170    1084

1958 15957   8221    730     2026    3303     176      55    304  1142

1959 18278   9616    790     2343    3731     200      57    327    1223

1960 19307  11032    935     2570    2830     215      68    348    1309

1961 22365  12161    996     2870    4280     213      58    385    1401

1962 24194  13985   1037     3190    3854     163      57    407    1501

1963 25614  25345   1077     3569    3391     123      53    444    1612

1964 26971  16201   1107     4057    3274      93      50    488    1722

1965 28123  16998   1128     4529    3003      77      46    484    1859

1966 31934  20295   1212     5145    2662      52      43    508    2017

1967 37339  24581   1278     5904    2752      38      38    530    2217

1968 42700  28748   1417     6582    2979      46      36    574    2409

1969 48772  32389   1551     7494    2947      44      58    548    2641

1970 54676  36835   1810     8659    3819      38      61    718  2936

    表10-0-3: 1890-1970年公共社会福利项目开支(单位百万美元)

年      教                育          住  房   其  他  社  会  保  障

      总      初级基  高中  假期和            总计  职业      机构  儿童

      计      本教育  教育 成人教育                 培训      照顾  营养

1890    146                                    41

1913    525                                   114

1929   2434    2216    182      35             76      2       75

1930   2523    2288    196      38             78      2       76

1931   2440    2218    180      41             79      2       77

1932   2352    2144    164      42             81      2       79

1933   2104    1911    153      39             89      2       87

1934   1914    1733    143      37      (1)    96      2       94

1935   2008    1820    148      39      13     99      2       71

1936   2228    2021    155      51      42    101      3       72    (1)

1937   2376    2144    178      54       3    105      3       66    (1)

1938   2563    2297    199      67       4    108      4       56     1

1939   2504    2221    209      73       3    114      4       62     1

1940   2561    2267    218      75       4    116      4       62     4

1941   2617    2255    226     135       9    136      5       72    14

1942   2694    2263    251     179      14    154      5       78    23

1943   2793    2324    269     198      14    159      6       79    23

1944   2800    2392    262     144      13    282      7       86    34

1945   3076    2621    314     139      11    198     10       83    47

1946   3297    2834    364      98     159    233     14       98    57

1947   4089    3479    497     111     281    316     20      114   100

1948   4897    4130    634     132      27    369     25      126   117

1949   5807    4890    769     146       8    396     27      131   132

1950   6674    5596    915     161      15    448     30      146   160

1951   7415    6330    912     170      35    462     31      150   166

1952   8246    7115    938     179      37    451     33      144   154

1953   9231    8034   1013     179      51    503     35      149   192

1954  10084    8816   1082     184      67    612     37      203   240

1955  11157    9734   1214     205      89    619     42      195   240

1956  12154   10579   1350     222     112    735     56      232   294

1957  13732   11857   1629     241     120    823     67      225   364

1958  15313   13151   1893     261     134    920     78      332   325

1959  16498   14139   2063     283     156   1010     87      359   368

1960  17626   15109   2191     298     117   1139     96      421   399

1961  19337   16448   2546     317     196   1343    109      590   406

1962  21005   17744   2878     354     217   1415    129      550   464

1963  22671   18910   3300     421     248   1593    149      669   480

1964  24989   20688   3740     513     278   1746    182      693   522

1965  28108   22358   4826     854     318   2066    211      790   617

1966  32825   25566   6023    1108     335   2309    299      737   537

1967  35808   27742   6629    1296     378   2848    410      860   598

1968  40590   31675   7328    1435     428   3285    466      888   706

1969  43673   33705   8174    1648     532   3792    583     1115   743

1970  50984   38632   9914    2146     701   4409    704     1307   896

注: (1) 低于50万美元。

 表10-0-4: 1890-1970年公共社会福利项目开支(单位百万美元)

年      退      伍      军      人      福       利       项       目

  总计    恤金和补偿金  保健和补助项目 教育   生活保障    福利和其他

1890   113

1913   196

1929   658         435         51                   136          36

1930   668         433         59                   140          35

1931   744         504         68                   138          34

1932   825         562         78                   146          39

1933   819         565         70                   145          39

1934   530         333         42                   152          30

1935   597         387         51                   123          38

1936  3826         411         55                   118        3241

1937   893         409         62                   113         308

1938   627         415         65                   108          40

1939   660         430         69                    76          31

1940   629         443         76                    77          33

1941   613         448         70                    69          26

1942   645         446         72                    60          67

1943   623         458         75                    67          23

1944   720         513         87                    94          26

1945  1126         767        102           10      201          46

1946  2403        1280        204          369      376         135

1947  5863        1834        578         2273      441         556

1948  6638        1911        564         2630      433        1101

1949  6927        1980        718         2818      452         958

1950  6866        2092        748         2692      476         858

1951  5996        2114        696         2019      515         652

1952  5256        2184        767         1381      555         370

1953  4735        2449        739          707      539         301

1954  4631        2507        740          596      538         249

1955  4483        2690        761          706      490         187

1956  5061        2805        760          810      476         210

1957  5119        2886        787          816      477         153

1958  5427        3127        844          737      490         229

1959  5472        3304        905          609      486         170

1960  5479        3403        954          410      494         219

1961  5024        3665       1020          258      493         189

1962  5054        3749       1041          157      499         207

1963  5751        3913       1113          101      489         136

1964  5962        4002       1173           70      472         146

1965  6031        4141       1229           41      434         186

1966  6358        4409       1285           34      442         187

1967  6898        4499       1359          297      548         195

1968  7247        4644       1439          406      504         194

1969  7934        4987       1531          679      493         243

1970  9018        5394       1784         1019      502         320

表10-0-5: 1959年至1994年间美国社会保障主要项目的转移支付情况 (单位:10亿美元)

年 个人收入 福利金   OASDI 政府失 退伍军人 政府雇员 AFDC 其他  非农民

      总额   总额          业保险  福利金   退休金             个人收入

1959  14.7   27.0    10.2   2.8      4.6     2.8   0.9   5.7    376.7

1960  15.3   28.8    11.1   3.0      4.6     3.1   1.0   6.1    393.7

1961  15.8   32.8    12.6   4.3      5.0     3.4   1.1   6.5    410.4

1962  16.5   34.1    14.3   3.1      4.7     3.7   1.3   7.0    437.0

1963  17.1   36.2    15.2   3.0      4.8     4.2   1.4   7.6    460.0

1964  17.3   37.9    16.0   2.7      4.7     4.7   1.5   8.2    495.3

1965  18.0   41.1    18.1   2.3      4.9     5.2   1.7   9.0    534.9

1966  18.5   45.7    20.8   1.9      4.9     6.1   1.9  10.3    582.4

1967  19.4   54.6    25.2   2.2      5.6     6.9   2.3  12.2    628.3

1968  18.2   63.2    30.2   2.1      5.9     7.6   2.8  14.5    691.4

1969  18.0   70.3    32.9   2.2      6.7     8.7   3.5  16.2    753.1

1970  22.2   85.9    38.5   4.0      7.7    10.2   4.8  20.7    810.4

1971  22.6  101.5    44.5   5.8      8.8    11.8   6.8  24.5    871.8

1972  24.1  113.3    49.6   5.7      9.7    13.8   6.9  27.6    955.0

1973  26.6  129.6    60.4   4.4     10.4    16.0   7.2  31.2   1059.7

1974  28.9  153.2    70.1   6.8     11.8    19.0   7.9  37.5   1172.6

1975  28.7  193.1    81.4  17.6     14.5    22.7   9.2  47.6   1276.9

1976  33.8  210.7    92.9  15.8     14.4    26.1  10.1  51.5   1417.9

1977  38.2  226.1   104.9  12.7     13.8    29.0  10.6  55.1   1572.6

1978  43.0  244.0   116.2   9.7     13.9    32.7  10.7  60.9   1769.3

1979  58.1  273.1   131.8   9.8     14.4    36.9  11.1  69.1   1983.2

1980  52.9  324.7   154.2  16.1     15.0    43.0  12.4  84.0   2215.8

1981  61.3  386.1   182.0  15.9     16.1    49.4  13.0  91.8   2465.6

1982  63.9  410.6   204.5  25.5     16.4    54.6  13.3  96.5   2618.7

1983  68.7  442.6   221.7  26.3     16.6    58.7  14.2 105.1   2799.0

1985  78.5  498.8   235.4  15.7     16.7    66.8  15.4 121.9   3271.3

1986  85.8  521.5   269.2  16.3     16.7    70.9  16.4 131.9   3469.4

1987  91.8  594.9   289.9  14.5     16.6    76.2  16.7 143.0   3702.2

1988 102.2  587.7   300.5  13.4     16.9    84.0  17.3 155.6   4006.0

1989 114.4  636.9   325.3  14.7     17.3    90.1  18.0 171.6   4314.6

1990 123.8  694.6   350.7  18.1     17.9    96.9  19.7 191.3   4574.4

(说明:OASDI为老年遗族和残疾保险;AFDC为抚养未成年儿童家庭援助。

表11-0-6:  美国社会保障制度演变的时间表

1600-1830's:            1840-1870's:            1880-1920's

NPO开始                 杰克逊民主              关于儿童的第一次白宫会议

穷人处理:有能力者必需工 1853户外救济              1909,美国儿童局,1912,

  作, 户内和户外救济    为盲瘸人建立州医院      密苏里第一个给以母亲补贴

1787西北土地法令第一个  耶茨1824关于贫困的报告    ,1911

  联邦贷款援助教育法令  1865美国自由民局的的建立

                        美国公共卫生委员会1864

                        慈善组织协会,1872

1929-1940's:                        1950-1959:

罗斯福新政                          精神卫生中心法令,1953

 FERA,1933                          约翰·加尔布雷斯的<<丰裕社会>>,1958

 WPA管理署,1935

 社会保障法,1935

 G.I.议案,1944

1960-1970's:                        1980's

肯尼迪的新边疆                      里根的州权思想

  人力发展法,1962                   工作训练和福利计划

  食品券,1962                       福利改革

约翰逊的伟大社会,向贫困开战

  经济机会法,1964

  职业队跳班计划,先头行动,社区

  教育行动, 工作训练

  医疗照顾和医疗援助, 1965

  阿巴拉契亚地区发展法,1965

  住房和都市发展法,1965

尼克松家庭援助计划,1969

尼克松分享岁入计划

  工作取代福利的思想

新联邦主义思想

卡特的工作福利和工作补贴建议 HR1930

    下面对美国社会保障的就业和失业保障内容作一概述。

    实现“充分就业”政策是美国稳定社会和发展经济的基本国策之一, 这一国策由1946年国会通过的《就业法》所确定。在所有社会福利保障项目中, 就业和失业保障是最为重要的保障。这里涉及已经就业的如何保障继续就业; 如何适应劳动力市场的变化进行人力培训,以调整就业结构; 对就业中发生的工伤以至丧失工作能力时如何保障基本权益; 对在生产过剩危机和滞涨危机时雇主裁员时如何保障雇员的利益; 对雇员退休时如何保障雇员的正当权益;对一旦失业如何进行失业救济,并创造条件谋求新的工作机遇。

美国政府自30年代后期实施失业补偿金制度以来,其覆盖面由1940年的24.3％扩大到1964年的49.3％,福利金的支付从5347万美元,增加到27.45亿美元,补偿金所占工资比例相对减少,由1938-1941年的43.3％--39.1％下降到35.8％。周平均支付失业补偿金由10.94美元增加到35.96美元。

  10-1-1: 1938-1964年间美国失业补偿金的概况

      联    邦    计     划            州        计         划

年  覆盖 支付福  收入  福利金支付 平均雇员 为失业周平 占标准  受益人数

    工人 利金                     州税率％ 均支付现金 工资％ (首次支付)

    (百万美元)      (1000美元)

38        NA     840261   393783　    2.70　　$10.94    43.3     NA

39        NA     857062   429298      2.72    $10.66    40.8     NA

40  24.3  534.7  895656   518700      2.69    $10.56    39.1   5220073

41  28.1  358.8 1059329   344324      2.58    $11.06    36.6   3439323

42  30.8  350.4 1207508   344083      2.19    $12.66    35.3   2815127

43  32.4   80.5 1407272    79644      2.09    $13.84    33.6    664015

44  31.7   67.2 1419053    62384      1.92    $15.90    35.9    533406

45  30.1  574.9 1288390   445867      1.72    $18.77    41.6   2822922

46  31.9 2878.5 1041503  1094845      1.43    $18.50    39.6   4461032

47  33.9 1785.0 1234474   775142      1.41    $17.83    34.6   3983603

48  34.6 1328.7 1154558   778931      1.24    $19.03    34.1   4008393

49  33.1 2269.8 1143381  1735991      1.31    $20.48    36.0   7363886

50  34.3 1467.6 1337119  1373113      1.50    $20.76    34.4   5211883

51  36.3  862.9 1650772   840411      1.58    $21.09    32.2   4127133

52  37.0 1043.5 1545027   998238      1.45    $22.79    33.0   4384030

53  38.1 1050.6 1548910   962219      1.30    $23.58    32.3   4227616

54  36.3 2291.8 1334750  2026868      1.12    $24.93    33.5   6590464

55  40.1 1560.2 1393762  1350264      1.18    $25.04    32.1   4507894

56  42.8 1540.6 1662859  1380728      1.32    $27.02    33.3   4663776

57  43.4 1913.0 1764739  1733876      1.31    $28.17    33.5   5572517

58  44.5 4209.2 1669993  3512732      1.32    $30.54    35.3   7830865

59  45.7 2803.0 2133510  2279017      1.70    $30.41    33.4   5816059

60  46.3 3022.7 2483130  2726767      1.88    $32.87    35.2   6753387

61  46.3 4358.2 2625816  3422698      2.10    $33.80    35.4   7066477

62  47.8 3160.0 3125493  2675447      2.40    $34.56    34.9   6074000

63  48.4 3025.9 3213622  2774668      2.30    $25.27    35.1   6040518

64  49.3 2745.0 3272369  2522315      2.20    $35.96    35.8   5482000

下表11-1-2说明:

①自1929年危机以来,美国失业率的最高峰是1933年的24.9％,1939年的17.2％,1940年的14.6％, 1941年的9.9％。1975年的8.5％和1982年的9.7％, 1983年的9.6％。

如果说30年代失业率的下降是由于罗斯福新政措施尤其是第二次世界大战的爆发, 缓解了美国的失业状况; 那么, 1945年以来尽管美国先后发生了几次经济危机包括滞胀危机, 但是美国的失业率却从未超过10％, 这无疑得益于美国现代社会保障制度的确立和完善相关。

1975年和1982年,1983年失业高峰正是美国处于1973-1975年经济危机和1979-1982年经济危机的困难时刻, 但这这种严重经济危机时期, 借助于就业和失业保障制度,使美国的失业状况有所缓和。

②自1946年以来至1989年底,失业率在7％以下的年代共36年, 其中1975年以前只有1958年和1961年超过了6％, 而1975年以来在6％以下的年份只有1979,1988,1989年三年。

③自1947-1989年受雇民间劳动力增加了98.63％。而1972年时的受雇劳动力仅为19478年的144％, 自1972-1989年的17年间劳动力增长超过了1947-1972年25年增长的速度10.6个百分点,这和战后婴儿高峰到70年代后先后进入劳动力市场有关。

    表10-1-2:1929-1989年美国人口与民间劳动力的统计分类

       总        就   业   雇   员    失业人数 失业率  民用劳力受雇

年代   计     总数 农业雇员 非农业        (民用) ％    人口比率(％)

                          (1000人/14岁及以上)

1929  49180  47630  10450  37180      1550      3.2        

1933  51590  38760  10030  28670     12830     24.9

1939  55230  45750   9610  36140      3480     17.2

1940  55640  47520   9540  37980      8120     14.6          47.6

1941  55910  50350   9100  41250      5560      9.9          50.4

1942  56410  53750   9250  44500      2660      4.7          54.5

1943  55540  54470   9080  45390      1070      1.9          57.6

1944  54630  53960   8950  45010       670      1.2          57.9

1945  53860  52820   8580  44240      1040      1.9          56.1

1946  57520  55520   8320  46930      2270      3.9          53.6

1947  60168  57812   8256  49557      2356      3.9          54.5

                         (1000人/16岁及以上)

1947  59350  57038   7890  49148      2311      3.9          56.0

1948  60621  58343   7629  50714      2276      3.8          56.5

1949  61286  57651   7658  49993      3637      5.9          55.4

1950  62208  58918   7160  51758      3288      5.3          56.1

1951  62017  59961   6726  53235      2055      3.3          57.3

1952  62138  60250   6500  53749      1883      3.0          57.3

1953  63015  61179   6260  54919      1834      2.9          57.1

1954  63643  60109   6205  53904      3532      5.5          55.5

1955  65023  62170   6450  55722      2852      4.4          56.7

1956  66522  63799   6283  57514      2750      4.1          57.5

1957  66923  64071   5947  58123      2899      4.3          57.1

1958  67639  63036   5596  57450      4602      6.5          55.4

1959  68369  64630   5565  59065      3740      5.5          59.3

1960  69628  65778   5458  60318      3852      5.5          56.1

1961  70459  65746   5200  60546      4714      6.7          55.4

1962  70614  66702   4944  61759      3911      5.5          55.5

1963  71833  67762   4687  63076      4070      5.7          55.4

1964  73091  69305   4523  64782      3786      5.2          55.7

1965  74455  71088   4361  66726      3366      4.5          56.2

1966  75770  72895   3979  68915      2875      3.8          56.9

1967  77347  74372   3844  70527      2975      3.8          57.3

1968  78737  75920   3817  72103      2817      3.6          57.5

1969  80734  77902   3606  74296      2832      3.5          60.1

1970  82771  78678   3403  75215      4093      4.9          57.4

1971  84382  79367   3394  75972      5016      5.9          56.2

1972  87034  82152   3484  78669      4882      5.6          57.0

1973  89429  85064   3470  81594      4365      4.9          57.8

1974  91949  86794   3515  83279      5156      5.6          57.8

1975  93775  85846   3408  82438      7929      8.5          56.1

1976  96159  88752   3331  35421      7406      7.7          56.8

1977  99009  92017   3283  98734      6991      7.1          57.9

1978 102251  96048   3387  92661      6202      6.1          59.3

1979 104962  96824   3347  95477      6137      5.8          59.9

1980 106940  99303   3364  95938      7637      7.1          59.2

1981 108670 100397   3368  97030      8373      7.6          59.0

1982 110204  99526   3401  96125     10678      9.7          57.8

1983 111550 100834   3383  97450     10717      9.6          57.9

1984 113544 105005   3321 101685      8539      7.5          59.5

1985 115461 107105   3179 103371      8312      7.2          60.1

1986 117834 101597   3163 106434      8237      7.0          60.7

1987 119865 112440   3208 109232      6425      6.2          61.5

1988 121664 114968   3169 111800      6701      5.5          62.3

1989 123869 117313   3199 114142      6528      5.3          63.0

89Dec 124546 117888  3187 114691      6658      5.3          63.0

  表10-1-3:1929-1994年美国人口与民间劳动力的统计分类

       总        就   业   雇   员    失业人数 失业率  民用劳力受雇

年代   计     总数 农业雇员 非农业        (民用) ％    人口比率(％)

                         (1000人/16岁及以上)

-----------------------------(1929-1988年数字与表11-1-2相同, 从略)

1989 123869 117342   3199 114142      6528      5.3          63.0

1990 124787 117914   3186 114728      6874      5.5          62.7

1991 125303 116877   3233 113644      8426      6.7          61.6

1992 126982 117598   3207 114391      9384      7.4          61.4

1993 128040 119306   3074 116232      8734      6.8          61.6

1994 131056 123060   3409 119651      7996      6.1          62.5

 表10-1-4: 1948--1994年间美国失业率的分类分析表

    失业率         民 间 失 业 劳 动 力 比 率     男女合计   白人  黑人

年               男    性           女    性       16-19岁       及其他

           总计 16-19岁 20以上 总计 16-19岁 20以上         

1948        3.6   9.8     3.2   4.1   8.3     3.6    9.2     3.5     5.9

1949        5.9  14.3     5.4   6.0  12.3     5.3   13.4     5.6     8.9

1950  5.2   5.1  12.7     4.7   5.7  11.4     5.1   12.2     4.9     9.0

1951  3.2   2.8   8.1     2.5   4.4   8.3     4.0    8.2     3.1     5.3

1952  2.9   2.8   8.9     2.4   3.6   8.0     3.2    8.5     2.8     5.4

1953  2.8   2.8   7.9     2.5   3.3   7.2     2.9    7.6     2.7     4.5

1954  5.4   5.3  13.5     4.9   6.0  11.4     5.5   12.6     5.0     9.9

1955  4.3   4.2  11.6     3.8   4.9  10.2     4.4   11.0     3.9     8.7

1956  4.0   3.8  11.1     3.4   4.8  11.2     4.2   11.1     3.6     8.3

1957  4.2   4.1  12.4     3.6   4.7  10.6     4.1   11.6     3.8     7.9

1958  6.6   4.8  17.1     6.2   6.8  14.3     6.1   15.9     6.1    12.6

1959  5.3   5.2  15.3     4.7   5.9  13.5     5.2   14.6     4.8    10.7

1960  5.4   5.9  15.3     4.7   5.9  13.9     5.1   14.7     5.0    10.2

1961  6.6   6.4  17.1     5.7   7.2  16.3     6.3   16.8     6.0    12.4

1962  5.4   5.2  14.7     4.6   6.2  14.6     5.4   14.7     4.9    10.9

1963  5.5   5.2  17.2     4.5   6.5  17.2     5.4   17.2     5.0    10.8

1964  5.0   4.6  15.8     3.9   6.2  16.6     5.2   16.2     4.6     9.6

1965  4.4   4.0  14.1     3.2   5.5  15.7     4.5   14.8     4.1     8.1

1966  3.7   4.2  11.7     2.5   4.8  14.1     3.8   12.8     3.4     9.3

1967  3.7   3.1  12.3     2.3   5.2  13.5     4.2   12.9     3.4     7.4

1968  3.5   2.9  11.6     2.2   4.8  14.0     3.8   12.7     3.2     6.7

1969  3.4   2.8  11.4     2.1   4.7  13.3     3.7   12.2     3.1     6.4

1970  4.8   4.4  15.0     3.5   5.9  15.6     4.8   15.3     4.5     8.2

1971  5.8   5.3  16.6     4.4   6.9  17.2     5.7   16.9     5.4     9.9

1972  5.5   5.0  15.9     4.0   6.6  16.7     5.4   16.1     5.1    10.0

1973  4.8   4.2  13.9     3.3   6.0  15.3     4.9   14.5     4.3     9.0

1974  5.5   4.9  15.6     3.8   6.7  16.6     5.5   16.0     5.0     9.9

1975  8.3   7.9  20.1     6.8   9.3  19.7     8.0   19.7     7.8    13.8

1976  7.6   7.1  19.2     5.9   8.6  18.7     7.4   19.0     7.0    13.1

1977  6.9   6.3  17.3     5.2   8.2  18.3     7.0   17.8     6.2    13.1

1978  6.0   5.3  15.8     4.3   7.2  17.1     6.0   16.4     5.2    11.9

1979  5.8   5.1  15.9     4.2   6.8  16.4     5.7   16.1     5.1    11.3

1980  7.0   6.9  18.3     5.9   7.4  17.2     6.4   17.8     6.3    13.1

1981  7.5   7.4  20.1     6.3   7.9  19.0     6.8   19.6     6.7    14.2

1982  9.5   9.9  24.4     8.8   9.4  21.9     8.3   23.2     8.6    17.3

1983  9.5   9.9  23.3     8.9   9.2  21.3     8.1   22.4     8.4    17.8

1984  7.4   7.4  19.6     6.6   7.6  18.0     6.8   18.9     8.5    14.4

1985  7.2   7.0  19.5     6.2   7.4  17.6     6.6   18.6     6.2    13.7

1986  7.0   6.9  19.0     6.1   7.1  17.6     6.2   18.3     6.0    13.1

1987  6.2   6.2  17.8     5.4   6.7  15.9     5.4   16.9     5.3    11.6

1988  5.5   5.5  16.0     4.8   5.6  14.4     4.9   15.3     4.7    10.4

1989  5.3   5.2  15.9     4.5   5.4  14.0     4.7   15.0     4.5    10.0

1990  5.5   5.6  16.3     4.9   5.4  14.7     4.8   15.5     4.7    10.1

1991  6.7   7.0  19.8     6.3   6.3  17.4     5.7   18.6     6.0    11.1

1992  7.4   7.8  21.5     7.0   6.9  18.5     6.3   20.0     6.5    12.7

1993  6.8   7.1  20.4     6.4   6.5  17.4     5.9   19.0     6.0    11.7

1994  6.1   6.2  19.0     5.4   6.0  16.2     5.4   17.6     5.3    10.5

  表10-1-5:1954-1994年美国民间劳动人口的分类统计

年  全部民间  白   人   劳   动   力    黑   人   及   其   他   种   族

     劳动力  总计   男子   女子  16-19岁  总计    男子    女子   16-19岁

1954  60109  52957  37846  16111  3078    6152    3773    2379    396

1955  62170  55833  38719  17114  3225    5341    3904    2437    418

1956  63799  57269  39386  17901  3389    6534    4013    2421    430

1957  64071  57465  39349  18116  3374    6604    4006    2598    407

1958  63036  56613  38591  18022  3216    6423    3833    2590    365

1959  64630  58006  39494  18512  3475    6623    3971    2652    362

1960  65778  58850  39755  19095  3700    6928    4149    2779    430

1961  65746  58913  39588  19325  3693    6833    4068    2765    414

1962  66702  59698  40016  19682  3774    7003    4160    2843    420

1963  67762  60622  40428  20194  3851    7140    4229    2911    404

1964  69305  61922  41115  20807  4076    7383    4359    3024    440

1965  71088  63446  41844  21602  4562    7643    4496    3147    474

1966  72859  65021  42331  22690  5176    7877    4588    3289    545

1967  74372  66361  42833  23528  5114    8011    4646    3365    568

1968  75920  67750  43411  24339  5195    8169    4702    3467    584

1969  77902  68518  44048  25470  5508    8384    4770    3614    609

1970  78678  70217  44178  26039  5571    8464    4813    3650    574

1971  79367  70878  44595  26283  5670    8488    4796    3692    538

1972  82153  73370  45944  27426  6173    8783    4952    3832    573

1973  85064  75708  47085  28623  6623    9356    5265    4092    647

1974  86794  77184  47647  29511  6796    9610    5252    4258    652

1975  85846  76411  46697  28714  6487    9435    5161    4275    615

1976  85752  78853  47775  31078  6724    9899    5363    4536    611

1977  92017  81700  49150  32550  7068   10317    5579    4739    619

1978  96048  84936  50544  34392  7367   11112    5936    5177    703

1979  98824  87259  51452  35807  7356   11565    6156    5409    727

1980  99303  87715  51127  36578  7021   11588    6059    5529    689

1981 100397  88907  51315  37394  6588   11688    6083    5606    637

1982  99526  87903  50287  37615  5984   11624    5983    5641    565

1983 100834  88893  50621  38272  5799   11941    6166    5775    543

1984 105005  92120  52462  39659  5836   12885    6629    6256    607

1985 107150  93736  55046  40690  5768   13413    6845    6569    666

1986 109597  95660  53785  41876  5792   13937    7107    6830    681

1987 112440  97789  54647  43142  5898   14652    7459    7192    742

1988 114968  99812  55550  44262  6030   15156    7722    7434    774

1989 117342 101584  56352  45232  5946   15757    7963    7795    813

1990 117914 102087  56423  45654  5518   15927    8003    7825    743

1991 116877 101039  55557  45482  4989   15838    8036    7802    639

1992 117598 101479  55709  45770  4761   16119    8096    8023    637

1993 119306 102812  56397  46415  4887   16494    8303    8191    642

1994 123060 105190  57453  47738  5398   17870    8998    8872    763

 表10-1-6: 1947-1994年美国民用就业和失业情况的分类统计

年    民        间            就          业   失                  业

       总计  男子   16-19  20及   女    16-19  20及   总计   男子   女子

                           以上                以上

1947  57038  40995  2218  38776  16045  1691  14354   2311   1692    619

1948  58434  41725  2344  39382  16617  1682  14936   2276   1559    717

1949  57651  40925  2124  38803  16723  1588  15137   3637   2572   1065

1950  58918  41578  2186  39394  17340  1517  15824   3288   2239   1049

1951  59961  41780  2156  39626  18181  1611  16570   2055   1221    834

1952  60250  41682  2107  39578  18568  1612  16985   1883   1185    698

1953  61179  42430  2136  40296  18749  1584  17164   1834   1202    632

1954  60109  41619  1985  39634  18490  1490  17000   2532   2344   1188

1955  62170  42621  2095  40526  19551  1547  18002   2852   1854    998

1956  63799  43379  2164  41216  20419  1654  18767   2750   1711   1039

1957  64071  43357  2115  41239  20714  1663  19052   2859   1841   1018

1958  63036  42423  2012  40411  20613  1570  19043   4602   3098   1504

1959  64630  43466  2198  41267  21164  1640  19524   3740   2420   1320

1960  65778  43904  2361  41543  21874  1768  20105   3852   2486   1366

1961  65746  43656  2315  41342  22090  1793  20296   4714   2997   1771

1962  66702  44177  2362  41815  22525  1833  20693   3911   2423   1488

1963  67762  44657  2406  42251  23105  1849  21257   4070   2472   1598

1964  69305  45474  2587  42886  23831  1929  21903   3786   2206   1581

1965  71088  46340  2918  43422  24748  2118  22630   3366   1914   1452

1966  72859  46919  3253  43668  25976  2468  23510   2875   1551   1324

1967  74372  47479  3186  44294  26893  2496  24397   2975   1508   1468

1968  75920  48114  3255  44859  27807  2526  25281   2817   1419   1397

1969  77902  48818  3430  45388  29084  2687  26397   2832   1403   1429

1970  78678  48990  3409  45581  29688  2735  26952   4093   2238   1855

1971  79367  49390  3478  45912  29967  2730  27246   5016   2789   2227

1972  82153  50896  3765  47130  31257  2980  28276   4882   2659   2222

1973  85064  52349  4039  48310  32715  3231  29484   4365   2275   2089

1974  86794  53024  4103  48922  33769  3345  30424   5156   2714   2441

1975  85846  51857  3839  48018  33989  3263  30726   7929   4442   3486

1976  85752  53138  3947  49190  35615  3389  32226   7406   4036   3369

1977  92017  54728  4174  50555  37289  3514  33775   6991   3667   3324

1978  96048  56479  4336  52143  39569  3734  35836   6202   3142   3061

1979  98824  57607  4300  53308  41217  3783  37434   6137   3120   3018

1980  99303  57186  4085  53101  42117  3625  38492   7637   4267   3370

1981 100397  57397  3815  53582  43000  3411  39590   8273   4577   3615

1982  99526  56271  3379  52891  43256  3170  40086  10678   6179   4499

1983 100834  56787  3300  53487  44070  3043  41004  10717   6260   4457

1984 105005  59091  3322  55769  45915  3122  42793   8539   4744   3794

1985 107150  59891  3328  56562  47259  3105  44154   8312   4521   3791

1986 109597  60829  3323  57565  48706  3149  45556   8237   4530   3707

1987 112440  62107  3381  58726  50334  3260  47074   7425   4101   3324

1988 114968  63273  3492  59781  51696  3312  48383   6701   3655   3646

1989 117342  64315  3477  60837  53027  3282  49745   6528   3525   3003

1990 117914  64435  3237  61198  53479  3024  50455   6874   3799   3075

1991 116877  62593  2879  60714  53284  2749  50535   8426   4817   3609

1992 117598  63805  2786  61019  53793  2613  51181   9384   5380   4005

1993 119306  64700  2836  61856  54606  2694  51912   8734   4932   3801

1994 123060  66450  3156  63294  56610  3005  53606   7996   4367   3629

10-1-7:1947-1994年美国失业持续时间及其原因的统分类统计

          (单位: 人指16岁及以上1000人)

年    失业  失    业    持    续    时    间      失   业   原   因

      总数  低于5周 5-14周 15-26周 27及以上 均周  失去  离去  重转 新转

1947  2311   1210    704    234     164       

1948  2276   1300    669    193     116     8.6

1949  3637   1756   1194    428     256    10.0

1950  3288   1450   1055    425     357    12.1

1951  2055   1177    574    166     137     9.7

1952  1883   1135    516    148      84     8.4

1953  1834   1142    482    132      78     8.0

1954  3532   1605   1116    495     317    11.8

1955  2852   1335    815    366     336    13.0

1956  2750   1412    805    301     232    11.3

1957  2895   1408    891    321     239    10.5

1958  4602   1753   1396    785     667    13.9

1959  3740   1585   1114    469     571    14.4

1960  3852   1719   1176    503     454    12.8

1961  4714   1806   1376    728     804    15.6

1962  3911   1663   1134    534     585    14.7

1963  4070   1751   1231    535     553    14.0

1964  3786   1697   1117    491     482    13.3

1965  3366   1628    983    404     351    11.8

1966  2875   1573    779    287     239    10.4

1967  2975   1634    893    271     177     8.7   1229   438   945   396

1968  2817   1594    810    250     156     8.4   1070   431   909   407

1969  2832   1629    827    242     133     7.8   1017   436   965  413

1970  4093   2139   1290    428     253     8.6   1811   550   1228  504

1971  5016   2245   1585    688     519    11.3   2323   590   1472  630

1972  4882   2242   1472    601     566    12.0   2108   641   1456  677

1973  4365   2274   1314    483     343    10.0   1694   683   1340  649

1974  5156   2604   1597    574     381     9.8   2242   768   1463  681

1975  7929   2940   2484   1303    1203    14.2   4386   827   1892  823

1976  7406   2844   2196   1018    1348    15.8   3679   903   1929  895

1977  6991   2919   2132    913    1029    14.3   3166   909   1963  953

1978  6202   2865   1923    766     648    11.9   2585   847   1857  885

1979  6137   2950   1946    706     535    10.8   2635   880   1806  817

1980  7637   3295   2474   1052     820    11.9   3947   891   1927  827

1981  8273   3449   2539   1122    1162    13.7   4267   923  2102 981

1982 10678   3883   3331   2708    1176    15.6   6268   840   2384 1185

1983 10717   3570   2937   1652    2559    20.0   6258   830   2412 1216

1984  8539   3350   2451   1104    1634    18.2   4421   823   2184 1110

1985  8312   3498   2509   1205    1280    15.6   4139   877   2256 1039

1986  8237   3448   2557   1054    1167    15.0   4033  1015   2160 1029

1987  7425   3246   2196    943    1040    14.5   3566   965   1974  920

1988  6701   3084   2007    801     809    13.5   3092   983   1809  806

1989  6528   3174   1978    730     646    11.9   2983  1024   1843  677

1990  6874   3169   2201    809     695    12.1   3322  1014   1883  654

1991  8426   3380   2724   1225    1098    13.8   4608   919   2087  753

1992  9384   3270   2760   1424    1830    17.9   5291   975   2228  890

1993  8734   3160   2522   1274    1778    18.1   4769   946   2145  874

1994  7996   2728   2408   1237    1623    18.8   3815   791   2786  604

表10-1-8: 1940-1966年美国失业保险项目的分类统计。

年    全    部    项  目

      就业 失业保 福利金  失业保险 开始时 失业保险 支付津贴  支付津贴

      覆盖 险周均 额(百万  (周均,  (周均, 占就业的 总计(百万 周均美元

      (千) (千人)  美元)    千人)   千人)  百分比  美元)       现金

1940 24291  1331   534.7    1282    214     5.6     518.7      10.56

1941 28136   842   358.8     814    164     3.0     344.3      11.06

1942 30819   661   350.4     649    122     2.2     344.1      12.66

1943 32419   149    80.5     147     36     0.5      79.6      13.84

1944 31714   111    67.2     105     29     0.4      62.4      15.90

1945 30087   720   574.9     589    116     2.1     445.9      18.77

1946 31856  2804  2878.5    1295    189     4.3    1094.9      18.50

1947 33876  1805  1785.0    1009    187     3.1     775.1      17.83

1948 34646  1468  1328.7    1002    210     3.0     789.9      19.03

1949 33098  2479  2269.8    1979    322     6.2    1736.0      20.48

1950 34308  1605  1467.6    1503    236     4.6    1373.1      20.76

1951 36334  1000   862.9     969    208     2.8     840.4      21.09

1952 37006  1069  1043.5    1024    215     2.9     998.2      22.79

1953 39027  1065  1050.6     995    218     2.8     962.2      23.58

1954 36622  2048  2291.8    1865    303     5.2     2026.9     24.93

1955 40018  1399  1560.2    1265    226     3.5    1350.3      25.04

1956 42751  1323  1540.6    1215    227     3.2    1380.7      27.02

1957 43436  1571  1913.0    1446    270     3.6    1733.9      28.17

1958 44411  2773  4290.6    2510    369     6.4    3512.7      30.58

1959 45278  1860  2854.3    1684    277     4.4    2279.0      30.41

1960 46334  2071  3022.8    1908    331     4.8    2726.7      32.87

1961 46266  2994  4358.1    2290    350     5.6    3422.7      33.80

1962 47776  1946  3145.1    1783    302     4.4    2675.4      34.56

1963 48434  1973  3025.9    1806    298     4.3    2774.7      35.27

1964 49367  1753  2749.2    1605    268     3.8    2522.1      35.92

1965 51580  1450  2360.4    1328    232     3.0    2166.0      37.19

1966 53700  1123  1900.0    1061    204     2.3    1780.0      39.72

    综合以上统计表,我们可以得出以下的结论:

①在美国失业人口中

第一,黑人和及其族裔的雇员的失业率要远高于白人雇员的失业率。1948-1985年间相差一倍以上比例的年份有1956-1964,1966-1969,1973,1977-1985年各年。

第二,女性的失业率普遍高于男性的失业率, 在1948-1985年女性失业率高出男性1个百分点有年份有1951,1962-1979年。

第三,16-19岁年龄段的失业率要高于20岁以上(含20岁)年龄段的失业率。在1948-1985年间前者男性失业率高于后者男性失业率三倍以上的除1950年外各年均是,高出5倍以上的年份是1967-1969,女性前者比后者高出三倍以上的年份是1953,1962-1975年。

    ②就失业时间来分析,低于5周以下的1947年占52.35％, 超过50％的还有1948,1951-1953,1956,1966-1973各年。自1973年后低于5周以下的失业率比例下降, 其中1975年为37％, 1979年为38.62％,1980年43.14％, 1982年为36％,1983年33％,

1984年为39.23％。失业在半年以上的比率1947年为失业人数的7％,超过10％的年份有1950,1956-1967,1971-1972,1975-1989年。超过20％的为1983年。

    ③就失业的原因来分析在一般情况下占第一位的是失去工作,占第二位的是重新转移工作,占第三位的是自动离职, 占第四位的是新的结构调整。其中后两项引起的失业超过失去工作比例的年份自1967年起有1967-1969,1974,1978。这表明谋职难度的加大。

④ 在1955-1990年间的美国失业保障项目中, 雇员失业保险受益面由1955年的4001.8万人增加到1989年的10353.7万人, 扩大了158.73％。

在全部失业津贴中, 每周平均津贴由1955年的139.9万人增加到1990年12月的272.2万人。

支付的失业补贴金额由1955年的15.602亿美元,增加到1989年的144.984亿美元,扩大了8.29倍。其中1960年比1955年增加了近一倍, 1974年比1960年增加了一倍, 1982年达237.748亿美元的最高峰, 为1973年45.173亿美元的4.26倍, 1983年为202.062亿美元,为1973年的3.47倍。

这充分说明在经济危机时期, 大大增加了对失业救济金的投放额。与此同时, 各州支付的失业救济金额也逐年增加, 特别是尼克松实行新联邦主义的分享税入政策以来, 有了明显的变化。从1955年到1969年平均每周失业津贴由25.04美元,增加到46.17美元, 提高了84.38％, 而1969-1990年12月, 由46.17美元增加到162.88美元,提高了252％。

关于最低工资马克思曾作了界定:“简单劳动的生产费用就是维持工人和延续工人后代费用,这种维持生存和延续后代的费用是工资,这样决定的工资是最低工资。”

在美国最低工资是国家干预企业分配和劳务的法律手段, 这种法定工资规定只要符合条件的劳动者按规定从事一定的劳动,就有权取得他(她)应得的一份工资数额。最先采用最低工资的马萨诸塞州在1912年宣布的, 随后11年中又有14个州相继采用。但当时只是对妇女和童工的规定, 对成年男子并不适用。1923年,美国最高法院在审理一项诉讼案中宣布它违宪, 此后各州不再通过这类法案。

    根据1938年颁布的公平劳动标准法,全国统一规定了小时最低工资标准, 迄今变化如下:

1938-1939年    0.25美元               1939-1945年    0.30美元

1945-1950年    0.40美元               1950-1956年    0.70美元

1956-1961年    1:00美元               1961-1963年    1:15美元

1963-1967年    1:25美元               1967-1968年    1:40美元

1968-1974年    1.60美元               1974年         2:00美元

1975年         2:10美元               1976-1977年    2:30美元

1978年         2:65美元               1979年         2:90美元

1980年         3:10美元               1981-1990年    3:35美元

1990年         3:80美元               1991-现时      4:25美元

1989年布什政府颁布了公平劳动标准法的修正案。

1995年1月,克林顿政府准备提议将每小时的最低工资由4:25美元提高到每小时5:25美元。然而这一主张遭到共和党人的反对。

众议院发言人佐治亚州的共和党人纽特·金格里奇(Newt Gingrich)说, 提高最低小时工资将给一些企业主带来严重的财政负担,并造成失业增加,尤其是在少数族裔中, 他在1月9日召开的新闻发布会上说:“提高最低工资,将使年青的黑人更难找到工作。”

2007年初，美国国会批准将联邦最低工资标准由每小时５．１５美元提高到７．２５美元，为美国１９９７年以来首次提高最低工资。该方案将分三个阶段落实，此次上调７０美分为第二阶段，2009年最低工资将涨至每小时７．２５美元。

2008年７月２４日起将联邦最低工资标准由每小时５．８５美元提高到６．５５美元，估计约有２００万美国人将从中受益。但受能源、食品价格高涨影响，上调最低工资给百姓带来的实惠有限。

    最低工资的决定是受下列因素制约的。

第一,是经济发展水平和劳动生产率增长情况。这是决定最低小时工资的基本依据。一般说来经济发展水平和劳动生产率的增长和最低小时工资的增长成正比。

从1956-1974年美国的最低工资提高了185％, 从1974-1991年美国的最低工资提高了112.5％。这大体上反映了美国的经济发展状况。

   第二,是就业水平和社会平均工资水平的高低。最低工资的测定还涉及它与社会平均工资间的一定比例关系。据美国专家研究, 最低工资在美国一般相当于社会平均工资的40-60％,或非农业产业平均小时工资的40-53％,制造业平均小时工资的41.7-55.6％。

    表11-2-1: 美国小时工资对比情况:

年代  FLSA法定最低小时工资  制造业最低小时平均工资    法定最低小时工资占

            (美元)                 (美元)             制造业平均工资(％)

1938        0.25                                                 41.7②

1939        0.25                    0.627             39.8①     40.5

1940        0.30                    0.655             45.8

1945        0.40                    1.016             39.2       42.1

1946        0.40                    1.075             37.2

1947        0.40                    1.217             32.8

1948        0.40                    1.328             30.1

1949        0.40                    1.378             29.0

1950        0.75                    1.440             52.1       54.0

1951        0.75                    1.560             48.1

1952        0.75                    1.650             45.5

1953        0.75                    1.740             43.1

1954        0.75                    1.780             42.1

1955        0.75                    1.860             40.3

1956        1.00                    1.950             51.3       52.9

1957        1.00                    2.050             48.8

1958        1.00                    2.110             47.4

1959        1.00                    2.190             45.7

1960        1.00                    2.260             44.2

1961        1.00                    2.320             43.1       51.2

1962        1.15                    2.390             48.1

1963        1.15                    2.460             46.7       52.7

1964        1.25                    2.540             49.2     

1965        1.25                               

1967        1:40                                                 51.5

1968        1:40                                                 55.6

1974        1.60                                                 47.2

1975        2:10                                                 45.1

1976        2:30                                                 46.0

1978        2:65                                                 42.9

1979        2:90                                                 43.3

1980        3:10                                                 42.6

(说明FLSA为公平劳动标准法)

    第三,是居民消费生活品价格指数的变化

    第四,是大多数企业和雇主的支付工资的承受能力。一般说来, 政府考虑将最低小时工资标准确定在中等偏下经济效益企业的承受能力上, 这样不至于造成企业支付能力的困境和失业现象的加剧,也有利于刺激雇员的劳动积极性。

   第五, 是美国贫困线的划定和福利救济金、失业救济金的确定。为防止单纯依靠福利救济思想的滋长,最低小时工资不能低于福利救济金和失业救济金。

    1970年国际劳动组织年会制订的131号最低工资公约的第三条对最低工资的标准作了原则性规定:“在决定最低工资水平时在可能适当范围内关于全国实际和条件诸因素均应考虑进去,包括:(1)工人和他们的家庭的要求,考虑全国工资总的水平,生活费用,社会保障津贴,以及其他社会集团的有关生活水准;(2)经济因素,包括经济发展的需要,生产率水平和达到及维持一切高水平的就业的理想。”

    最低小时工资的演变对美国社会经济生活产生重要的影响。

    首先, 它特别对低工资集团产生重要影响。根据1981年美国最低工资研究委员会的研究报告, 个人收入在最低工资水准或低于最低标准的雇员大多为非熟练的年轻或年老的劳动力、黑人(占12.4％)、西班牙裔及妇女劳动力(占18％)。最低工资在某些职业部门尤为集中。

  表10-2-2 1980年最低工资就业者集中的职业部门

职业          最低工资就业者所占比例   产业     最低工资就业者所占比例

销售人员                 19.8          农业             44.7

非农业工人               18.6          农业服务业       19.2

私人家庭佣仆             74.8          零售业           28.4

其他服务工人             33.4          私人家庭服务业   71.5

农场主和管理者           33.9          其他服务业       19.9

农业劳动和工头           47.4

    其次,它对于减轻贫困状况,在最低程度上限制工资收入级差,消除工作无基本生活保障的情况起了保障作用。

第三, 它对劳动力市场产生多方面的影响。如它可能导致低工资产业和部门的就业人数下降, 从而促进劳动力的再流动和结构调整; 再如它促进劳动密集型和低经济效益型产业向资本和技术密集型及高经济效益型的产业转化;对非熟练劳动力带来的双重影响, 即在提高非熟练劳动力工资水平的同时,从长远来看相对减少了非熟练劳动力的需求。

第四, 它在总体上推动了雇主着力提高劳动生产率, 雇员着力提高服务素质。据统计,1950-1970年间,美国的劳动生产率提高了70％以上,最低工资由75美分增长到1.6美元, 物价上涨了60％, 如果扣除物价上涨因素, 则最低小时工资实际增长了50％, 仍低于劳动生产率的增涨幅度。

由于各州情况不同, 在1970年时有36个州法定实行的小时最低工资制低于联邦政府的规定水平,11个州与联邦政府的规定相等, 三个州高于联邦政府1.60美元/小时最低工资的规定,即加利福尼亚州的1.65美元/小时最低工资,纽约州的1.85美元小时最低工资和阿拉斯加的2.10美元/小时最低工资,此外亚利桑那州自1954年以来和肯塔基州自1961年以来美元/小时最低工资没有变化。

至于工作时间, 在1980年以前美国缩短了工作时间, 但1980年后工作时间有所延长而工资没有相应增加, 而且政府和雇员一般都不把缩短工时作为增加就业的有效手段。在工业部门, 一个全日制工作的雇员的周平均工时,1986年为43.4小时,1989年为43.7小时,加班时间由3.3小时,增加到3.8小时。在80年代普遍出现了工作时间弹性化的趋向, 即工作时间多样化、有的延长, 有的缩短,有的实行不固定的作息时间和休假时间。这种情况的出现是和科学技术现代化的发展和社会生活多样化的特点强化有关。

美国1938年颁布的《公平劳动标准法》,全国统一规定了小时最低工资标准,迄今已经快71年了，71年来美国已经形成了一套较为完善的美国最低小时工资和最高工时保障制度，值得我们根据本国的国情借鉴，这里规定的最低小时工资和最高工时保障并不限制各州在全国政策的范围内自行的调整。值得注意的是最低小时工资的规定涉及到许多方面，并不简单的一个保障收入低家庭和个人问题，还关系到劳动成本核算，经济发展水平和劳动生产率增长情况；

就业水平和社会平均工资水平的高低；

居民消费生活品价格指数的变化；

对外贸易状况的发展；

大多数企业和雇主的支付工资的承受能力；

美国贫困线的划定和福利救济金、失业救济金的确定等问题。

它对经济和社会生活的影响也是多方面的。

我们的经济迅速发展是制订的最小小时工资政策，要考虑到在经济相对缓慢发展时期的承受能力，因为作为一项社会保障和劳动力政策，往往是能上难下，这里不仅有经济因素更有政治考量，因而在经济快速发展时期大幅度提高最低小时工资之举需要慎重考虑。

    在失业保险中铁路工人的退休和失业保险是特殊的系列。

    表10-3-1:1937-1964年间铁路退休制度的福利金变化

财政  退休补贴 遗族补贴 月均补贴(美元) 铁路退休金总计 (单位百万美元)

年度 (单位:千人) 退休工人 遗族  收入总计 开支总计 6月30日平衡收支

                      工人 妻子  补贴

1937     7       --    60 

1938   114        3    63              147.8    87.2       60.6

1940   153       20    64              123.0   114.0       71.7

1945   181       29    67              324.0   142.5      502.7

1946   195       29    67              311.9   153.8      660.9

1947   209       56    70         29   322.4   173.1      810.3

1948   237      139    83         29   797.4   224.9     1382.7

1949   253      174    83         29   625.4   283.1     1725.1

1950   272      189    82         30   645.0   306.4     2063.7

1951   283      201    93         40   678.1   321.8     2420.0

1952   377      198    95   139   43   849.5   400.5     2869.2

1953   406      210    96   139   43   744.5   466.5     3147.2

1954   425      220   100   145   48   625.0   518.0     3354.1

1955   452      252   101   156   50   684.0   555.9     3482.2

1956   473      265   112   170   53   730.7   607.6     3605.3

1957   493      271   114   171   53   722.3   685.4     3642.2

1958   517      289   116   173   54   824.1   729.8     3736.5

1959   541      292   129   197   64   889.6   790.3     3835.7

1960   548      299   132   201   65  1035.2   934.8     3936.3

1961   608      308   134   202   71  1022.3   996.1     3962.9

1962   625      316   135   202   72  1046.5  1036.9     3972.5

1963   637      324   136   203   73  1115.3  1077.3     4010.5

1964   646      333   138   203   74  1170.4  1107.3     4073.6

  表10-3-2: 1945-1964年间铁路雇员失业保险金变化的统计

          历      年         财       政       年       度

年   月均雇员   付税     均周失业  接受救济金(千人) 信贷基金(百万美元)

      (万人) (百万美元) 救济金额$  失业  疾病    收入  开支   年终平衡

1945   168      4340      17.00      6    --     138.7    0.7     636.4

1946   162.2    4639      17.60    157    --     139.5   20.5     755.4

1947   159.8    4750      17.30    225    --     152.6   49.2     858.8

1948   155.8    4952      17.60    210    150    158.5   61.0     956.3

1949   140.3    4609      19.20    286    179     29.1   86.3     899.1

1950   142.1    4704      19.80    506    160     31.5  145.9     784.7

1951   147.6    5111      17.40    181    143     32.9   51.8     765.8

1952   142.9    5046      18.50    162    143     36.2   48.6     753.4

1953   140.5    4989      29.50    224    158     40.6   97.4     696.6

1954   125.0    4707      29.50    265    154     33.6  140.4     589.7

1955   123.9    4925      36.00    320    151     27.2  205.1     411.9

1956   122.0    5060      35.30    149    150     39.7  105.5     346.1

1957   115.0    4859      37.40    221    145     82.0  133.2     294.9

1958    98.4    4246      40.20    312    153     97.4  221.8     170.5

1959    94.9    4377      48.10    300    139    103.8  247.9      26.5

1960    90.9    4404      49.50    221    142    153.1  275.5      97.3

1961    83.6    4076      50.20    319    128    152.9  262.6     210.6

1962    81.5    3990      50.40    215    125    147.3  223.3     281.7

1963    79.0    3890      50.40    191    121    150.1  175.8     307.3

1964    77.5    3820      50.40    152    114    144.4  143.4     306.4

失业和就业保障需要解决劳动力需求不足的有调节劳动力的需求的就业政策,而且需要解决供给劳动力的人力政策。

60年代以来, 随着劳动力结构的重大变化,美国政府把人力培训计划放在重要的位置上, 从而由被动性救济向功能性救济方向发展。

从60年代初的肯尼迪到60年代中的约翰逊再到70年代初尼克松的先后颁布了三个人力政策法案。这三个法案是:

1. 1962年3月15日肯尼迪总统签署国会通过的的《人力发展和训练法案》(S 1991--PL 87-415),它授权劳工部、卫生部、教育和福利部在财政上支持并促进职业培训计划, 以提高失业人员和就业不足劳动力的技术培训。根据这一法案在三年内将有40万至100万人受到培训。 1963年国会又通过法令加强了对失学青年的教育管理。

2. 1964年的《经济机会法》规定了人力培训政策。它包括下列几个部分:

    ①  职业队计划, 以30年代的青年护林保土工作队和民间护林保土工作队为基础,在边远地区及城镇中心地区设立培训营地,“提供受教育、职业培训和有用的工作经验,以期使城乡16-21岁的失业和失学男女青年获得工作机会,提高公民的责任感, 其工作内容包括自然资源的保护和其他适当的劳动。”第一年计划有4万人参加,第二年增加到10万人。受训人月金50美元。1967年达3.1万人。每个营地约100-250人, 培训时间通常为9个月, 其后根据国会的修正案还建立了18个妇女营地, 除了接受基础教育训练外, 还进行有关家庭经济和良好妇女形象的教育。通常这些营地由一些大的私人企业如通用电力公司, 国际商用机器公司,威斯汀豪斯公司,美国无线电公司等来承包。

    ②  街区青年队计划,它授权州和地方政府接受有关工作经验和技术的培训, 以提高他们的就业能力或继续升学的业务基础。它涉及在校、暑期和校外三部分, 其目的是为那些低收入家庭的青年提供继续就学或就业的培训机会。

此外街区青年队计划还承担了防止青少年犯罪的任务。到1967年参加街区青年队计划的已达35万人。

街区青年队计划也担负了“帮助那些来自低收入家庭的非全日制家庭学生,为他们能继续接受高等教育提供业余挣钱的机会。”

③  为美国人志愿服务者计划, 它规定经济机会局长授权各州和地方政府雇佣、挑选并培养一批志愿人员在当地社区为促进向贫困开战的立法而志愿工作。这些大都来自中产阶级的年青人分赴贫困地区、精神病院、学校和印第安人的保留地为贫困户及少数族裔提供有关卫生、教育和福利方面的服务, 期限一般为一年。 

它类似过去的国民服务队被称为国内“和平队”。到1968年约有半数的志愿者被派往200个乡镇地区,主要集中在南部和阿巴拉契亚的贫困地区, 也有一些在佛罗里达。西弗吉尼亚、肯塔基以及亚利桑那等印第安人的保留地。

修正1962年的人力开发和培训计划,肯尼迪时期的该法案在约翰逊时期纳入了反贫困战略的轨道, 并经1963、1965、1966和1968年四次修订, 增加了经费, 延长了培训时间, 提供了公共机构和私人企业两种培训途径。在1963-1968年间, 在100万受训人员中有60万人完成了受训任务。

    3.  1973年的《就业和人力培训综合法》, 该法案取代了《人力发展和培训法案》和《经济机会法》, 它既加强了地方的主权, 扩大了地方和州的作用, 又维护了联邦的权威, 是一个妥协的产物,被称为“混血儿”。

1974年的总统人力报告指出:1962年的人力发展和训练法, 到1973年届满。在此以前,关于旨在改善失业者和低收入者的全国人力政策, 引起了长达几年的争论。反对者认为它降低了效率, 支持者则称它是劳动市场的正常运行所不可或缺的。

1973年立法决定实行分散性全国人力计划, 从而暂时结束了这场争论。

综合法案主要包括两方面的内容:

一是合并以前的分类拨款为整笔提供。规定每一个拥有10万人口的城市或县政府要按失业率、贫困率等标准提出由联邦指导的计划,经劳工部批准,资金用于那些生活最困难的失业者和贫困者。

二是由联邦政府对特殊困难集团提供公共服务的拨款, 这些集团主要是印第安人、农业季节工人、犯罪者、退伍军人以及英语会话能力有限者等。

对于美国60-70年代的人力政策, 有的学者颇有见地的评论说:“美国政府人力政策抓住了劳动力在动态经济中配置的两个环节, 一是青年劳动力由受教育到做工作的转变,二是劳动力从事旧职业到担当新职位的转变,通过各种手段提高劳动者的就业能力,使其适应这两种转变,从而起到了就业政策起不到的作用, 减轻了劳动力市场上的失业,缓解了各种各样的劳动力资源配置失调、利用不足。”

1978年美国国会颁布了对于1973年的《就业和人力培训综合法》修正法案。

增加了政府创造就业机会的计划;增加了夏季青年示范项目和青年保护团的计划;增加了联邦政府的管理条例，建立检测系统,防止专项资金的挪用。

在里根总统任期,国会于1982年颁布了《1982年岗位培训伙伴关系法》，其主要内容是各州建立州岗位培训协调委员会，有企业、社区代表和州机构代表参加;对因企业倒闭而失业的劳工提供培训;联邦资金首先投向失业比率较高地区。

1987年美国国会通过了《无家可归者援助法》为无家可归者提供工作培训示范计划,并提供庇护所、日用生活品、卫生保健、技术培训及就业等安排。这是一项社会救济和技术培训的再就业安排,在危机和失业比率居高下时期，有着现实意义。

1988年国会通过《家庭支持法》 ，要求到1995年有130多万人经过救济和培训实现再就业,但是实际执行中并不顺利,发展也不平衡。

克林顿任期,国会颁布了《1992年岗位培训伙伴关系法》修正法案，在原有基础上增添了一些新的内容,如:加强对“难以就业者”的力度;各个城市成立培训和就业信息咨询服务中心;对企业关闭或搬迁导致失业的员工进行再培训。

1993年国会通过了《学校教育机会法》解决教育和就业的衔接问题,通过政府投资和计划与企业合作,为在校青年安排学习和就业,这涉及由企业向学校学生提供在岗技术培训;学校企业合作为学生开设就业前景良好的职业技术基础课程；职业中介负责推荐特殊群体的学生就业。

然而就业与培训问题在管理上存在法案重叠，政出多头,管理繁杂的现象；政治和社会的各种利益集团的冲突,使得立法和行政措施受到制约，难以通畅；联邦和地方政府缺少短期和长期相结合的有效计划,技术水平低和贫困人口中的失业问题始终是老大难问题。

美国的其他失业和就业保障政策还有

(1)关于反解雇和反裁员;

(2)关于雇员的工伤保障和暂时丧失劳动能力保障。

限于篇幅这里从简了。

自殖民时代起,美国就存在老年问题,有人把美国的老年问题大体上分为1780-1830, 1830-1860,1986-1900, 1900-1940, 及1940年代以来各个时期, 基本上由私人和公共两个方面来着手解决老年问题。

自30年代以来老年福利保障一直是美国社会保障关注的焦点之一。随着美国老龄化的加剧, 老年保障问题日显突出,但是关注的重点发生了变化,它由老年保障项目转向了老年保障的费用问题。

下面的统计表反映了60多年来各个年龄段的人口结构变化。

    统计表11-1-1: 1929-1989年间美国各年龄段人口的变化

                    年      人      口            (单位:千人)

年(7月) 总计   5岁以下  5-15岁 16-19岁 20-24岁 25-44岁 45-64岁 65及以上

                                                          (占总人口的％)

1929   121767  11734    26800   9127   10694   35862  21076  6474 (5.32)

1933   125579  10612    26897   9302   11152   37319  22933  7363

1939   130880  10418    25179   9872   11519   39354  25823  8764

1940   133122  10579    24811   9895   11690   39868  26247  9031

1941   133402  10850    24516   9840   11807   40383  26718  9288

1942   134860  11301    24231   9730   11955   40861  27196  9584

1943   136739  12016    24099   9607   12064   41420  27671  9867

1944   138397  12524    23949   9561   12062   42061  28138 10147 (7.25)

1945   139928  12979    23907   9361   12036   42521  28630 10494

1946   141389  13244    24103   9119   12004   43027  29064 10828

1947   144126  14406    24468   9097   11814   43657  29498 11185

1948   146631  14919    25209   8952   11794   44288  29931 11538

1949   149188  16607    25852   8788   11700   44916  30405 11921

1950   152271  16410    26771   8542   11680   45672  30849 12397

1951   154878  17333    27279   8446   11552   46103  31362 12803

1952   157553  17312    28894   8414   11350   46495  31884 13203

1953   160184  17638    30227   8460   11062   46786  32394 13617

1954   163026  18057    31480   8637   10832   47001  32942 14067

1955   165931  18566    32682   8744   10714   47194  33506 14525

1956   168903  19003    33994   8961   10616   47379  34057 14938

1957   171984  19494    35272   9195   10603   47440  34931 15388

1958   174882  19889    36445   9543   10756   47337  35109 15806

1959   177830  20175    37368  10215   10969   47192  35663 16248

1960   180671  20341    38494  10638   11134   47140  36203 16675 (9.00)

1961   183699  20522    39765  11025   11483   47084  36722 17089

1962   186538  20469    41205  11180   11959   47013  37255 17457

1963   189242  20342    41626  12007   12714   46994  37782 17778

1964   191889  20165    42297  12736   13269   46358  38338 18127

1965   194303  19824    42938  13516   13746   46912  38916 18451

1966   196560  19208    43702  14311   14050   47001  39534 18755

1967   198712  18563    44244  14200   15248   47194  40193 19071

1968   200706  17913    44622  14452   15768   47721  40846 19356

1969   202677  17376    44840  14800   16480   48064  41437 19680

1970   205052  17166    44816  15289   17202   48473  41999 20107 (9.80)

1971   207661  17244    44591  15688   18159   48936  42482 20561

1972   209396  17101    44203  16039   18153   50482  42898 21020

1973   211909  16581    43582  16446   18521   51749  43235 21525

1974   213854  16487    42989  16769   18975   52053  43522 22061

1975   215973  16121    42508  17017   19527   54302  43801 22696

1976   218035  15617    42298  17194   19986   55852  44080 23278

1977   220239  15564    41298  17276   20499   57561  44150 23892

1978   222585  15735    40428  17288   20946   59400  44286 24502

1979   225055  16063    39552  17242   21297   61379  44390 25134

1980   227726  16451    38838  17167   21590   63470  44504 25707

1981   229966  16893    38144  16812   21869   65528  44500 26221

1982   232188  17228    37784  16332   21902   67692  44462 26787

1983   234307  17547    37526  15823   21844   69733  44474 27361

1984   236348  17659    37416  15295   21737   71735  44547 27878

1985   234466  17847    37460  15096   21478   73673  44607 28416

1986   240651  17963    37404  15024   20942   75651  44660 29008

1987   242804  18052    37333  15215   20385   77338  44854 29626

1988   245021  18195    37593  15198   19846   78595  45471 30124

1989   247342  18508    37927  14913   19442   79943  45882 30682

1990   249911  18849    38588  14449   19305   81196  46388 21235

1991   252643  19195    39195  13926   19347   82455  46759 31765

1992   255407  19501    39900  13668   19176   82541  48348 32272

1993   258120  19691    40538  13795   18874   82862  49586 32773

1994   260651  19727    41213  14030   18429   83199  50894 33158

    据美国健康教育和福利部提供的年度报告,1900-1960年间出生的人口活到65岁及以上的寿命人口的预测,1960年男性占11.5％, 女性占12.2％; 1910年男性占11.3％, 女性占12.0％;1920 年男性占12.2％, 女性占12.8％; 1930年男性占11.8％,,女性占12.8％; 1940年男性占12.1％, 女性占13.6％; 1950年男性占12.8％, 女性占15.0％; 1960年男性占12.7, 女性占5.6％。

  表11-1-2: 1900-1963间的总人口和65岁及以上的人口和所占比例

年      总人口        65岁及以上人口        65岁及以上人口所占％

1900  75994575            3080498                4.1

1910  91972266            3949524                4.3

1920 105710620            4933215                4.7

1930 122775046            6733805                5.4

1940 131669275            9019314                6.8

1950 150697361           12271178                8.1

1960 179323175           16559580                9.2

1963 188844000           17562492                9.3

    根据世界发展报告提供的数据:

  表11-1-3: 1988-1991年美国人口的年龄结构变化及2025年预测情况

年    总人口(百万)  0-14岁  15-64岁 65及以上 (百分比％)       

1988         246            21.6     66.0       12.4

1990         250            21.6     66.1       12.3

1991         253            21.5     65.6       12.9

1992         255                    

2000(预测)   274           

2025(预测)   319            19.1     61.8       19.1 

以上情况说明, 自1933年至1991年仅60年来, 美国人口老化呈加速趋势。

1929年占5.32％, 1945年占7.25％, 1960年占9.2％, 1970年占9.8％, 1980年占11.28％, 1983年为11.25％, 1990年占12.3％, 1991年占12.9％。

根据预测,  2000年为17.7％, 2025年为19.1％, 2040年为22.6％。

这就是说1933-1983年的50年间, 老年化增长了5.93个百分点,

而1983-2025年的42年间,老年化将增长7.85个百分点。

需要说明, 在老年人退休和工作的选择上关系相当的微妙。据一位美国学者的研究, 1957-1977年老年人退休收入骤然下降,

由1957年60-64岁的老年人退休收入82％降到1977年退休收入的63％。有些人参加部分工作是由于健康上的考虑, 另一些人则是由于对低福利金的补充。老年职工为在62岁时享有部分福利金和65岁时享有全部福利金的精打细算。结果在61-62岁之间参加工作的由70％下降到56％, 64-65岁的则由48％增加到83％; 1977年不到4％的60岁的人参加了部分工作, 这个数字是65岁(28％)的8倍, 和70岁以上的一倍(53％)。

老年福利保障的基本内容大体上包括①老年退休保障; ②老年健康保险含(住院保险), 补充医疗保险和医疗照顾计划; ③老年医疗补助; ④老年补充保障; ⑤老年公寓。

老年保障型式分三种类型,即强制性老年保障、非强制性补充性老年保障、政府救济性老年保障。

据联邦人口普查的结果, 在新泽西州享有65岁以上老人申请低收入保险资格的有54000人, 他们(有绿卡公民权)年收入在6520美元以下, 个人4000美元以下,夫妇6000美元以下。申请了医疗补助保险,只要每月付29.9美元, 628美元住院费和100美元医师费用即可。

在1986年全美国有2240万人获得了医疗补助,其中340万是老年人。医疗补助费用是由州及联邦政府公共负责的, 各州约支付费用的50-78％, 一年 用于医疗补助费用总数为400.9亿美元 ,联邦政府支付225亿美元。对于符合的条件各州有自己的规定。许多州认定, 凡领取SSI者即享有医疗补助, 有的州以财产和收入作为限制。一般说来年满65岁的穷人、盲人及残疾人都具备这一条件。联邦法律规定, 各州应为符合资格者提供住院,门诊,化验,X光检查,专业护理院,内科医生和家庭医疗服务等。有关医疗补助服务项目、医疗补助的申请、医疗补助的资格、申请者的财产标准。收入计算法等均有十分详细而繁琐的规定。

1.  强制性老年保障

政府强制性老年保障是在1935年的社会保障法规定的。其后多次修正。它由老年保障扩及1939年的遗族保障,1956年的残疾保障和1965年医疗照顾保障,目前覆盖面几达96％的雇员及其家庭。这种社会保障

首先,是强制性的;

其次,是通过转移福利基金向雇员提供津贴;

第三,它和私人福利计划不同, 操作便捷;

第四,它实行累进福利金制度按相关工资收入和税入向低中收入家庭提供福利金额。1967年联邦预算福利金中占15.8％, 到了1978财政年度占到24％。

根据美国法典第五编政府机构和雇员第83章退休的规定,退休金使用“平均薪金”的统计方法,“平均薪金”是指:“将雇员或议员可享受养老金或退休金的连续三年服务期间的实际基本薪金加以平均而得出的最大薪额”。

第8333条规定了取得养老金的资格:“雇员必须完成至少五年的文职服务,才能有资格根据本节领取养老金”, 还规定了即时退休、离职退休、丧失劳动能力退职, 和延迟退休的领取养老金资格和计算办法。

第8336条规定即时退休的为:“一  满55岁以后和服务满30年以后离职的雇员有权得到养老金。二  满60岁以后和服务满20年后离职的雇员有权得到养老金。......六  在满62岁和服务满5年以后离职的雇员有权得到养老金。”第8337条规定丧失能力退职。

第8339条规定养老金的计算为“(一) 其平均薪金的1.5％乘以其不超过5年的全部服务,加上 (二) 其平均薪金的1.75％乘以其不超过5年以上的全部服务,加上 (三) 其平均薪金的2％乘以其不超过10年的全部服务。”但是国会议员的退休则是“通过以他平均薪金的2.5％乘以该服务的年数来计算。”对即时退休的规定 “养老金不得低于该雇员平均薪金的50％。”

法典规定凡符合丧失劳动能力退职的雇员,其养老金最少不低于其平均薪金的40％,法典第8340条规定了养老金生活费用的调整, 第8341规定了遗族养老金, 第8343条规定了附加养老金;自愿交款; 第8344条规定了养老金与再就业薪金; 第8348条则规定了文职人员退休和残疾基金。

根据美国法典第五编政府机构和雇员第84章联邦雇员退休制度的第二节基本养老金, 规定了领取养老金的资格,可计养老金的服务,直接退休,提前退休,基本养老金的计算。“根据本节退休的雇员的养老金为此人平均薪金的1％乘以此人总服务时间之积。”议员的养老金计算则为“按此人平均薪金的1.7％乘以上述服务年数加以计算。 ”第8421条规定了补充养老金, 第三节规定了节约储蓄计划,第四节规定了遗族养老金, 第五节规定了残疾福利, 第七节规定了联邦退休节约投资管理制度。

2.  非强制性老年保障

美国养老制度中重要组成部分的非强制性补充性老年保障即私人养老金计划不仅为私人企业的雇员提供晚年的必要养老金, 而且养老资金成为美国企业的重要资本来源。总部设在加利福尼亚州的全美退休基金协会, 拥有800亿美元的基金, 成为美国资本最大的组织之一。

    据统计材料,1995年初美国有5000万在私人企业部门的雇员参加了公司发起的私营养老金计划,占私营雇员总数的近50％。在40-60岁的雇员中有70％参加了私营养老计划。在1929年时私人养老金计划的参加者仅360万人,占当时非农业雇员的10％, 1950年时近1000万人参加,1960年时发展到1900万人,1975年扩大到3000多万人

。目前私营养老金基金的资产达3万亿美元, 超过银行资产,成为国内资本的一个主要来源。

    鉴于美国政府强制性老年的社会保障养老金一般只相当于退休前收入的约40-50％左右,要在退休后享有较好的生活待遇,不少人以参加私人养老金制度作补充。

美国学者罗伯特·鲍尔(Robert M. Ball)认为在美国“每一个在私营工业里工作的人都在享受社会保障保护的同时接受私营养老计划的保护。因此私营养老计划考虑到社会保障的保护水平,在基本社会保障制度之上建立一层附加保护。对于那些受到社会保障和附加计划双层覆盖的人来说,‘退休制度’事实上是由社会保障和私营计划合成的保护。”

世界银行在1994年关于老龄危机的专题报告中提出了保护老人和促进发展战略, 报告认为,现代福利国家的养老模式已经不能同时解决养老和发展问题, 而没有发展就谈不上确保养老。报告认为养老保障应具有再分配,储蓄和保险三个功能, 报告建议由国家的强制性投保及有限扶助,私营机构的强制性储蓄制度, 及个人自愿储蓄制度三个支柱来支撑。前一个覆盖再分配, 后两个解决储蓄问题。

大体上私人养老金分福利型和工资分成型两类。

前者, 根据工人退休时的年龄、工龄和工资状况, 向退休人员提供相应的养老金, 由雇主出资。一般为工作年龄乘以离职时工资1.5-2％的养老金, 如果工龄长达30年, 则养老金相当于退休时工资的45-60％。根据1974年美国国会的法令, 凡向雇员提供这类养老金计划的企业, 需允许所有年满25岁并有一年以上工龄的雇员参加该计划, 并在满15年后,即可享有规定的养老金。1990年时, 参加这类养老金计划的有2620万人。

后者, 工资分成型并不许诺退休后养老金的固定数额, 而是由公司养老基金额度及双方出资的比例来确定。1990年参加这类养老金计划的有1610万人。

美国私人养老保险制度的发展, 一是由于美国的自由放任的历史传统,二是美国政府的鼓励和支持, 其中最重要的是享有税收优惠。雇主支付私人养老金可享有免税; 雇员则可享有临时免税, 同时养老基金如果用作投资后的盈利部分也可享有免税。

3.  政府救济性老年保障

1965年美国的老人福利法规划了社区服务计划, 其后又经多次修正。其主要内容包括:

①由家庭服务机构提供的咨询与服务,如为老人寻找寄养家庭,提供各种保护性服务和提供家庭女佣等有条件服务,饮食服务,友爱服访问,电话服务,接送病人服务等。②设施收容保护服务。其中包括小型私人疗养院、为老人提供食宿的寄宿旅馆、老人公寓。美国的小型私人疗养院现有2.2万个。

4．关于老人公寓

    经济实用型老年公寓是美国老年福利保障的一项深得人心的举措。一般由地方政府举办，也有慈善性机构来经营的。前年在美国我有机会分别造访美西的洛杉矶和美东纽约州西郡县两户住在老年公寓的华人。

    2000年3月19日，我们去附近的蒙市信义会基督堂( Christ Lutheran Church)观看教会礼拜活动，午间聚餐可以结识很多大陆朋友，来这里的以老人偏多，一般处于中低收入水平。我的对面坐着一位满头白发的老人，我看他的样子很像在1991年在纽约首府奥伯尼（Albany）华人教会常见的刘祥老先生。我大胆问他：“您是不是姓刘？”老人答道“我姓刘”，我再问：“您老先生是否叫刘祥？”，答道“我就是刘祥”，“你是不是黄教授？”我们怎么也没有想到会在洛杉矶的华人教堂里巧遇了，9年未见，真有很多话要说。

4天后，我们来到位于洛杉矶华人集聚区蒙特雷公园市（Monterey Park）金龄村(Golden  Village)的老年公寓，等候在花园式公寓门口的刘祥老先生夫妇对我们的造访格外高兴。这座老人公寓的马路对面就是座不小的公园,连洛杉矶地图上也有标示,老人们平时可以到公园里去散步,而且老人公寓本身就是一座花园,大门和花园的廊门设计均含有中国的民族特色,使人容易识别这里的居住老人是华人。

老人公寓共有200多套，都是一居室，设备齐全（现代化厨房、卫生间、客厅、阳台、卧室、电话、电视、电冰箱、烤箱等），整个公寓共三层，有优质服务周全的食堂，每周两次上门服务的保健室、式样齐备的康乐室等。老人在这里吃饭、住宿和医疗保健都很方便。由于闹中取静，出门就有公共汽车通向超级市场和商店以及洛杉矶地区各个市县。公寓为一家华人老板捐献并由政府补贴，有点“公私合营”的味道，华裔在这里享有特别的优惠。刘祥夫妇为我们两位来自祖国大陆的客人准备了一顿十分丰盛的午餐，刘老太太亲自为我们做了米酒，亲自烙了可口的葱油饼、还有红烧大虾、炖肘子等，犹如过年一般。

刘老先生向我们详细介绍了他从河南到台湾再到美国的经历。他早年工作在汉阳兵工厂，抗日胜利后在联合国救济总署任职，新中国成立前到了台湾，近20年前退休后又从台湾来到美国定居。他们有4个孩子在美国，老两口从奥伯尼来洛杉矶不到两年，感到老两口单独住在一起比较自由。限于经济能力他们申请住进老年公寓，不到一年就获得批准。

说起住进这里的老人公寓相当不易，需要登记排队。要住在蒙市的证明、美国65岁以上的居民(1998年以前的居民)的身份，还要符合低收入的条件。他说，银行存款不能超过1000美元,否则难以进老人公寓。公寓的房租每月只需交262美元,其他由政府补贴2/3，老年补充保障救济金（SSI）每月还剩670美元，足够两人花费。他的太太为了回台湾照顾第三代孩子,丢了绿卡，所以现在只有刘老先生一人享有津贴。他常来大陆旅游，不过时间不能超过一个月，否则救济款就领不到了。从我们和刘老先生短短两三个小时的聊天中，能够感受到两位早已年过八旬的老人，对于安度晚年充满信心。

2000年4月20日我们随丁大夫和林大夫夫妇去他们所住的老人公寓造访，这是位于西郡县弗尔农山庄（Mount Vernon）地方政府主办的老人公寓。老人公寓倚山坡而建共八层。他们住在五楼，这里除了他们两位华裔外，其他都是白人，但相处关系很融洽。两位来美国已经近10年，此前在南京医学院工作，退休后来美定居，一位已获公民身份，另一位尚等待Interview 。两人都有过病史，现在倒还健康，都有美国公民身份。他们两人申请在老人公寓居住只用了十个月时间，因为住在本地所以享有照顾。

老人公寓的一居室的客厅向阳，面积很大足有三四十平方米，卧室面积也有十三四平方米，还未将许多壁橱计算在内，厨房和卫生间都很大，还有一个阳台，所以实际使用面积与北京的三居室不相上下。申请老人公寓除了必需是当地居民外，还必须是美国公民、低收入或无收入者、65岁以上的老年人。

问题的关键在对低收入或无收入的界定，美国移民局和税务部门会严格审计申请人每年的财务状况。不能有在银行超过3000美元以上的存款（这和洛杉矶的1000美元有不同），否则不可能享受SSI的待遇或者要相应减少你的SSI所得，即使你在银行的存款已经取出并且存款数低于3000美元，仍然要按照3000美元计算，并且要检查你的存入或支出的来源；再则，国外存款或汇款对于SSI也都有影响。目前他们两人每月的房租需900多美元，自己只需付120多美元，两人每月节余800多美元的老年津贴，吃穿花不了多少，还有一定富余。由于他们有健康医疗保险，所以基本上不用担心生病问题。不过也有一些限制，如果离开美国超过29天，就会取消SSI的待遇，一切从头开始申请。看来这套严密的监控系统使得你不那么容易拿到救济金，除非你富起来，否则多了一点钱是要减少救济金的。

谈到老人公寓，不少老人羡慕丁、林两位的选择，因为他们和子女的距离走路也只有12分钟远，相互照顾也方便，不至于到一旦有事无人照顾的地步。许多老年华人常谈起了老年人和年轻人间的代沟，老年人和年轻人的想法往往不大一样，分开住可以各得其所，但是他们觉得都是老年人在一起也有问题，家里往往会缺乏朝气。所以这样有分有合就最好，组最让人羡慕。

从总体上来说，是先富后老还是未富先老是衡量老龄社会生活质量和保障程度的经济前提和制度检验，如果在一个先富后老的社会里就是‘老年人的坟墓’，那么在未富先老的社会里怎么办呢？人们常说，美国是“儿童的天堂，中年的战场，老年的坟墓”。这句话在中国流传很广，过去我在教学中也沿用和传播这一见解。在世纪之交，我有机会生活在美国居民社区，接触到不少老年人，其中既有生活在中上阶层的老年人，也有处于中底下阶层的老年人，既有美国老年公民，也有等入籍和滞留不归的中国侨民，有机会直面大量第一手资料，通过这些观察和思考，改变了我对美国是“老年人的坟墓”的看法，认识到“老年人的坟墓”的见解与事实并不符合。实际的情况是，对于大多数美国的合法老年公民来说，并不是“老年人的坟墓”，在一定意义上，同样是“老年人的天堂”。

1935年，富兰克林·罗斯福新政建立了现代社会保障制度，规定了对于老年人的政府社会保障机制。第二次世界大战后，美国进入了福利国家时期，整个社会保障制度逐步健全、完善、扩大和调整，尽管20世纪90年代以来美国的社会保障制度面临社会福利保障的赤字和财政危机、老年危机和家庭危机，但老年社会保障机制运转仍然基本正常，并在寻求克服危机的措施。

美国自20世纪50年代以来就是全球超级大国，60年代进入丰裕社会，90年代以来更进入高度发达的现代化、信息化社会。在这个国家里，有少数富裕阶层，有最大多数的中产阶层，也有少量的下层和贫困阶层，但从整体上说，是美国丰裕社会、高度发达社会中的相对贫困，而不是贫困社会、刚刚脱贫社会中的丰裕。

说起老龄，一般以60岁或65岁为老龄标志，人们通常把60岁以上老龄人占10%，或者65岁以上占7%，称作老龄化社会。说到“老年人的坟墓”，我们首先要关注的是那些“被遗忘的老年人”，或者说是处于低收入和贫困线以下的老年人的生活。其实，他们中的大多数人有着基本的生活保障、体面的衣食住行。老年人有自己的住房，即使住在廉价的老人公寓里，基本的生活也过得去。我不否认在美国存在“路有冻死骨”的现象，但这毕竟是个别现象，并非美国贫困老人中的主流。贫困老人看病，不会被医院以没有钱为由而拒之门外，医院本着人道主义精神总是先治病，实在拿不起钱，则会由一笔特别求助的资金冲掉这笔医疗费的，实际上这是一种特殊形式的免费治疗。

我在北师大历史系的老同事D教授三年前去美国探亲，并无绿卡，在旅游途中不幸发生车祸，昏迷不醒，事故责任不在他人，在医院抢救了一年多，终归回天乏力，而子女还在求学，无力担负医疗费用，结果这笔昂贵的医疗费用没有要求家人负担，这种情况在中国是难以想象的。

按照美国的社会保障制度规定，老年人享有社会保障制度中的一系列法定保障，这在医疗保障、就业和失业保障、老年福利保障、住房福利保障、教育福利保障、妇女和幼儿福利保障、残疾人福利保障、退伍军人安置保障、环境福利保障等方面，都有所表现。例如，在就业方面，美国无论是年轻人还是老年人，并无年龄方面的歧视规定。在老年福利方面，更是对老年人有多多照顾，享有较多的优惠。美国的社会风气和公德尊重老人，社会各界为老人提供的各种贫富不分的优惠。我们经常看到美国的老人在参观、游览、乘坐公共交通、参加公共游乐设施等方面，享有实实在在的优惠政策。这也刺激了“老人经济”的活跃。我作为一个退休老人，在美国尽管没有绿卡，但并不妨碍享有类似的优惠待遇，和国内相比，我所享受的看得见摸得着的落到实处的优惠要比美国少得多。

美国对老年没有年龄歧视是到处可见的。前面提到在美国的就业实际上没有年龄的限制，尽管作为公务员在政府或公司里有退休的年龄规定，但由于美国的多元所有制，有大量非官方和民间的和私人的就业渠道，所以再就业的机会还是很多。只要你愿意继续工作，这种机会并不少。美国的不少老年退休后并无被边缘化的感觉，我看到许多老年人不是为养家糊口在继续工作，而且依据自己的兴趣和爱好，自愿地继续服务社会。这种老年义工或者说“志愿者”，在美国的公共场所到处可见。这种在退休后继续工作的机会的概率，要比中国大多得。因此，美国的老年人除了领取不同份额的退休金和有着自己的多年在丰裕年代中的积蓄外，还可以通过继续工作而增加某些额外收入，从而使老年生活得更好些。在我经常参加的以老年华人为主组织的绿堡常青俱乐部活动中，2/3以上是老年人，他们中有一半左右还在工作，更多人则是“义工”，其中又有近2/3的老年人每年有一两次去欧洲、东南亚、港台和大陆的旅游活动，他们绝无“老年人的坟墓”的感觉。

在我所住的胜古山庄社区，居民基本上是以美国老年人为主体的，他们中很多人已经七八十岁，但不少老人还在自愿继续工作，也有公司在聘用他们。尽管他们可以不工作，但整个社会对于老年人的工作条件并不存在歧视标准，只要你有能力。一个为老年人提供了较多的再工作机会的社会，能够说是“老年人的坟墓”吗？

美国的家庭结构和居住习惯也中国不同，老人们习惯和自己子女分居，即使已经八九十岁也不例外，节假日子女来访，平时通通电话，老年人不为已经成年的子女提供经济保障，更少有为第三代服务的现象。美国白人中的老年人不需为已经成年子女的上学受教育、买房、练习“孙子兵法”抚养第三代等操心，他们的养老金可以完全归自己安度晚年使用，不用分流其中的一部分补贴子女的需求，这和“未富先老”的中国老人是很不同的。能说这是“老年人的坟墓”吗？

由于美国是“先富后退”，对于那些中产阶层的老人们来说，是“老年人的天堂”并不为过。我们所住的胜古山庄不失为中产阶层老年人生活的好地方，这里的春夏秋三季简直是老人的生活天堂，而寒冷的冬天老人们不喜欢冰天雪地，他们中有约一半人都到佛罗里达等阳光地带那里的别墅去过冬了，至于出国旅游则经常不断，其中有不少人来过中国，对再来中国有着浓厚的兴趣。我们所住的对面住着一位已经92岁的独居老人，身体还很健朗，因为亲友和子女担心她难以完全自立，才决定移居康州离子女较近的一家带有康复保健性质的高级老人公寓。我们对面还有一家邻居已经年近八旬，有两三次因病需要急救，社区管理中心和附近医院立即开来几辆现代化设备一应俱全的救护车接送，丝毫没有看病难的感觉。

当然任何事不能绝对化，在美国某些条件较差而少有子女看望的老人公寓里，情况也不如人意，友人袁教授太太曾去那里“视察”并做“义工”，了解到其中有些没有钱的老人是很惨的。

健康医疗福利保障包括公共医疗保险或医疗照顾,医疗补助(为贫困老人、智力缺陷者、盲残人继及抚养未成年人的单亲家庭子女提供补助等);私人健康保险;工伤保险等方面。

健康医疗在美国是仅次于1935年社会保障法规定内容的最重要的障,1965年后实际上和美国老年、遗族和残疾保障相联构成美国社会保障的基本要素。

在50编《美国法典》中,第24编专门规定了《医院和救济院》的法典。在第五编《政府机构和雇员》中专门规定了第89章《健康保险》和第81章《工伤和补偿》。

美国总统经济报告中计算个人收入中的社会福利保障转移支付情况占一半左右的是老年、遗族、残疾人和健康保障, 在这里OASDI是和HI一起计算的。

总的说来,30-60年代医疗保障集中在扩大保障面和完善保障机制, 而70年代以来医疗费用的扶摇直上则成为医疗保障中的头号问题。本报告第106页提到在联邦开支中,与保健有关的开支1993年占14.8％,1994年占16.3％, 1995年占18.1％,1996年估计占19.5％, 1997年占20.2％。本报告第109页则提到全国医疗费用每10年人均费用上涨情况, 自1950-1990年由82-146-350-1049-2476元, 全国总费用由127亿美元-269亿美元-750亿美元-2475亿美元-6396亿美元,所占国民生产总值由4.4％-5.3％-7.6％-9.4％-11.3％。

表11-2-1: 《世界发展报告》对美国医疗卫生开支的情况分析

年    占中央政府  占家庭总   一个医生负

       的开支％   消费的％    担的人口

1965                            670

1970                            630

1972     8.6        

1980    10.4                    520

1981                            500

1982    10.8

1983    10.7

1984                14          470

1985    11.3

1986    11.6        14

1987    12.2        14

1988    12.5        14

1989    12.9        14

1990    13.5                    420

1991    13.8       

1992    16.0       

    上表显示, 在1972-1992年的20年内,美国的医疗开支占中央政府的开支比例由8.6％增加到16％, 几乎翻了一番。医疗开支上涨成为威胁美国福利国家制度的一大危机。这种医疗费用危机自80年代以来尤为突出。有人认为这是“史无前例”的。

在美国的医疗保险制度中,国家健康保险滞后,而私人健康保险发达, 下面对这一情况作一概述。

1.  美国的国家健康保险

《美国法典》第89章关于健康保险第8903条具体规定了健康福利计划:

“(一)公务员福利计划。这是一项政府范围的计划,它提供两级的福利,根据此项计划,一个承担人根据与医生、医院或其他健康服务供应者所签定的关于给予雇员、领养老者、他们的家庭成员、前配偶......做出支付。

(二)补偿福利计划。这是一个政府范围的计划,它提供两级的福利,根据此项计划,一个承担人同意为......所述的各类福利支付不超过所实际支付的实际费用的一定数量的货币。

(三)雇员组织计划。

雇员组织计划提供本编......所涉及的各类福利,......这个计划的对象只能是在参加此计划时是雇员组织成员的个人和其家庭成员。

(四)综合医疗计划:1.集团开业预付计划。......2.个人开业预付计划。......3, 混合型预付计划。”

第8904条规定了福利类型:

“(一)公务员福利计划"1.医院福利。2.外科福利。3, 住院医疗福利。4.非卧床病人福利。5. 辅助性福利。6.产科福利。

(二)补偿福利计划:1.医院护理。2.外科护理和治疗。3.内科护理和治疗。4.产科福利。5. 医生处方的麻醉剂、药物和义肢。6.其他医疗用品和服务。

(三)雇员组织计划。......

(四)综合医疗计划。”法典还规定了保险的选择,继续保险,分摊款,雇员健康福利基金等。

关于美国实行国家健康保险(或译国民健康保险)的评估, 有人认为:①它将突然带来卫生照顾开支的增加;②它将确保卫生照顾开支的高比例; ③它将使卫生照顾趋向较为平等的分配; ④它将带来各个收入等级卫生开支负担的再分配。这些因素构成对美国国家健康保险战略的限制。1)它将无法解决卫生照顾费用的逐步上升问题; 2)它将不能纠正卫生照顾充分的资源的不合理分配以确保整个的医疗照顾事业; 3)它只有缓解而不能消除。

在医疗照顾和医疗补助计划下对精神病患者是有特别限制的。这种特别限制反映了联邦政府对一般情况下精神病院和精神病患者涉及看管和一般协助的考虑。它的费用持上涨趋势。据材料估计, 为65岁及以上老人的内科医疗照顾和医疗补助费用的开支由1967年的2.41亿美元,增加到1969年的4亿美元。医疗为穷人负担的医疗费用也成了一个沉重的财政问题, 低于全国医疗数量的9％为穷人提供了40％的健康照顾, 这些医院的50％集中在大城市, 它不仅为穷人提供健康照顾,而且还作为少量私人病患者保险的补充。

2.  美国的私人健康保险

美国的私人健康保险可分为蓝十字协会(Blue Cross)和兰盾协会(Blue Shied)的双兰计划(The Blues)以及私人健康保险公司两大类。

蓝十字协会和兰盾协会是美国分布最广和影响最大的两个相互独立的非盈利性医疗保险组织。由全美73家独立的以预付款方式执行卫生保健计划的兰十字组织和兰盾组织组成的联合体, 工业界称它为“兰色企业”。

这个美国最大,历史悠久的健康保险组织为全美70％的最大工业企业提供保险, 1991年参加这类私人健康保险的个人6800万, 医药保健2600万人。蓝十字协会主要是为住院病人提供保险, 兰盾协会主要为门诊服务提供保险。

蓝盾协会最早起源于1909年俄勒冈州和华盛顿州的合同医疗制, 1914年俄勒冈的医疗协会提出了一个全国性的预付医疗项目的计划, 由俄勒冈内科医生服务组织实施,1946年该组织成为蓝盾协会的主要成员。

在1929年得克萨斯达拉斯的贝罗(Baylo)大学校医院实行一项为1250名教师提供健康保险计划, 每人交50美分,则每年可获21天的医院照顾。

1932年加州又推出一个社区保险计划,在一定地区范围内参加该计划的医院将为加入该计划的用户提供医疗服务, 而用户只须向该计划而非其它个人医院交纳预付金, 这就是蓝十字协会计划。

1934年蓝十字标志首次用来表示非盈利医院计划。1935年时在11个州已有15个兰十字协会, 1937年有80万户参加了这一计划,1940年增加到600万。1948年全美医院联合会成立的医院服务管理所(1930年成立)改称兰十字协会。

1939年加州医学协会建立了加州医生服务项目, 在对医疗照顾进行保险的基础上, 又增加了医生服务保险, 成为蓝盾协会计划。到1945年蓝十字协会用户达1900万人, 50年代初达4000万人。

蓝盾协会和兰十字协会是按地区建立组织和从事活动的。每个地区设有分会, 为本地区服务, 它们隶属于全国的协会,并按全国的协会提出的计划行事。而双蓝协会管理委员会中的多数成员是参加全国医师协会的成员, 因而在很大程度上, 双蓝协会的行动反映了医生们的利益。

    在美国盈利性和非盈利性两大医疗系统中, 占上风的还是非盈利性医院。1928年在拥有的4306家医院中, 自愿性的1889家, 盈利性的1877家, 其他是公立医院。

1984年在全国6800家医院中,有约1700家属于投资者所有。非盈利性医院多数由宗教和慈善机构办理, 盈利性医院则由富人资助兴办。这种非盈利性医院受到1946年8月13日总统签署的希尔——伯顿医院情况和结构法案(S191 PL 79-725)支持的,这一法案于1945年12月11日获参议院通过, 1946年7月26日总统批准。它授权1947-1951年内, 每年提供7500万美元用于州和非盈利集团建造医院之用。

    美国的盈利性医院著名的有

    ①胡曼纳股份有限公司(Humana INC.),1990年后成为美国头号连锁医院, 控制美国19个州的医院, 以健康维持组织、优先供给者组织和保险计划等健康利益计划向100万人提供医疗服务。它以低保险费来吸引雇员参加健康保险计划。1991年的销售额达58.65亿美元, 其中健康计划为42.33亿美元。

    ②美国医院联合公司(Hospital Corporation of America)为仅次于胡曼纳股份有限公司的美国第二大盈利性医院公司, 拥有美国最大的医院和床位数量,管辖24个州的74家医学院,外科医院及54家精神病医疗机构。1991年医疗保险收入占到高公司盈利的1/3。

    ③梅奥基金会(Mayo Foundation), 是世界上最大的私营医疗中心——梅奥诊所的管理机构, 为来自100个国家和美国50个州的病人治病, 以其综合保健治疗法闻名于世, 拥有1000多名医生和科学家组成的医疗队伍。1991年所收捐赠款达5928.7万美元。

    ④医疗服务公司(Medco Contatinment Services, INC.), 是美国最大的药物邮购公司, 55％的药物邮购归它控制, 1992年末的销售额达30亿美元。

    ⑤国民医疗企业公司(National Medical Enterprises, INC.), 是美国第二大医疗保健公司, 主要为精神病人和戒毒患者服务和治疗, 1983年公司成立了美国康复中心, 并相继兼并了国家保险企业的66家长期保健中心。

70年代以来迅速发展的实行预先付款和按诊断分类定额支付制度的各种保健组织如健康维持组织。它最先是由美国卫生政策的智囊人士埃尔伍德在1970年提出的,其办法是参加者预先交纳一定时期的医疗费用, 由本组织的医生提供一切医疗服务, 个人或家庭自愿参加。在美国, 传统的医疗保健公司对卫生服务费用的支付是采用事后赔偿的方式,即病人在医生或医院就诊,支付自己所需负担的费用, 其剩余部分由医疗保险公司赔偿,在这种情况下由于医院、医生同病人之间的花费没有完全的直接联系,因而往往出现提供更多的化验、检查等不适当的医疗手段以获取高利。预先付款则使医生和医院的利益和医疗费用直接挂钩, 如治疗费用低于估计平均标准值的费用则为盈利, 这样有利于降低医疗费用。这种预先付款制度的指标有按人头、项目及疾病类型等, 而较为流行的是按诊断分类定额支付制度。

1971年美国政府宣布支持建立健康维持组织为“国家卫生事业的战略方针”。尼克松宣布“政府的目标是在1973年发展450个健康维持组织”, 如果民众拥护, 健康维持组织要把90％的人包括在内。1973年尼克松总统签署了<<健康维持组织法>>,法案规定在经济上支持健康维持组织的发展, 宣布它与健康保险处于同等地位, 要求确保职工自行选择参加传统医疗保险还是新型健康维持组织的权利。在1970年有HMO30个,参加人数200万人, 其后的几任政府均推动健康维持组织的发展, 到1980年后每年增加10％以上, 1987年7月已有健康维持组织600多个,参加人数达2770万人。

除健康维持组织外,美国还出现了优先提供者组织, 它在控制费用上具有与健康维持组织相似的效果,而组织结构上较之健康维持组织更加灵活, 兼有提供者和支付者为基础的付费方式, 目前美国有400多个优先提供者组织, 参加人数达2000万人。

1983年,美国国会就老年医疗照顾问题确定了预付款制度, 定出470种有关各式病症特征的类别,并为各种类别定出固定的偿付标准, 在全国范围内的不同地区之间也作了适当的调整。一个属于医疗照顾对象的病人进入医院, 就得按类别分档, 医院所得高于档次标准提供服务将造成亏损。这样,医院的利用率由80年代初的75％下降到1985年底的62％。

在美国还有工会等群众团体为其成员提供直接医疗保健服务的组织。此外在1800多家医疗保险组织中还有千余家盈利性的组织, 对于这类盈利性组织国家虽不给补贴, 但由于盈利很高, 十分兴旺, 它们在吸收被保险人时实际上带有健康和经济状况的附加条件, 那些低收入和健康状况欠佳的人往往被拒于医疗保险大门之外。根据1989年统计资料在1988年美国参加私人医疗保险的人数达15480万人,占总人口的64.2％, 其中团体保险13510万人,占56％, 个人保险1970万人,占8.2％。〖42〗    由于对于家庭保健行业管理不严, 定价收费标准模糊甚至没有规定, 联邦的规则漏洞百出, 联邦和各州的法律混乱, 加上联邦和各州管理人力不足, 美国家庭医疗保健事业舞弊丛生, 全美因类似诈骗、舞弊等犯罪活动而造成的经济损失高达21亿美元。

有人认为美国的医疗保健制度是以各个部门之间的不合作而著称的。根据1970年的资料, 在278500名开业医生中, 只有20％是普通科医生,其余80％分属61个专业,这些医生当中几乎30％是外科医生, 其中有近2500人又是神经外科。

对于如何实施一种能降低医疗费用又保障医疗质量的医疗保健制度, 迄今仍困绕美国政府和社会各界, 各种方案见仁见智。如费尔德斯坦认为“过度医疗保险的一个重要原因就是税法在可征税收入中扣除了医疗保险形式的税收津贴。过度医疗消费,意味着将资源从效用价值高的方面转向效用价值低的医疗服务上,造成社会福利的损失。因此,应当降低医疗保险津贴”,“医疗保险制度必须重建,以使消费者支付他们小的和适宜的医疗帐单的一个更高的百分比,而用他们的保险来支付大笔的医药治疗开支。”

《美国社会问题》一书作者弗·斯卡皮蒂(Frank·R. Scarpitti)认为:“在美国个人保健的经费问题一直被描写为‘多元化的’和‘混乱的’。它的特点是付款来源和付款程序的多样化, 以及对财政安排怎样才恰当的没完没了的争论。目前的主要特点是:作为支付来源的政府基金同私人基金的比例愈来愈大;同直接付款相比, 私人保险成了缴付医药费用的主要形式,医院治疗已成为一项重要开支项目。”“多元化财政制的主要特点是,很大数量的经费通过了第三方汇集到保健提供者手中。这个特点反映了一种相当大的变化。1950年,57％以上的保健付款是消费者接受服务时直接缴付,到1969年这种付款方式已经下降到35％。”书中详细地论述了医疗程序上的弊端和复杂的医疗设备的联系, 认为付款就诊的第三方制度助长了医院的耗费。

造成美国医疗保健事业中国家医疗保健和私人健康保健并行而以私人健康保健为主的情况是由多方面促成的。美国没有经过封建制度的历史阶段,封建影响相对较小, 美国历史形成了强调福利市场竞争机制的作用, 在市场竞争的基础上强调实行个人契约式的自愿结合、自由选择的医疗保健方式,辅以国家的适当干预,从而形成了一种自由主义的医疗保健模式。

    还要提到关于工伤补偿,《美国法典》第81章对此作了详细的规定。其中第8103条规定医疗服务和初步医疗及其他福利,“合众国应向执行任务时受伤的雇员提供胜任的医生所开的处方或建议的医疗服务、器械和供应器”。第8104条规定了职业能力恢复的条款。第8105条规定对完全残废者“合众国应向该雇员在残废期间支付等于其月工资的2/3的月货币补偿金,这应被看作他的全残基本补偿金。”第8106条则规定部分对残废者“合众国应向该雇员在残废期间向其支付等于其月工资和部分残废开始后其挣月薪能力之间差额的2/3的月货币补偿金,这应被看作他的部分残废基本补偿金。”

     在美国公共卫生保障中, 除了政府为居民提供医院和医疗设备等公共服务外, 还有两个重要的方面是:食品、药品和化妆品的安全保障, 以及有关控制麻醉品的保障, 控制传染病和攻克疑难疾病的研究。

关于食品、药品和化妆品的安全保障,仅本世纪以来到60年代初就有以下一些重要立法活动:

还在1902年7月1日,美国政府就颁布了生物制品控制法。

1906美国政府颁布了联邦食品和药物法。1906年还颁布了肉类检验法。

1910年颁布农药法。

1927年颁布腐蚀剂和毒剂法。

1938年颁布食品,药品和化妆品法(FDCA)。导致这一法案通过的一个诱因是田纳西州布里斯托尔的S·E. 马森吉尔公司(S·E. Massenggill Co.)生产的早期抗菌素“万应灵药”, 未经检验和试用, 结果引起对肾脏的毁坏, 100多名用药患者被折磨而死。

1944年政府颁布了公共卫生服务署法。到了1945年6月19日和7月2日, 众院和参院分别通过议案, 7月6日总统签署生效颁布了食品,药品和化妆品法的修正案(HR 3266 PL 79-139), 对青霉素制品的批量生产需有资格证书。

1947年3月3日和5日, 众院和参院分别通过议案,3月10日总统签署生效又颁布了新的食品,药品和化妆品法的修正案(HR 2045 PL 80-16),要求链霉素的批量生产需要资格证书。

1949年5月16日和7月6日, 众院和参院分别通过议案, 7月13日总统签署生效颁布了食品,药品和化妆品法的新的修正案(HR 3151 PL 81-164), 对抗菌素:金霉素、氯霉素、枯草杆菌抗菌素的批量生产需有资格证书。

1950年6月20日,众院通过决议(HR 323)成立以纽约州民主党众议员詹姆斯·J.德莱尼(James J. Delaney)为首的调查委员会, 负责调查食物中的化学添加剂。该委员会的工作一直持续到1953年1月, 并在1952年发表了关于肥料, 化妆品,食品和饮料氟化物的四份调查报告。

1951年8月1日, 众院通过了一个对1938年食品,药品和化妆品法的修正案(HR 3298),该案经明尼苏达共和党众议员奥哈雷(O'Hara)的修正, 参院于10月15日通过了HR 3298案及修正案, 众院于10月17日批准, 总统于10月26日签署生效(PL 82-215), 该法案称 汉弗莱(Humphrey)——德拉姆(Durham)食品,药品和化妆品法修正案, 要求对危险药品必需有处方。它对药品要求开列专门的清单, 危险药品要求保证使用的绝对安全, 新药的使用要提供安全药用的申请, 并在内科医疗的指导下使用。

1953年卫生教育和福利部成立, 食品和药物管理署成为新部的一部分。1953年6月3日和18日,众参两院先后通过HR 5069号易燃性纤维品法案, 该法由总统于6月30日签署生效(PL 83-88), 它要求对工厂进行监督检查。

1954年4月15日, 美国总统签署了一个有关食品标准的议案(HR 6343 PL 83-335), 这是对1938年食品,药品和化妆品法的食品质量鉴别标准的规定, 众院是在1953年7月30日,参院则是在1954年4月5日批准的。

1954年6月4日, 总统还签署了 关于焰火生产和销售的议案(HR 116 PL83-385), 该法案是众院在1953年7月20日通过, 参院1954年5月18日修正,众院1954年5月25日再修正批准的。

具有重大意义的是1954年7月22日,总统签署了1954年化学农药修正案(HR 7125 PL83-518), 该法案是众院4月5日通过,参院7月6日修正通过,众院7月8日再修正批准的, 又名密勒法(以内布拉斯加共和党众议员A·L.密勒(A.L.Miller命名), 康涅狄格共和党人威廉·A. 珀特尔(William A.Purtell)说:“这一议案,没有反对意见表明所有党派的利益都认为需要这一法案。”

它要求公众要求防止来自化学残留物对新鲜果品和菜疏及其它如奶制品,鸡蛋,谷物和果实等的危害健康的结果, 提供更为新鲜、快捷和有效的方法。

1956年4月16日和7月2日众参两院先后通过了HR 7732关于桔汁色素要求的决议, 总统于7月9日签署生效(PL 84-672)。同年8月2日,总统还签署了关于冰箱和冰柜安全要求的决议, 该决议是众院于7月19日, 参院于7月26日通过的(HR 11969)。

1957年4月8日和7月15日众参两院分别通过了(S 1747)有关家禽的法案,该法案由总统在8月16日签署, 1959年1月1日正式生效(PL 85-172), 称为家禽生产监管法,它要求农业部对家禽生产屠宰进行监督。

1958年8月3日和8月23日, 众参两院分别通过了HR 13254议案, 总统于9月6日签署了这一PL 85-929食品添加剂修正案, 这是战后有关这一修正案中最重要的立法之一, 将关于防止化学添加剂中的有碍于安全的限制扩大到人体和动物界。禁止使用任何导致癌变的食物添加剂。

1959年2月9日和3月13日,国会参众两院先后通过了关于桔汁色素要求的紧急决议(S 79 ), 3月17日总统签署了法令(PL86-2)。

同年7月6日和7月16日众参两院通过议案,并经7月29日众院技术修正通过了HR 6436法案, 总统于8月7日签署(PL 86-139)该法。它是对1954年化学农药修正案的修正, 将它扩大到落叶剂、干躁剂、杀线虫剂和植物调节剂。这一年12月7日,开始由田纳西民主党参议员凯弗维尔(Kafauver)组织的关于药品价格的听证会开始举行。

1960年7月12日, 总统签署了(S 1283 PL 86-613)危险材料标志法, 该法先是3月28日由参院通过, 6月24日众院通过了修正案, 6月28日批准该修正案。该法要求危险品材料均需有明显的标志。

1960年8月24日,参院通过了一个色素添加剂的议案(S 2197), 众院于6月25日通过了带有致癌添加剂条款的修正案, 6月30日参院批准此案, 总统于7月12日签署了名为1960年色素添加剂修正案(PL 86-618)。该法案的主要条款包括:要求在进入市场前对所有食品、药品和化妆品使用添加剂进行严格检查。1961年4月7日, 总统签署了(HR 3980 PL 87-19)食品添加剂宽限期议案, 将限期由1961年3月5日限延到1964年6月30日, 该法案是众院3月14日和参院3月27日分别通过的。

1961年6月27日,参议院反托拉斯和垄断小组委员会发表了经1959-1960年关于药品价格和专利问题的听证会后的调查报告,(SRept 448)这份由凯弗维尔主持的报告得出结论:药品的处方价格与药品的成分价格相比很不合理, 这是因为药品生产由少数大的制药厂操纵的。1961年4月凯弗维尔还提出了一个药品工业的综合议案(S 1552)。

1962年3月5日, 肯尼迪总统在提交国会的“保护消费者”咨文中, 涉及要求联邦政府更有效地控制危险性药品销售和生产。由于孕妇服用起镇静剂作用的酞胺呱啶酮引起的“畸形儿”恐慌, 食品和药物管理署宣布撤消批准生产酞胺呱啶酮, “畸形儿”恐慌推动了国会通过1962年的药品修正案, 参院在8月23日通过了由埃斯蒂斯·凯弗维尔提出的S 1552号药品议案,众院在9月27日通过了该法案,10月10日,总统签署了1962年药品修正案(PL87-781)。

法案条款主要包括14条, 对于药品生产的更严格标准, 申请“新药”的条件, 制造“新药”的检验证明, 向食品和药物管理署举报规则, 药品的有效和安全等均做出了详尽的规定。

1967年威斯康星参议员盖洛德·纳尔逊(Gaylord Nelson)在听证会上及其他时间又一次提出了药品价格问题, 但是一直没有促成限制性价格的立法通过。

到了20世纪70年代, 新药数量下跌, 从1959年的300多种到1973年的不到100种。靠战后一个时期各种“奇迹药品”养肥的医药公司面临专利保护期满的问题, 同时由于医药费用不断上扬, 政府要求享受医疗照顾和医疗补助的病人尽可能地使用那些价格低廉未经注册的药品。随后新科技革命在分子生物学和生物化学领域内的突破性进展, 使新一代高效良要应付疑难病症提供了新的可能性。诸如治疗消化道溃疡的新药甲氰咪呱、治疗心血管疾病用来阻止心绞痛和高血压的倍地阻滞剂、治疗关节炎的药物及消炎药等。但是在新药迭出同时药价倍增,也带来了药品生产安全问题猛增的问题。如1970年雅培制药公司生产的人造糖精(1950推出)被食品与药物管理署禁止销售,因为它可能致癌。1971年该公司又被迫收回被污染的数百万美元的静脉注射液。

G·D.塞尔(G·D. Searle)公司1974年推出的宫内避孕药酮—7(Copper--7), 引起了数百起有关骨盆炎症和不孕症等诉讼案,从而使该公司在1986年从市场上撤回这一新药。1971-1974年间A·H.罗宾斯公司(A. H.Robins)推出达尔康避孕药, 引起许多妇女患了不孕症, 到80年代中, 该公司受到一万起诉讼。

    1957年伊莱·莉莉公司(Eli Lilly)生产一种非麻醉或隐性代用品的止痛药达尔丰(Darvon), 然而人们告发采用这种新药容易上隐,食品与药物管理署批评该公共没有加贴警告标签。1938年人工合成的乙烯雌酚, 被莉莉等制药公司、默克公司(Merck and CO., INC.)用于防止孕妇流产,但已在一些产妇新生女孩中发现有的患有阴道癌和子宫颈癌的并发症。1971年后该产品停用。1983年莉莉公司在一次涉及治疗关节炎的药品奥拉弗莱克斯是伊莱·莉莉公司推销的防止关节炎的新药,但是其后发现服用患者与内出血及肝、肾病相连, 并在引起死亡的诉讼案中败诉。还有一种叫乙酸羟甲孕酮,被长期用来注射入妇女体内的长效避孕药,己证明可能造成生理缺陷,它虽从未为政府权威机构认可,而在国外尤其是第三世界却大量投放市场。

1983年美国强生公司(Johnson and Johnson)生产治疗关节炎的新药佐玛克斯,

与5个病人死亡有关而被迫停产。1991年普强大药厂(The Opjohn Company)生产的镇静剂销售额高达2.6亿美元, 由于它具有强烈的副作用而为包括美国在内的几个国家所禁用。

1986年里根总统签署了一个妥协的药品管理法案, 它准许延长注册药品的专利期两年, 用以补偿审批过程中费用, 同时加快非专卖药品的审批过程。

生物工程的革命性变化又带来了运用脱氧核糖核酸分子生产的新药及其疗效的安全问题。有人指责药品工业进行基因交接的做法,可能产生有害的生物体, 一旦被释放出来, 将可能对人体产生灾难性的后果。

1978年卫生教育和福利部要求食品与药物管理署与环境保护局通过现有法律对生物工艺学领域进行管理。1986年农业部吊销了一家名叫生物学公司(Biologics Corp.,)的小型企业的营业执照。

有关吸烟和健康,从50年代以来就争论不休。1952年读者文摘发表了一篇警告人们吸烟有害的文章, 其后一些文章相呼应, 卷烟工业产量由此下降。1962年1月11日公共卫生署军医总监路德·L. 特里博士(Dr. Luther L. Terry)发表<<吸烟与健康>>的报告, 宣称吸烟有害于健康。由10名成员组成的委员会于1962年6月7日发表报告宣布许多吸烟男子的死亡率高出不吸烟人的10倍。其最重要的原因是慢性支气管炎、肺气肿和冠状动脉疾病等。联邦贸易委员会宣布自1965年1月1日起香烟上应印有警告香烟有碍健康的标示。其后反对吸烟一派占了上风, 1971年开始国会通过决议,禁止在广播和电视中刊登香烟广告, 随即联邦交通机构制定法规,要求在飞机上合城际交通汽车上设立单独隔离的吸烟室, 以后禁烟区又扩大到办公机构等公共场所。

卡特政府时期卫生教育和福利部长约瑟夫·卡利法诺发动了大规模的禁烟运动。里根政府时期有10个州和150个城市通过了限制在工作场所吸烟的行政命令或法律。

    有关麻醉剂的使用同样是关系健康安全保障的重大问题。1930年6月14日颁布的一项立法宣布在财政部下建立麻醉剂管理署(Bureau of Narcotis)。1945年3月9日和7月21日众参两院分别通过了HR 2348合成麻醉剂法案,

    在1946年2月底两院分别通过了修正案后,总统于1947年3月8日签署该法(PL 79-320), 对于新的合成剂提出了质量要求。其后又不断通过立法措施完善对麻醉剂的制造、检查和管理及使用。