约翰逊、尼克松、福特政府的社会保障政策(第三讲)【超星数字图书馆《当代美国社会保障制度》2009.3】
黄安年文 黄安年的博客/2024年10月07日发布，第35345篇
【按：准备的文字稿因超星数字图书馆临时调整事前商定的及安排计划自第三章起到八讲而未能录制。】
第三章 约翰逊、尼克松、福特政府的社会保障政策
主讲人: 黄安年(北京师范大学历史学院教授)
主讲时间:2009年3月 日
第一节 约翰逊政府强化社会福利保障的“伟大的社会”计划(1963-1968)就现代美国社会保障的实践来说, 林登·约翰逊政府任期是通过立法最多和较相对完善的时期。约翰逊承继了肯尼迪的一系列主张, 并进而提出了宏伟的“伟大的社会”构想, 这一构想在社会保障的广度和深度上, 不仅把社会保障和解决贫困问题联系在一起, 而且认为它是实现伟大社会的重要组成部分, 然而对于一个世界上经济发展水平最高美国来说,要完全实现它也是力难完成的。
一. 林登·约翰逊的“伟大的社会”构想还在1963年圣诞节, 约翰逊在他的庄园里召见政府官员时,就声称要“鼓舞人民运用自己的聪明才智,尽最大努力铲除弊端。”
1964年1月8日林登·约翰逊在致国会的第一个年度咨文中称他提出的预算建议是:“有史以来联邦在教育、卫生、重新培训失业工人以及对经济上和人力上扶持残疾人方面以最大的帮助。”“本政府在此宣布要向美国的贫困无条件宣战”。咨文说:“我们集中进攻的主要武器手段是有更好的学校、更好的医疗、更丰裕的家庭、更多的培训手段和更多的就业机会以帮助更多的美国人特别是年轻的美国人, 以避免带给他们贫穷、肮脏和失业的波动。”
咨文说:“我们将坚持不懈地在阿巴拉契亚山的贫困地区努力工作; 除了那些成功的地区重新开发方案外,
我们还必须扩大已经制订的小型方案;
我们必须制订青年就业立法将那些失业、无目标生活、前途渺茫的青年按排到那些有用的工程项目里去工作;
我们必须通过一个扩大食品券法案将更多的食品分配给那些贫困者;
我们必须建立一个国民服务队在经济上帮助国内的那些残疾人正如和平队现在已经援助其它国家一样;
我们必须使我们的失业保险现代化,并建立一个高度水平的自动化委员会”,
“我们必须通过将特殊学校援助基金做为我们教育法案中的一部分来改善那些教育很差的的地区的教学、培训和咨询的质量;
我们必须依据希尔——伯顿法案在每个地区建立更多的图书馆、医院和护理所, 培训更多的称职人员;
我们必须为我们的老龄公民提供医疗保险”,
“我们必须把已修改过的做为住房和都市重建法案中的一部分给予那些已为贫民窟清除的人以更多的帮助。”
1964年1月的总统经济报告中, 约翰逊专门有向贫困开战(The War on Poverty)一节, 全面系统地概述了美国60年初的贫困状况和反贫困战略。报告说在1962年美国有3500万人的人均货币收入只有590美元, 为全国人均收入1900美元的31％。大约有1/5的人口生活在贫困线下。他提出了解决贫困的五个关键因素①教育, 报告说家庭只有小学文化程度的有37％属于贫困户, 初中毕业的贫困户为8％。②健康, 报告说贫困状况的恶化往往与生病有关。③技能和工作, ④社区和地区重建,⑤平等的机会。
报告第二章专门论述贫困问题在美国。
第一部分论及消除贫困是全国的奋斗目标。报告在论述消除贫困的意义后,列举了贫困在美国的具体表现:1)1/5的家庭和近1/5的总人口是贫困的; 2)在贫困人口中有22％是非白人, 他们占全部非白人人口中的近一半; 3)在全部贫困家庭中有60％以上的家庭只有受过小学教育;4)所有非白人家庭57％的户主只受过8年及以下的教育, 只有18％的户主受过某些高等教育; 5)然而教育并没有改变歧视现象, 非白人和白人在相同的教育水平下, 非白人的贫困通常是白人的两倍; 6)在全部贫困家庭中有1/3的户主年龄在65岁以上;7)在贫困人口中, 54％住在城市,16％住在农村, 30％是农村的非农业居民; 8)全部农民家庭中40％是贫困的, 其中80％以上的非白人家庭生活在贫困中; 9)至少有一半贫困家庭生活在南方, 原南部各州人为其余地区贫困的一倍;10)在女户主家庭中1/4是贫困的; 11)当一户家庭兼有上述影响贫困的情况时,贫困现象特别严重, 在非白人年轻妇女中, 受教育低于八年的贫困率高达94％, 而在类似的白人中占85％。
第二部分论述贫困的性质和程度。报告列举自1947-1962年美国家庭贫困状况。以1947年中等收入家庭货币收入为4117美元(以1962年价格计算), 则低于3000美元的家庭占22％,低于2000美元的家庭占18％。1962年中等收入家庭货币收入为5956美元,后者比例分别是20％和12％。
报告估计19632年四口之家年预算3000美元, 其中1/3用于食品, 下余2000美元中有800美元用于房租, 另外1200美元中用于衣着,交通,学校费用和书本,住方设备和供应, 医疗照顾,个人照顾,娱乐,保险等, 每周约25美元。报告接着分析了贫困的扩大。
第三部分论述涉及贫困的根源。认为贫困是由于不能确保最低需求, 而造成这种情况是由于工资收入的缺少,财产收入和储蓄的不足,转移支付满足最低需求和私人补助金的不够。关于工资收入, 报告说保持高就业率是最重要的, 依据1962年的贫困发生率为20％, 其中76％的家庭是非工资挣得者, 49％是非全日工资所得者。
至于教育的影响是另一个重要因素, 贫困家庭中手教育八年或以下者占37％, 9-11年占20％, 12年以上者占8％; 相比之下, 非白人贫困家庭的处于中位的受教育年龄为8.7年, 而白人家庭则为11.8年。至于财产收入和储蓄, 它对老龄者尤为重要, 一半以上的的65岁以上的人拥有3000美元以上的货币收入, 许多人拥有自己的房子,而其他人则货币收入在3000美元以下,并断续有储蓄, 但是许多低收入家庭并非如此。近一半的老人家庭中和3/4的贫困老人中, 没有医疗保险, 然而他们的医疗费用是年轻人的两倍半。关于转移支付和私人补助金, 报告认为如果许多家庭和个人没有得到转移支付, 则贫困将更加蔓延和严重。在1960年这种转移支付在全部家庭开支中占7％, 而在贫困家庭中则占收入的43％。
第四部分论及了反贫困战略。在分析了美国200多年来的解决贫困问题的对策, 并强调新政以来强化政府干预政策后, 报告从10个方面阐述了反贫困战略: ①保持高就业率; ②继续经济增长; ③反对种族歧视; ④改善地区经济, 如阿巴拉契亚地区和北大湖地区; ⑤重振都市和农村社区, 包括为低收入地区的有工作的母亲提供为孩子的日托中心(有900万12岁以下儿童), 提供成人学校,图书馆和健康社区中心, 农村地区发展计划和协助改善收入和离开农村人的受雇机会; ⑥改善劳工市场;⑦扩大教育机会; ⑧扩大为年轻人的工作机会; ⑨改进国民健康; ⑩推进成年教育与训练; 最后帮助老年人和残疾人。报告还谈到组织向贫困开战的机构。
谢尔登·丹齐格(Sheldon·Danziger)和罗伯特·普洛特涅克(Robert·Plotnick)在《向贫困开战》一文中认为:“1964年总统经济报告是第一个官方关于贫困的文件,是第一个完整地分析向贫困开战的基础,确定贫困定义, 分析贫困表现和反贫困 战略的文献。”1964年2月1日, 总统指令萨金特·施莱弗领导制订反贫困法案, 经过六个星期企业界、劳工界和政府各部门及社会各界的共同努力, 终于提出了反贫困法案并经总统同意。
1964年3月16日约翰逊向国会提交了《向贫困宣战》特别咨文。咨文重述丰裕社会的美国存在严重的贫困现象。宣称“要向威胁我们祖国强盛和人民福利的国内敌人宣战”,“向贫困开战”,咨文建议将地区重新发展法案、帮助阿巴拉契亚贫困地区法案、人力发展和训练法案、青年职业训练法案、老年人医疗照顾法案、食品券法案等都付之实施。咨文称美国总统“对这个富裕国度中的贫穷的、无继承权的、饱尝饥饿和失望、痛苦的人们负有特殊的责任。”
1964年5月22日约翰逊总统在安阿伯的密执安州立大学发表“伟大的社会”专题演说。他从城市、乡村和教育建设三个方面概述了向贫困开战计划。在论及当时美国的城市弊端时, 约翰逊说:“中心区的衰败,城市被劫掠,美国人民既无充足的房舍,也无良好的交通运输,空地正在消失,旧地界标也遭践踏。”在论及乡村时称“那种美妙的美国今天却处于危险之中。我们的饮水、食物和呼吸空气已受到污染的威胁, 我们的公园里过分拥挤,海滨负担过重,绿野和密林正在消失。几年前,我们非常关注‘丑陋的美国人’,今天我们必须行动起来阻止一个丑陋的美国。因为一旦这个战场丢失,一旦我们的自然隽秀被破坏, 这一切就永远不能被挽救, 而一旦人类不能再与美丽和奇妙的大自然本色相随,人类精神就将枯萎,体力被耗费。”
在论及教育的弊端时, 约翰逊说:“今天,美国有800万成年人没有上完五年学,近2000万成年人未读完8年学,近5400万人欢未完成中学。每年有10万有才华的中学毕业生因付不起学费不能进入大学。”“在许多地方,学生的课堂过分拥挤, 课程设置陈旧, 大多数有资历的教师薪水不足,而我们许多拿薪水的教师素质不高。”
1964年8月20日, 约翰逊总统正式签署了具有重大意义的经济机会法, 该法案是一个综合性的反贫困立法, 经过1965年,1966年,1967年和1968年的多次修订和补充, 成为约翰逊总统反贫困斗争的主要立法内容。
法案授权总统建立一个经济机会局来负责反贫困立法的执行,并由经济机会局分别委托卫生、教育、福利部,劳工部和农业部执行有关立法部。1964年8月27日约翰逊在新泽西州的大西洋城举行的民主党全国代表大会上发表接受提名竞选演说, 再次为他的“伟大的社会”纲领宣扬。称“它是真正的自由事业。饥饿的人,找不到工作的人, 无法教育孩子的人, 被匮乏压倒的人——这样的人并不是完全自由的。”
1964年10月7日他在华盛顿发表竞选演说又说:“美国老年人,那些参加过战争和国家建设的人, 有权尊严地度过余生。30多年来, 我们用受到两党历任总统支持的社会保障制度支持了这个信念。”
约翰逊总统连任后,进一步推行他的“伟大的社会”计划。他在1965年1月14日发表国情咨文中提议“开始制订一个教育法案以确保每个美国儿童的智力和技能得到充分的发挥。”“将城市建设成一个更宜于居住、更吸引人的地方。”“为美国的美化增砖添瓦, 防止河流和空气污染。”“实行一个能开发那些使国内现有地区免受贫困与危机折磨的新方案。”主张“为老年人提供医疗照顾, 提高对那些维持晚年尊严老年人的津贴费。通过今年的向贫困开战来拯救贫困者。”
1965年1月20日约翰逊总统在就职演说中宣称他所推行的“伟大的社会”计划立足于“在一块丰饶的土地上,家家都不容生活于绝望的贫困中。在一块收获丰盛的土地上,孩童不容挨饿受冻。在一块充满进步奇迹的土地上, 邻人不致于痛苦、死亡而无人问津。在一块知识普及、学者众多的伟大土地上,年纪轻的国民必须接受读和写的训练。”
1965年1月28日, 约翰逊在他的总统经济报告中提到解决处于不利地位人的收入保障时说:“并非每一个人都充分地享有我们伟大社会计划的胜利果实。”“许多工人仍然遭受失业,即使在繁荣时期,某些人的工资所得仍然低于我们的标准, 1/5的人生活在贫困家庭中。”他提出了社会保障,为老年人的医疗保险,失业保险, 公平劳动标准, 以及反贫困五个方面的任务。
报告在改善都市生活问题上提出, 要求发展大都会的运输体系, 供应充足的水和有效的污水处理, 提供社区设备和友邻中心,为低和中等收入家庭提供充足的住房, 推动更有效地使用土地, 按排好空闲地和新郊区, 取消或重振贫民窟, 改善住房, 建议新的住房和都市发展部发挥作用。总统经济报告第四章伟大社会的经济任务中,提到社会都市化, 教育,卫生,贫困,以及机会平等五个方面。
报告分析了就业和贫困两者的密切关系, 认为经济的增长和就业机会的增多会使贫困程度有所减轻。在谈到贫困问题时, 报告说:去年美国仍有3500万人占全人口的1/5生活在贫困中。1965年6月4日约翰逊在霍华德大学发表演说专门论及黑人的贫困问题, 他说:“黑人——同许多白人一样——陷于从上一代传下来的,毫无出路的贫困之中。他们缺乏训练,缺少技能。他们被封闭在贫民窟中, 得不到正规医疗。个人穷困和公众穷困结合,更削弱了他们的能力。”
1966年的总统经济报告开列了向贫困开战的成果, 1959年贫困人口3890万, 占总人口的22.1％;1964年贫困人口3410万, 占总人口的18.0％。报告强调“充分就业经济是反贫困战争的强有力的武器”,报告分析了1959-1963年间贫困的变化。1964年贫困线确定非农民个人为年收入1540美元,农民个人为1080美元, 四口非农民家庭货币收入低于3130美元, 农民家庭则为2190美元。该报告表19列出1964年美国贫困 家庭的贫困 发生率分布情况, 贫苦发生率为19.8％, 其中农民户主占30％,非农民户主中65岁及以上者占38％。
1964年社会保障署确定的贫困收入标准的人数达3410万人, 其中18岁以下儿童1480万人占43％;65岁及以上老年人540万占16％; 除上述年龄的1390万人占41％。公共援助支付受益的730万人,占总数的20％。1967年总统经济报告在谈到贫困和工作时说: 1965年只有全国6％的家庭男性全日工作户主处于贫困线下, 但这一组中有26％属于贫困家庭。
在美国1968年的总统经济报告中, 继续以大量篇幅论述了向贫困开战, 报告说:“尽管我们的国家是繁荣的, 但是仍然有1000万家庭是贫困的。它们约占我国人民的1/7, 许多是黑人,但2/3是白人; 许多是老年人,有一半生活在小城镇或农村,大多数出生时就是贫困的。”报告在扩大个人机会专题下分别说明就业和训练、失业保险、教育、健康、收入保障五个方面。报告认为政府已经通过邻里青年俱乐部, 职业队,及其他人力训练和重新培训计划来提供和创造就业机会, 同时还通过私人企业来扩大这一机会。报告提出要求国会通过新的立法来强化联邦--州的失业保险制度以增加覆盖面,提高福利金,修改受益者条件,增加联邦失业税的基数和税率,扩大提供联邦政府的财政资助。
1968年总统经济报告在第四章经济发展和个人机会中谈到农村人口的贫困时说:在整个农民家庭收入中平均低于3000美元。贫困农民集中在小农户。大部分低收入贫困户集中在南部。在谈到贫困人口在城市的分布时说,1959年大都市地区的贫困户主占全部户主的19.6％, 而1966年则减到14.9％; 大都市地区占全部非农业人口的69％, 但贫困人口只占56％。同时,贫困状况和性别关系重大。
1969年的总统经济报告列出了表5-1-1
1967年贫困和接近贫困收入
户主类别 贫困收入线(美元) 接近贫困收入线
非农民户主
1人 1635 1985
65岁及以上 1565 1890
65岁以下 1685 2045
2人 2115 2855
65岁及以上户主 1970 2655
65岁以上 2185 2949
农民户主
1人 1145 1390
65岁及以上 1095 1330
65岁以下 1195 1450
2人 1475 1990
65岁及以上 1380 1870
65岁以下 1535 2075
3人 1815 2400
4人 2345 3050
5人 2755 3565
6人 3090 3995
7人或以上 3790 4850
关于贫困类型的分析, 报告认为贫困率在农村地区高达23％, 在小城市和城镇也很高, 占19％, 而在中心城市达16％, 在城市郊区为9％。在论述减少贫困的战略时, 报告建议:①保持高就业和经济增长;②教育、培训和医疗援助;③解决因疾病,丧失能力,或抚养年轻子女而造成的贫困, 这类贫困情况在贫困户主中占3/5。④ 贫困集中在城“穴”中,即“贫民窟”和一些农村 地区, 要推进政府和私人投资,并帮助解决就业机会; ⑤经济政策,社会和心理战略也起重要作用, 包括有关家庭计划的信息,法律协助,鼓励自助组织等。
二. 老年、遗族和残疾社会保障体制的完善和发展1964年老年、遗族和残疾社会保障的工资税率提高到3.625％, 个别为5.4％。在1965-1968年约翰逊总统任期,老年、遗族和残疾社会保障有重大变化。退休津贴提高了两次,1965年提高7％,1967年提高13％;对取得社会保障待遇资格继续放宽。
下面是对自实施社会保障制度以来特别是1945年以来的变化情况列表说明。
表5-2-1: 1945-1964年社会保障受益津贴金额变化的比较
受益老年人的月津贴 (US$) 受益家庭的月津贴 (US$)
年 最高 最低 实际平均 最高 最低 实际平均
1935 10 85
1939 10 60 22.60 10 85 36.40
1950 20 80 43.86 15 150 71.70
1952 25 85 49.25 18.80 168.75 86.60
1954 30 108.50 59.14 30 200 99.10
1958 33 127 66.35 33 254 111.20
1964 40 127 77.57 40 254 130.10
表5-2-2: 老年遗族残疾社会保险情况表, 1937-1964 （以下 两表略）
年 应征工资 应征工资税金 获保障职工 OASDI月平均年金 年个人所得年金
收入者 总额 年人均 已保 如死亡 养老金 老年 遗族 老年遗族 残疾
单位百万 (10亿US$) (百万) 家庭
表5-2-3: 1964年社会保障津贴受益情况〖35〗
OASI 津 贴 残疾(DI) 津 贴
类别 受益人数 月费用 受益人数 月费用
表5-2-4: 1937-1968年工资税金情况 〖35〗
财政年度 年工资所得(US$) 雇员税率(％) 雇主税率(％) 个体经营者税率(％
据社会保障署1968年对1967年65岁及以上的老年人的收入规模和接受福利情况的广泛调查, 老年人的多数处于很低的收入水平, 只有3％的人收入超过10000美元, 约44％的人属于穷人等级,11％的人属于接近穷人的等级。有配偶的中位收入平均为3370美元, 未婚个人为1130美元, 约90％的户主领取基本福利金。老年遗族残疾和健康社会保险提供的福利金有配偶的超过500万人, 未婚的个人750万, 另有80万领有特别福利金, 铁路和政府工作人员计划提供的基本资助有50万户主,以及近100万老年遗族残疾和健康社会保险的福利金户主。私人福利补助金对老年遗族残疾和健康社会保险受益者约180万的老年户主。退伍军人的津贴也为老年人提供了重要的补充福利金, 只有1/6的老年人口没有得到退休福利金。
有关公共援助的变化,到1964年12月时公共援助补助金合计, 请见下列统计数字。
表5-2-5 1964年时公共援助补助金费用 总计(美元) 月平均美元
OAA(老年补助) 2,158,994 78.90
MAA(老年人医疗补助) 226,728 194.69
AB(盲人补助) 96,438 85.80
ADC(抚养未成年子女补助) 4,289,028 33.85
APTD(永久性完全残疾补助) 527,503 80.61
General Assist(一般援助) 778,000
合计 8,076,691
1967年约翰逊总统就公共福利修正案提出了建议。该计划的目的是通过促进接受福利的进入劳动市场从而减少领取福利金的人数。它规定“如果成年人拒绝接受就业和工作培训, 就会失去抚养未成年子女家庭资格。而决定参加就业培训的成年人的权利在各州。”修正案提出劳动者每月所挣收入的30美元时加上可再获余额1/3的办法, 以鼓励福利接受者参加工作。这时美国的家庭福利具有以下特点:
① 无论就享有福利的人数还是费用来说, 均呈增加趋势。1936年享有AFDC的家庭为16.2万个, 1946年达34.6万个, 1968年增加到152.2万个; 1926年开支5000万美元, 1946年2.03亿美元, 1968年达28.51亿美元。与此相联的是联邦政府对于家庭福利的干预呈现扩大趋势。这不仅反映在资金投入和家庭福利对象的决定等问题上, 而且呈现了历届政府的政策连续性, 即使艾森豪威尔政府也未否定这一基本政策。
② 家庭福利政策与发展经济政策间的协调,工作经济和福利救济间的协调日益显露。在1935年社会保障法中的规定偏重的是单纯性福利救济, 享有这一救济的独立于劳动力市场之外; 但是肯尼迪将援助未成年儿童改为抚养未成年儿童的家庭后,情况有了变化, 人们关注两者的有机结合, 一方面政府通过调整经济政策来提供就业保障机会, 另一方面政府又通过调整福利政策来促进享有福利的人口进入劳动力市场。1935年的社会保障法中将残疾人援助划归公共福利的范围,因而并不存在工作和福利救济的协调问题;1961年援助未成年儿童改为抚养未成年儿童的家庭则使工作和福利救济的协调突出起来。尤其是在单亲和双亲家庭, 因为享有家庭福利的家庭收入偏高于靠工作收入的家庭, 这样形成人们宁愿在家失业领取救济金也不愿工作而降低实际收入。尽管肯尼迪和约翰逊都采取了一些措施,但并不解决问题。
表5-2-6: 1936-1964年公共援助项目 (接受者, 单位千)〖40〗
年 OAA MAA ADC家庭 ADC个人 AB APTD GA(总计)
（略）
表6-2-9: 1945-1963年联邦福利负担的分配 (单位百万美元)〖41〗
财政年度 总 计 联邦分配 ％ 州分配 ％ 地方分配 ％
(US$) (US$) (US$) (US$) （略）
1967年总统经济报告提及为支援数以百万计穷人的收入保障项目, 主要是通过老年遗族和残疾保险,为老年人的医疗保险,失业保险进行的, 1965年老年遗族和残疾保险福利金总数达180亿美元, 其他的项目如公共援助,食品券,日用品分配等为穷人提供的费用在1966年财政年度总数近70亿美元。报告在谈到公共援助计划之一的抚养未成年子女家庭时说: “抚养未成年儿童家庭将实际上推动家庭的分解。因为它排除了在家庭中受雇的成年男子不能充分地向他的妻子和子女支付必要的现金。
1968年美国总统经济报告列数了约翰逊政府在扩大社会保障方面的成果, 报告说: 有2300万人获得了老年遗族残疾和健康保险, 每年超过270亿美元,贫困发生率在非农业户主中从1959年的46％到1966年的37％。由于65岁及以上的老年人口增加,社会保障金的支出也相应增加。1960-1967年间, 获得社会保障福利金的老年人从64％增加到82％。
1969年美国总统经济报告在谈到社会保险制度时说:在美国约有2200万人获得每年250亿美元的老年遗族残疾保险的津贴。
关于母亲和儿童福利,1963年通过方案把母婴健康和残疾儿童服务拨款1970年提高到5000万美元, 为1964-1968财政年度的母亲胎儿期的照顾拨款1.1亿美元。1963-1966年国会还通过了对社会保障法的进一步修正案, 对无靠家庭的儿童援助计划(抚养未成年子女家庭) 建立工作鼓励计划WIP (Work Incentive Program)。
表5-2-8: 联邦赠与州的母婴福利情况, 1936-1964 (单位 美元)
母婴健康 残疾儿童 儿童福利
1936 3,800,000 2,850,000 1,500,000
1940 5,820,000 3,870,000 1,510,000
1947 11,000,000 7,500,000 3,500,000
1951 15,000,000 12,000,000 10,000,000
1952 16,500,000 15,000,000 10,000,000
1953 16,500,000 15,000,000 10,000,000
1959 21,500,000 20,000,000 17,000,000
1961 25,000,000 25,000,000 25,000,000
1964 30,000,000 30,000,000 35,000,000
美国实行强制性失业保险金规定, 凡符合条件的单位和个人都必须参加,只有在职业介绍所登记有工作能力的并愿意接受介绍的人, 才享有失业补助, 凡自动离职或因犯错误因劳资争议而失去工作的人不在其内。但时间最长不超过一年, 金额为原工资的50％左右, 1964年参加失业保险的有4840万人, 1987年时有9000万人参加,占总数的90％, 政府年发放250-300亿美元。
表5-2-9: 1964年职工受保情况。
受保险职工(单位百万人) 未受保险职工(单位百万人)
州计划 42.4 家务工作 2.6
联邦公民雇员计划 2.5 州和地方政府雇员 6.8
退役军人计划 2.7 农场主、农业季节工人 1.9
铁路工人计划 0.8 小商人雇员 1.8
非盈利制的雇员 1.7
其它 0.3
总计 48.4 15.1
表5-2-10: 失 业 补 助 的 统 计, 1938-1964
年 受保人 付费 年 受保人 付费
(单位百万人) (单位百万US$) (单位百万人) (单位百万US$)
1938 1939
1940 24.3 534.7 1941 28.1 358.8
1942 30.8 350.4 1943 32.4 80.5
1944 31.7 67.2 1945 30.1 574.9
1946 31.9 2878.5 1947 33.9 1785.0
1948 34.6 1328.7 1949 33.1 2269.8
1950 34.3 1467.6 1951 36.3 826.9
1952 37.0 1043.5 1953 38.1 1050.6
1954 36.6 2291.8 1955 40.1 1560.2
1956 42.8 1540.6 1957 43.4 1913.0
1958 44.5 4209.2 1959 45.7 2803.0
1960 46.3 3022.7 1961 46.3 4358.2
1962 47.8 3160.0 1963 48.4 3025.9
1964 49.3 2943.0
与此相关的有关最低工资的变更, 1938年以来情况如下:
表5-2-11: 1938-1984年美国最低工资情况 年 公平劳动标准最低工资(US$) 平均时工资(制造业) 全国适用范围(％) （略）
到1968年2月美国有800万服务性行业雇员、农业工人、零售商店雇员、旅馆和餐饮业雇员首次享有这一保护。各州还实行盲人补助、残疾补助、对未享有社会保险的老年人补助, 1969年的拨款共达18亿元。1967年通过的社会保障法修正案增加了享有养老金的人数达2,400万人。
三. 1965年美国医疗照顾和援助法和医疗保障由于1964年美国国会力量对比发生了重大变化, 新一届的第89届国会由包括67名新人在内的295名民主党人和140名共和党人组成。这对通过许多伟大社会的立法造成有利条件。1965年1月28日总统在向国会提交的经济报告中建议国会“尽快通过为老年人的医疗保险法案”总统经济顾问在报告中提出的卫生纲领包括在社会保障下对老年人医疗照顾和援助, 对儿童健康和贫困儿童的医疗开支提供更充分的公共援助医疗开支, 扩大精神保健和脑力迟钝领域的研究。
1965年1月, 约翰逊总统提出医疗保险法案的特别咨文。经过多次的妥协,逐渐形成了1965年美国医疗照顾和援助法。
它是来自三个方案的妥协,一个是1961年提出的克林顿·安德森(Clinton Anderson)和塞西尔·金(Cecil King)的医疗照顾法案;
一个是保守的美国医学协会(American Medical Association AMA)在1963年提出的克尔——米尔斯修正案, 1965年他们的支持者在众参两院提出老年照顾法案,
另一个是1965年1月国会赋税委员会约翰·F·伯勒(John F. Byrner)提出的更好地照顾法案。这种妥协表现为作为保险性质的医疗照顾和作为社会救济性质的医疗援助的结合, 作为医疗照顾的参加者是受益人, 作为医疗援助的对象则是接受人。医疗照顾并不是完全意义上的为老年人的全国健康保险, 因为它不是强制性的而是自愿参加的。它是一种公私混合型的老年健康保险模式。
1965年7月30日, 总统签署了1965年美国医疗照顾和援助法案。该法案关于给65岁和65岁以上老人予以医院保险津贴规定:“给个人提供的津贴将包括以他本人名义已支付的条款有——①在病人生病时间提供90天的住院服务;②在病人生病期间延长100天的院外服务;③院外家庭健康服务100天。......④院外病人诊疗服务。”关于给老年人增补医疗保险津贴包括:“已按他名义所支付的这一部分条文有:
——①在一年内,提供家庭健康服务探视100次;及
②由一个服务提供者或其他按一个服务提供者所按排的由其他人供给的医药和其他人供给的医药和其他健康服务。”
该法案对“医疗和其它健康服务”作了明确的规定。费用由社会保险金和联邦收入中提供, 有关住院保险是义务交纳的;医疗费用保险自愿参加。在医疗援助方面,扩大到享受抚养未成年子女家庭补助、盲人、残疾人补助的部分人也给予医疗救济; 联邦给州以补贴,平均为支出的55％,多达83％。由联邦负责州训练医疗人员费用的77％。如上所述医疗援助是联邦和州的援助项目,由各州进行管理, 而各州的管理方式很不相同,而医疗照顾则是对所有受益人适用的全国性联邦社会保险项目, 两者的结合成为在医疗卫生社会保障上自由和保守派间的调和, 体现美国的渐进特色, 这种特色在欧洲看来是严重的滞后,在美国和我国有学者看来未必是坏事。
表5-3-1: 1960年美国各收入等级家庭的保健开支情况
家庭收入 家庭平均保健开支 占家庭收入的％
2000美元 以下 165美元 13.0
2000-3499美元 226美元 8.4
3500-4999美元 287美元 6.4
5000-7499美元 336美元 5.4
7500美元以上 411美元 3.9
表5-3-2: 美国的健康保险在1935-1964财政年度的基本数字 基 本 数 字 (单位:百万美元)
1935年财政年度 1950年财政年度 1964年财政年度
公共一般医疗、
医 疗 照 顾 232 914 2,388
职工医疗津贴和
临时残疾保险 65 194 570
军人医疗 56 586 1,071
其他公共卫生服务 119 359 619
医学研究 73 1,134
用于个人卫生
医疗服务 2,500 7,146 15,617
总 3,138 9,065 25,400
在约翰逊总统任内先后通过的有关医疗法案共40多个, 他以卫生和教育总统自诩。1966年的总统经济报告在谈到美国居民的健康状况时称, 在过去的半个世纪里母亲死亡率下降了将近95％,近15年里下降了60％,但1940年以来死于心脏病和癌症的增加了1/4,在世界上的发病率是高的。报告说, 美国卫生和医疗照顾的年度开支1950年时为130亿美元, 1960年为270亿美元, 而1965年为400亿美元。这些开支现在已占国民生产总值(GNP)的5.9％。私人用于个人健康照顾的费用1965年已在260亿美元以上, 占个人总开支的6.1％。由于疾病和死亡带来的经济损失达463.03亿美元, 其中直接开支达225.3亿美元。
1968年总统经济报告在谈及医疗状况时说:美国的健康情况在不种族、地区、和收入等级是很不同的。非白人的死亡率是45％高于同年龄段的白人; 预期寿命比白人短7年, 婴儿死亡率是10％, 非大都市地区高于地都市地区。
1968年总统经济报告说:1968年财政年度花费在医疗照顾方面的津贴费估计有48亿美元,几占老年医疗照顾费用的一半。”1968年财政年度的联邦政府、州和地方政府医疗援助的总开支达36亿美元, 其中联邦政府占一半。报告提到近年来为低收入家庭的母婴健康服务快速发展,其中包括母婴健康照顾,学校和学前教育,残疾儿童, 母亲和儿童保健服务以及依据初等和初级教育法第一章和良好开端卫生工程等。
四. “教育总统”的教育保障政策和向贫困开战在约翰逊总统任期通过的有关教育的各种法案有40多个, 其中包括美国历史上第一个由联邦政府对中小学进行普遍援助的中小学教育法。1964年1月12日,总统预算咨文, 1964年1月总统经济报告, 总统国情咨文等文件中均提出了通过普通教育立法的要求。
1965年4月11日总统签署了中小学教育法(又称初等与中等教育法,或联邦普通教育法令)它是第一个普通教育补助项目。第一款规定以一个地区的低收入家庭儿童为基础向学校所在地区拨款,全国95％的县得到补助,大部分集中在最贫穷的城市中心和贫困的乡村地区, 共17亿美元。
该法令在1966年和1967年两次修订, 称:“本章根据低收入家庭(平均年收入2000美元以下或接受公共援助者)的学生数量乘以州政府为每个学生承担平均开支一半这样的公式, 给以当地校区分配资金。”其结果, “南部诸多数州所得资金大量增长, 其中最贫困的州密西西比州从1967财政年度的2350万美元增至1968财政年度的4480万美元。”
法案强调该立法“为了满足那些被剥夺教育权利儿童的特别教育要求。各校将有可能减小班级的规模,雇佣能校正阅读的教师, 并购买特殊设备和在校内实行早餐服务等”每年分享这一法案成果的有900多万儿童,其中有50万是私立学校学龄儿童,还有为各州忽视的残疾儿童及有过失的儿童和进入印第安人学校的儿童。
表5-4-1: 美国教育机构经费与资金的来源(1957-1968) [单位10亿美元]
1957-58学年 1963-64学年 1967-68学年
总经费水准 21.1 36.2 54.6
初中等学校 15.8 24.9 35.8
公立学校资金来源:
联邦 7.0(4.1％) 1.0(4.0％) 2.6(7.2％)
州 4.8(30.4％) 8.1(32.5％) 12.0(33.5％)
地方 8.4(53.5％) 12.5(50.2％) 17.0(47.5％)
其他 0 1 1
非公立学校
非公共来源 1.9(12％) 3.2(13.3％) 4.1(11.8％)
高等教育 5.3 11.3 18.8
奖金来源:
公共机构:
联邦 0.4(7.5％) 1.1(9.7％) 2.2(11.7％)
州 1.4(26.4％) 2.5(22.1％) 4.2(22.3％)
地方 0.1(1.9)％ 0.3(2.7％) 0.5(2.7％)
其他 1.2(22.6％) 2.5(22.1％) 4.3(22.9％)
非公共机构:
联邦 0.3(5.7％) 1.1(9.7％) 2.3(12.2％)
州,地方 0 0.1(0.9％) 0.1(0.5％)
其他 1.9(35.8％) 3.7(32.7％) 5.2(27.7％)
(资料来源:卫生、教育和福利部)
在1965财政年度联邦教育活动基金达57.04亿美元。另据材料联邦有关教育和相关活动基金1963年为54.379亿美元,1967年达121.982亿美元。为公共初等和中等学校的花费1960年为147.47亿美元, 1966年增加到254.81亿美元。
1965年国会还批准了高等教育法, 第一次对大学生批准联邦奖学金,其中有五项规定对大学和学院的补助, 每年拨款5 000万美元给大学购买图书资料,向大学提供津贴以增加与社区发展相联系的课程; 对贫困的小型学院提供资金等。
1968年国会还通过了高等教育的修正案。
有关职业教育和工作培训计划 (Vocational Education & Worker Training)1963年国会通过了HR8720号行政资助法案, 强化职业培训。
1964年8月20日通过的经济机会法更把职业教育和工作培训放在一个适应和推动经济转轨的关键性措施上。同时教育和培训成为伟大的社会反贫困战略的重要组成部分之一。
经济机会法第二条规定“美国的现行政策就是要通过每个人接受教育和训练提供机会。为每个人的工作,体面和舒适的社会提供机会来消除在这个国家中大多数人对存在贫困的奇谈怪论。”经济机会法分青年人计划、都市和农村区社行动方案和在农村地区和贫困斗争的特别计划三章。
关于青年人计划包括职业队、职业训练、职业学习三个部分。职业队的目的“就是为了通过给居民在边远地区及城镇中心区的年仅16至21岁青年男女提供受教育、职业训练和有用的工作经验来提高公民的责任感,发挥青年人的能动性。”
职业训练的目的“是为了通过参与州和社团的职业训练方案给那些失业青年男女提供有用的工作经验机会,其结果增强他们的能动性或恢复和继续对他们的教育”。职业学习的目的“是为了刺激和推动那些来自低收入家庭或需要从事业余就业挣工资以继续在有关学校就读的非全日工作的学生接受高等教育。
关于都市及农村社区行动方案的第二部分是关于成人基础教育计划。其目的“是为了给那些已年满18岁,但没有读、写英语能力从而导致长期有碍于他们与自身真正能力相适应所获得就业计会的人提供一系列指导性方案,以帮助他们消除这种障碍,提高教育水平, 使他们尽可能不依靠他人, 从职业训练上改进他们的能力和其它为了更好的生产和有益的就业上增加他们的机会, 使他们能更好地承担起做为成年人的义务。”
为了保障美国经济的健康正常运转, 在人力政策方面, 需要创造新的就业机会, 同时对人力资源进行再培训。从1965年到1970年美国政府计划每年创造150万个新的工作机会,以便使失业率降到4％的水平。在发展人力资源方面,强调1963年职业教育法和人力发展和训练法的功能。1964年经济机会法又经1965, 1966,1967,和1968年的多次修正, 形成三个方面的教育行动。
1. 1964-1965年间的青年职业培训和再培训计划,即人力计划
这里包括
①职业队计划(Job Corps), 培训营地以16-21岁失业和失学青年男女为主, 1966年有一万人受训,1967年受训人达3.1万人。
这一计划以新政时期的民间护林保土队为蓝本, 其目的在于“提供受教育、职业培训和有用的工作经验, 用以提供公民的责任感, 发挥青年人的能动性,其工作内容主要是针对自然资源的保护和其它适当的劳动。”培训时间通常为9个月, 每队人数不等,多达千人以上, 少则百来人, 其后国会建议建立18个妇女职业队。职业队由一些著名公司负责管理。
②邻里青年俱乐部(Neighbour Youth Corps), 一译街道青年队计划,由政府组织以16-21岁失业和失学的青少年, 在当地社区接受工作经验的培训,提高就业能力或继续升学的能力, 并防止青少年犯罪, 到1967年约有35万人参加了这一俱乐部,含在校、暑期和校外三个方面。邻里青年俱乐部同时执行为大学生实施的教育计划的职业研究法, 规定“帮助那些低收入家庭的非全日制学生,使他们得以继续接受高等教育提供业余挣钱机会。”该计划后来被1965年的高等教育法所吸纳。
③美国志愿服务队(Volunters in Service to American VISTA),被称为国内和平队。志愿队员来自中产阶级的青年被派往贫困地区、少数族裔地区、印地安人保留地、精神病院等需要特殊方式教育的地区, 1968年散见在200多个贫困地区。自1965-1969年职业队计划获拨款9.72亿美元,邻里青年俱乐部获拨款4.01亿美元, 美国志愿服务队获拨款0.97亿美元。
④人力开发和培训法案,该法案自1962年制定后到1968年经四次(1963,1965,1966,1968)修改,增加了拨款并延长了培训时间, 由私人企业和公共部门分别负责进行。在1963-1968年间参加培训的100万人中有60％完成了任务。
2. 1966-1967年间的职业培训、再培训法案和教育法案
这里包括①为那些18岁和18岁以上的失业。失学青年提供职业培训和再培训技能的特别影响计划(Special Impact)。
②帮助未到退修年龄的待业工人, 尤其是农业地区的工人就业的主流行动计划(Oporation Mainstream)。
③帮助私营企业为不满22岁或超过45岁的失业及半失业者提供就业机会的企业界工作机会计划(Job Opportunities inthe Business Sector)。根据这一计划, 联邦政府向私人企业提供接受一位培训的人则津贴2900美元的做法, 1963-1973年间, 为此联邦政府耗资7.6亿美元, 由此有36.5万人在私人企业解决了长期失业问题。
④集中对贫困地区待业人员进行就业前培训的集中就业计划(Concentrated Employment)。
3. 全国重点社区行动法案中的教育法案。
其中包括①良好开端工程 (Project Head Start),通过对低收入家庭的儿童提供教育、卫生、营养、心理等社会服务, 促进儿童社会心理教育的开发, 为入学创造良好开端的条件。该计划规定成立夏日制和全年制的学前儿童中心,经济机会局花费6亿美元在城乡和印第安人的保留地建立了1500个社区开展这一行动。〖77其后在1967-1968年国会批准了建立全年度的学前教育中心和跟进法案(Follow Through)。根据1967年3月经济机会局的报告, 由于实施了良好开端工程,98000名身体虚弱的儿童得到了治疗,9000名因骨折而残疾的儿童获得了特别治疗, 740000名未接种牛痘预防天花的儿童得到了免疫, 100多万名儿童通过中心免疫预防了麻疹。
②向上跳跃工程(Upward Bound), 一译跳班计划,帮助那些处境困难而学识聪颖有培养前途的家境贫寒的学生完成学业并继续上大学深造。
1965年总统经济报告在向贫困开战中谈到经济机会署将提供教育,训练,保健和工作经验以帮助年轻人脱贫。 联邦资金开始支持社区行动计划在全国的实施, 在近300个社区里实施该计划; 邻里青年俱乐部计划将为失业的年轻男女提供有用的工作机会进入联邦和州政府以及非盈利机构, 到6月底近17.5万青年男女参加了改项目; 职业队将在资源保护营地和地区训练中心提供教育和职业训练, 到6月有2.5万人受训; 工作研究计划业余工作为近10万名低收入的大学学生提供财政赞助, 以便在高等院校继续接受教育; 工作经验计划将为9万失业者提供结构性工作经验的培训。为此1966年财政年度联邦政府提供的拨款达15亿美元为1995年的几乎两倍。
1966年的总统经济报告谈到教育部分时称:“1964-1965年用于公立小学和初中的投资每个学生平均达484美元, 各州从密西西比到纽约273美元到790美元不等”,报告详细说明了良好开端工程、初等和初级教育、高中教育、校外教育的项目。报告说:1965年夏“在2500个都市和乡村社区的13400个良好开端中心(Head Start Centers)参加的儿童达56万人”,1966年将再增加10万人。
该工程还为儿童提供健康检查, 在波士顿志愿奉献的大夫发现71％的儿童有各种健康问题。根据1965年的中小学教育法,每年有10亿美元的拨款主要集中在低收入家庭的儿童,500万儿童受益, 占学龄儿童的10％。根据1965年高等教育法11.5万名低收入家庭获得平均1000美元教育资助的机会。
此外, 根据工作研究计划,有70多万名学生获得贷款。此外还建议立法授权建立全国教师团(Natiqonal Teachers Corps)以支援贫困地区, 但会未予批准。作为加强基础教育, 1965年立法在几项立法中提供了工作训练和工作经验的机会。邻里青年俱乐部为16-21岁青年提供全日或业余的工作经验和训练,1966年全国有1500项工程为35万人提供了服务; 到19666年6月, 约有30万年轻人参加了职业队计划。有工作经验计划,成年人基础教育计划。
根据人力开发和培训法案(MDTA)涉及37万人, 其中31.5万人在学院受训, 5.5万人在工作中受训。大约30％得到了技术培训, 另外30％参加牧师、销售和服务工作。
1967年的总统经济报告在分析时说最近10年教育费用已增加了10.5％, 用于学校教育的直接费用总计达490亿美元, 相当于国民生产总值的6.5％。“美国的教育是由公共和私人两方面来分担的,大约3/4的教育费用是通过政府的预算支付的。”
在1968年总统经济报告中谈到教育时强调教育水平和劳动力素质关系密切, 报告称:“在过去三年里,联邦政府改善教育机会的努力比美国历史上的任何时期都要多。”“良好开端工程、中小学教育法,和高等教育立法就是我们的纲领的标志”“去年的职业教育发展法是1986年的关键计划”。
报告提供数据说在1965年10月的雇员中73.5％是1965年6月毕业的, 而在1964-65年度非白人毕业生占49.3％。
报告详细叙述了教育计划实施的成果。其中包括根据中小学教育法在1967财政年度, 有900万低收入家庭儿童平均每人得到117美元。大规模的良好开端工程使得近200万儿童获利。在1966-1967年间教育机会补助金,国防教育法贷款和学院工作研究项目等为70万人提供了平均每人620美元的贷款和补助, 其中多数是来自贫困的家庭。近43万学生获得私人贷款平均每人达837美元。向上跳跃工程为来自贫困家庭的高等学校学生提供暑期学校培训和财政资助。
根据1967年国会通过的教育专业发展法要以训练教师为目的以提高师资水平。还要提到,1967年美国国会通过了《工作刺激计划》, 该计划规定向穷人进行培训以便能够承担, 力所能及的工作, 为此要向穷人提供工作刺激经费。可以说, 60年代的肯尼迪和约翰逊政府任期是美国历史上各类教育事业的大发展期, 它成为美国社会福利保障体系的重要组成部分。
五. 约翰逊政府的住房保障政策1963年美国政府提出了老龄住宅,低收入住宅, 军用住宅等计划。
1964年1月27日一项住房和社区发展综合议案提交国会,国会争论的焦点在都市重建和低房租公共住房。经过讨价还价,1964年9月2日约翰逊总统签署了综合住宅法(S3049号)。它包括10项条款。①联邦住房署和抵押保险计划;②为老年人和弱者的住房;③都市重建;④公共住房;⑤农村住房;⑥社区设备;⑦联邦国民抵押;⑧训练和奖学金计划;⑨储贷计划;⑩杂项。据1964年的住房法令到1965年9月30日授权拨款11项中都市重建的补助金7.25亿美元, 农村住宅贷款1.5亿美元, 老年住房贷款7,500万美元,总共11亿美元。
表5-5-1: 美国低房租公共住房完成的单元统计(据1949年住宅法开始)
年 单元 年 单元
1948 1,201 1949 267
1950 1,023 1951 9,994
1952 58,258 1953 58,214
1954 44,293 1955 20,899
1956 11,993 1957 10,513
1958 15,472 1959 21,832
1960 16,401 1961 20,600
1962 28,633 1963 27,121
1964 23,734
由于美国民权运动在全国的扩展, 美国政府加快了扶贫的步伐。
1965年约翰逊总统签署了两个有关住房的重要立法。1965年8月10日的住房和都市发展法案, 对住不起体面住房的穷人给以租金补贴, 共24万套, 拨款29亿美元用于城市更新;对有资格居住公共房屋者由于政府的措施而迁移者, 或居住不够标准者及老弱残者等符合补助条件的,财力负担超过本人收入25％的其超过部分,由政府补贴。
1965年9月,总统还签署建立一个内阁级的住房和都市发展部,由黑人罗伯特·韦夫(Robert Weaver)任部长。
1966年总统签署住房拨款法案, 给贫穷城市以联邦拨款,用于建立模范城市。规定对于合乎标准的住房给予租金补贴, 数额为低收入家庭25％收入与租金间的差额。对大约六七十个城市的贫民窟进行清理, 改进更新地区的学校、医院、就业机会及住宅以改善贫民窟的整体环境, 包括交通设施、给排水系统、医院和医疗设施、娱乐和广场区域等。
1968年2月22日总统提出了关于都市问题的特别咨文, 详尽阐述他的住房和都市发展援助计划的建议。
1968年5月底参议院通过了1968年住房和都市发展法(S 3497号), 参众两院达成妥协的修正案是在7月底通过的。1968年8月1日总统正式签署生效。
该立法共17条,
其中第一条规定低收入住房。该法规定:“根据利息率津贴为低中收入家庭制订一项家庭所有权援助法案,规定根据法案购买房屋所付的抵押金将按市场利息率制订,政府将直接给贷款机构支付利息津贴”“授权联邦住房署批准抵押保险,并为那些由非盈利支持者购买房屋或那些连续重新向低中收入家庭购买者出售房屋的公共机构批拨抵押支付津贴。授权为家庭所有权援助签定年支付1969年财政年度不超过7500万美元,1970财政年度不超过1.75亿美元, 以后几年每年不超过3亿美元的合同。为联邦住房署以更灵活的授予权来为衰败地区的住房提供资助。”
第二条规定为低收入家庭出租房屋。
第三条规定联邦住房署保险的实施。
第四条规定新社区的土地开发。
第五条规定都市住房更新。
第六条规定都市计划和设备。
第七条规定都市群众性的交通运输。
第八条规定辅助性抵押市场。
第九条规定国民住房合同。
第十条规定农村住房。
第十一条规定都市财产保护和再保险。
第十二条规定哥伦比亚特区保险安置法。
第十三条规定全国水灾保险。
第十四条规定州际土地销售。
第十五条规定非盈利医院贷款保险。
第十六条规定10年住房目标。
最后条款是杂项。
法案在10年目标中称:“为每个美国家庭提供体面住宅的住房目标在10年内应继续完成2600万套住房的建造和修缮,其中600万套是为低等和中等收入家庭准备的。”
1968年9月9日住房和都市发展部(Department of Housing and Urban Development HUD)正式成立。对此陈宝森法案评论说:“这个法案中一个最重要的计划是使100万家低收入家庭获得房屋所有权。它以‘235计划’而闻名, 它把年收入在3000-6500美元有资格受益的家庭购买房屋的费用大为削减,把抵押贷款的利息压到1％。一个合格的家庭将支付其收入的20％, 联邦资助的最高限是补足受益家庭支付抵押贷款利率10％以外的差额。”到1970年8月, 已有11万套住房动工或已投入使用。
1968年约翰逊总统任命以奥托·克耶那尔(Otto Kerner)州长为首的全国民间骚乱顾问委员会负责调查, 报告说:“体面的住房对品贫穷的城市居民仍然是一个长期解决不了的问题”。它建议增加对低收入家庭的补贴。
1968年4月10日, 总统签署开放住房法案,以帮助穷人成为房主,规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房,并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。这一在住房问题上的民权法案(HR2516号)被认为是“20世纪第一个”“公平住房”法令。
六. 重振落后地区的社会保障政策前面提到,1964年的经济机会法的重要组成部分就是重振落后地区。
该法案第二部分关于都市及农村社区行动方案中的一般社区行动方案提出这一方案意味着:
“①动员和使用各都市、农村地区或城乡结合部地理范围内当作社区的 公共的或私人的资源向贫困展开攻势”;
“②针对克服贫困、贫困的某一起因或某些起因, 为使开发就业机会,改善人们的行为、活动和生产或改善人们居住、学习和工作条件的进展而提供在充分范围和规模内的服务、援助和其它活动。”
“③北用于开发、指导并执行以最大限度行之有效地参加对各地区居民和各团体成员们的服务。”
“④被用于指导、执行或与某个公共或某个私人非盈利机构进行合作, 或者是由此联合行动。”
第三部分关于反贫困斗争的特别计划称:“本章之目的是为了解决农村贫困中的某些特别问题,并且提高和维持低收入农村家庭、移民家庭、移民农村雇员及其家庭的收入和生活水准。”为实现一般社区行动计划, 穷人可以直接参与地方上的社区行动机构,监督各项法案的实施; 穷人可以以“辅助人员”的身分在社区机构和委托人之间起桥梁作用; 可以通过穷人自助、自立和自尊组织进行活动。
自1964年10月到1966年6月, 在美国建立了1000多个社区行动机构, 拨款近7亿美元。由于社区行动计划规定让穷人在一定条件下参与社区行动机构的活动, 这就引起行政当局与热心社区行动计划活动分子的矛盾。
1966年美国政府对穷人参与委员会的管理作了一些限制。1967年的修正案又对社区行动机构的定义重新作了界定, 要求由指派的非盈利机构负责。
作为一般社区行动计划的补充是国家重点社区行动计划, 其中涉及法律服务计划, 由联邦资助地区法律服务中心对美国贫困地区, 对公民事务提供免费的法律咨询服务。到60年代末, 有2000名律师在265个社区的850个街道法律事务所服务。
重振落后地区社会保障政策的另一个重要方面是1964年提出的阿巴拉契亚山脉地区发展法案。该地区包括整个西弗吉尼亚和亚拉巴马、佐治亚、肯塔基、马里兰、北卡罗来纳、俄亥俄、宾夕法尼亚、南卡罗来纳、田纳西、弗吉尼亚的部分地区及纽约州的13个县, 面积182000平方公里, 人口1600万人。
由于现代经济结构的变化和近代化过程中对该地区的过量破坏性开发, 这一地区成了美国著名的贫困地区。1960年失业率为7.1％高于其他地区的5.0％; 未完成学业的比例为适龄学生的11％, 高于其他地区45％; 26.6％家庭住房属于危房;接受联邦补助的人口比例高于其他地区45％; 1957和1963两年又遭受水灾危害。1964年参议院通过了修正案(S2782号),拨款10.6亿美元, 发展11州的地区,但众议院否决。
1965年3月9日约翰逊总统批准了阿巴拉契亚地区援助法案拨款10.92亿美元开发阿巴拉契亚地区。该法案称:“阿巴拉契亚地区援助法案的目的是为了帮助阿巴拉契亚地区——美国最贫困的地区之一,它一直处于落后和贫穷的境地。鉴于此, 此法案依据两个主要步骤:①建立一个联邦——州地区委员会以帮助地区草拟调整地区经济发展的计划;②授权批准特别联邦财政援助以帮助地区得以所需求的原有公共设施作为经济扩张的基础;并帮助地区恢复某些被再次破坏的自然资源。”
1967年10月11日政府又批准了8.85亿美元的拨款。到1971年6月30日,联邦政府仅为修建2350英里的高速公路和地区间1,000英里公路就提供了70％的费用。
表5-6-1: 1967年美国各项扶贫款项
基金目的 批拨资金的期限 拨款资金总数 (单位百万美元)
高速公路修建 到1971.6.30 840
阿巴拉契亚委员会经费 到1967.6.30 2.2
联邦委员会办公室 到1967.6.30 0.2
示范卫生设施修建 到1967.6.30 41
示范卫生设施使用 到1967.6.30 28
资源保护 到1967.6.30 17
森林援助 到1967.6.30 5
矿区恢复 到1967.6.30 36.5
水源调查 到1967.6.30 5
职业教育设施 到1967.6.30 16
污水处理工作 到1967.6.30 6
补充援助拨款 到1967.6.30 60
地方开发区域研究开支 到1967.6.30 5.5
重振落后地区的另一项地区重新开发项目是1965年8月26日颁发的公共工程和经济发展法, 其目的是帮助那些居住在经济贫困地区的2700万人口, 由联邦政府拨款30.25亿美元资助兴办地方的基础产业和交通设施和公共设施。这些扶贫被认为是开发性扶贫和社会保障措施。
重振落后地区的另一项措施是1964年经济机会法中规定的经济机会贷款法案, 他规定授权经济机会局长给予低收入的农村家庭不多于2500美元的贷款, 1966年后该授权转给小企业局。
在向贫困开战计划中,包括1965年春加入社区行动计划的法律服务法案,其目的在于联邦资助街道法律服务中心对美国贫困地区的公民事务提供免费的法律咨询服务。在60年代末,有近2000名律师在50个街道法律事务所工作。据统计, 该所处理的法律事务中,属家庭关系的占35％,消费法律事务的占13％,住房问题的占8％,福利问题的占7％,犯罪问题的占6％,行政管理的占6％,其它问题的占25％。
七. 美国的基本食品保障政策的确立1963年肯尼迪总统曾要求将食品券临时性措施改为永久性政策。1964年约翰逊政府再次要求将食品券这一临时性措施改为永久性政策。国会了通过法案拨款3.75亿美元, 作为1965-1967年三年实行这一计划的经费。有条件享有食品券的人,每月可以购买一定数量的食品券,合6美元, 但可以买到10美元的食品,由银行作中介人,联邦政府负担其全部费用。
1967年经过三个月的停顿, 众院主张1968年财政年度拨款1.95亿美元, 而参议院主张在1968-1970财政年度内拨款6.75亿美元,众参两院达成妥协,1967年9月27日国会通过S953号议案, 继续为食品券计划提供为期两年的拨款,1968财政年度为2亿美元, 1969财政年度为2.25亿美元。
1968年约翰逊总统要求为1969年财政年度另行增加拨款2000万美元, 参议院在5月17日通过了由2.25亿美元增加到2.45亿美元的拨款法案。
1968年9月25日和26日众参两院还分别通过了扩大食品券(Food Stamps Act)法到1970年的议案, 其后这一法案一直延续下来,成为美国政府社会保障基本立法内容之一。到1981年联邦政府为此支出118.3亿美元,每年平均受惠者有2110万人。
除了食品券法以外有关食品保障的还有儿童营养法案,1966年1月24日约翰逊总统在预算咨文中提出学校午餐和学校牛奶供应两项要求。当时估计有1800万儿童已经获得学校午餐,约200万贫困儿童获得低价或免费午餐, 至少还有900万儿童没有参加这一计划。经过众参两院的激烈争论,总统在10月11日签署了国会通过的S3467号决议案, 其中包括:
①特别牛奶计划, 授权拨款在非盈利学校和其他训练和照顾儿童的机构供应牛奶, 1967年财政年度为1.1亿美元, 1968财政年度为1.15亿美元,1969和1970财政年度均为1.2亿美元。
②学校早餐计划授权拨款由州为学校实施早餐计划, 1967财政年度为750万美元, 1968财政年度为1000万美元。
③非食品援助计划授权拨款为在低收入地区援助公共的和非盈利的私立学校建立储藏、准备、运输和服务所需设备的费用。1967年财政年度为1200万美元,到1969,1970年增加到1800万美元。
1968年约翰逊总统在5月8日签署批准国会通过的儿童食品供应法案(HR15398)这是一项对国民学校午餐法的修正案, 授权在1969,1970和1971三年内每年拨款3200万美元来实施这一计划。政府的这些措施招来激烈的抨击,为此1968年4月16日学校午餐参与委员会发表调查报告, 提出了改进建议。1968年4月22日美国的一个民间团体提出了“饥饿在美国”(“Hunger, USA”)的调查报告。实际上有关食品免费或低价供应的争论从法案实施以来从未间歇过。
表4-7-1: 联邦政府有关食品供应所花费用及受益人情况的统计表:
有关联邦食品供应的费用和受益人(1970年财政年度)
项目 费用(单位百万美元) 受益人数
家庭食品券 340 3,900,000
直接分配 365 4,100,000
对领养母亲等的营养补助 34.5 1,000,000
用于教育食品的营养援助 15.0 N.A.
为老年人等的机构 53.8 2,700,000
儿童食品:正规学校午餐 168.0 19,800,000
为贫困儿童减收学校午餐费用 105.8 6,600,000
为贫困儿童的学校早餐 11.0 450,000
为学校食品供应的设备费用 15.0 ————
对食品供应的商品捐赠 301.6 23,700,000
非学校儿童食品供应 10.0 100,000
儿童牛奶供应 20.0 N.A.
为食品的联邦管理费用 3.9
为食品的州管理费用 2.7
总 计 1,446.3
八. 1945-1969年美国社会保障政策的主要特点从1945年到1969年的美国社会保障政策代表着美国经济大发展时期的社会保障扩张政策, 在这一时期是美国现代史上的第三次改革高潮。这次改革高潮是由四次改革行动组成的。即1945-1953年杜鲁门政府的公平施政; 1953-1961年艾森豪威尔政府的现代共和党主义; 1961-1963年肯尼迪政府的新边疆;和1963-1968年约翰逊政府的伟大的社会政策。其间, 肯尼迪的新边疆和约翰逊伟大的社会政策构成了这次改革的高峰。
战后1945-1969年美国四任总统的社会保障改革政策与罗斯福新政的背景比较,面临着新的形势。
首先, 在1929年大危机前美国的国民生产总值为1031亿美元,只是发达的资本主义社会,大危机使美国的经济形势急剧恶化; 50-60年代美国已进入丰裕社会,1971年时GNP已达10634亿美元。作为一个超级大国, 60年代的美国在工业、农业、交通、贸易等领域的经济指标均据世界之首。
其次, 30年代时, 美国的新技术革命处于蕴酿阶段; 而50-60年代, 美国的第三次技术革命已成燎原之势,科学技术的发展给美国战后的发展带来了革命性的变化,也为美国政府的社会保障干预提供了现代化的决策手段。此外劳动力结构的变化也带来了社会保障方面许多新问题。
第三, 30年代前夕美国的国家垄断资本主义发展仅限于一些部门; 到了50-60年代,美国国家垄断资本主义已经全面而巩固地得到发展。同时,私人垄断资本、跨国公司也有新的发展。
第四, 30年代时, 美国的对外政策以中立为特征; 而50-60年代美国的超级大国扩张主义态势使美国从一个反法西斯的盟主演变为谋求世界霸权的国际宪兵。
和30年代罗斯福新政相比, 战后25年的社会保障改革面临新的任务。
首先, 30年代首要的问题是摆脱大危机; 50-60年代则是防止大危机的重演,并保持繁荣和稳定。这就要求建立有利于社会繁荣防止社会贫困的社会保障机制。
其次, 30年代要集中解决那些“被遗忘的”濒于破产的1700万失业大军及其家庭的温饱问题; 而50-60年代不仅要解决面临危机的困境问题,特别要解决在丰裕社会中的相对贫困问题。1958年加尔布雷思所著的《丰裕社会》, 1962年迈克尔·哈林顿所著《另一个美国——美国内部的贫困》, 揭示了在步入现代化丰裕社会的美国还存在占全美人口22％的3,900万贫民等严酷现实。1971年沃尔特·罗斯托发表《政治和经济成长阶段》, 提出在追求生活质量阶段出现了环境污染、市政衰败、贫民区存在、社会不平、低收入家庭对现状不满等严重问题, 构成了对社会的新的不稳定因素。肯尼迪在1960年把“尚无答案的贫困和过剩问题”列为新边疆要解决的问题之一。约翰逊则宣称:“向美国的贫困无条件宣战”。开展“伟大社会”计划不是偶然的。
第三, 在30年代, 美国着力维护民主制度, 防止法西斯势力上台; 在50-60年代,美国走上了全球霸权主义道路, 推行富民称霸路线, 这就要求强化社会保障制度。
美国战后初期四任总统的社会保障改革和调整政策与罗斯福新政的社会保障措施比较他们的共同点是:
都把强化联邦对社会保障的干预作为联邦政府的重要经济职能并使之经常化;
都通过社会保障等立法和行政措施来调整各个利益集团的关系,缓和矛盾,维护统治。
他们之间的明显不同点在于:
战后最初25年的改革调整措施,大大扩大了社会福利保障的范围和对象。1935年社会保障法虽然奠定了现代美国社会福利保障制度的基石, 但仅限于65岁以上的老年人、盲人、未成年人和残疾儿童。战后则大大扩大了社会福利保障的范围和对象。特别是1946年的《就业法》、1949年的《美国住宅法》、1958年的《国防教育法》、1964年的《1964年机会法》、1965年的《医疗照顾法》、《中小学教育法》和《高等教育法》等一系列有关就业失业、教育、劳力, 医疗, 住房等保障措施, 已使美国的社会保障形成特色, 并成为名符其实的“福利国家”。
战后最初25年的改革调整措施, 改变了对剩余农产品的处理方法, 把部分剩余农产品用于社会福利和对外经济援助事业。和新政时期大规模销毁农产品的方法不同, 60年代美国政府为处于贫困线以下的家庭和个人发放食品券, 也成为美国福利保障的固定内容之一。
下列附表是说明与本章有关的几个统计数字。（均略）
表5-8-1: 1929-1969年美国人口各年龄组情况(单位:千)（略）
表5-8-2: 1948-1967年美国的失业率〖106〗(单位: ％)
年 占 性 别 及 年 龄 种 族 有 关 团 组
总数 16-19 男20 女20 白人 非白人 结婚男子 全日工作者 兰领工人
及以上 及以上
表6-8-5: 1940-1965年美国失业保险项目
年 全 部 项 目 州 项 目
雇员覆盖数 失业保险 福利金总数 失业保险 失业保险 福利金支付 周均
(周平均) (百万美元) 占雇员覆盖比 数(百万元) 支付
(千人) (千人)
表5-8-4: 1929-1969年美国个人收入及其福利金转移支付情况〖108〗
(单位:百万美元)
年 个人所 转 移 支 付 无个人 非农业
有收入 总数 OASHI 州失业保险金 退伍军人金 其他 保险者 个人收入
第二节 尼克松和福特政府新联邦主义的社会福利保障政策的调整(1969-1976)自理查德·尼克松任总统以来, 美国政府的社会保障政策已经从扩张性逐步转向收缩性, 从强化联邦政府干预型逐步转向兼顾州和地方政府及民间团体协调型, 但是社会保障政策已经成为政府干预社会经济生活的不可或缺的重要内容。
一. 尼克松的新联邦主义社会保障主张还在1968年8月8日尼克松在佛罗里达的迈阿密发表共和党总统候选人接受提名竞选演说时就对60年代民主党政府社会保障的扩张性政策大加抨击。他说:“过去五年中, 政府接二连三地宣布了帮助失业者的计划、治理城市的计划、救济穷人的计划等等, 使我们应接不暇。然而, 这些计划给我们带来的却是遍及全国的挫折、暴力和失败如此等等令人不安的后果。现在,我们的对手还要提出更多类似的计划——再将几十亿美元用于职业、住房和福利等等问题。我说, 现在是停止把几十亿美元投进已在美利坚合众国失败的计划中去的时侯了。”然而尼克松并没有放弃社会保障的基本政策。
1968年9月19日, 尼克松在一次通过电视广播竞选演说时则透露了他的新联邦主义的主张。他说:“多年来存在着一种趋向,就是把越来越多的权力集中于华盛顿。原应在西雅图或圣路易斯做出的决定,却都堆放在总统办公桌上等待处理。”他说:“我计划实行一种新型的、精简的联邦政府体制,把理应属于州、市,甚至社区的决策权归还给他们。这样做的目的不仅在于使政府提高效率、更为负责,也是未来为了使联邦政府将注意力集中于那些只能由联邦一级机构来处理的事务。”
1968年美国共和党的竞选政纲中已经含有新联邦主义的基本思想, 纲领说:“在解决社会问题上我们要产生一个私人负责和公众参加的新的复合机构。”“许多州和地方急于使其管理机器恢复活力。更重要的是在诸如教育、清除污染、利用机场、高速公路和许多交通设施方面加强州际之间不断增加的合作。我们发誓在这些行动中联邦全力予以合作,这些合作包括修改联邦拨款制度,在协作和管理联邦计划方面重建州的权威。此外,我们打算与州分享联邦的岁入。
1968年12月4日当选总统尼克松的副手福特在夏威夷州檀香山立法机关负责人年会上发表了关于城市问题的讲话, 他阐述了尼克松的新联邦主义思想, 他说:“我们各州和各市都需要从现在流入国库的岁入中分享不加限制的份额。需要按排特别的税款信贷来刺激工业迁入核心城市建设新厂,为完全失业者进行大规模在职训练,并为低收入者的住房建设进行了大胆的投资。”他认为解决城市问题的中心考虑是“转移财政控制权”“把决策权和用款权从华盛顿移至各州和各县。为此,我竭力主张,应把分门别类的补助金统一合并为有问题地区的范围广泛的补助金,并最终使联邦所得税岁入中有一定比例按照提成回扣和平分秋色的方式为各州和各地方政府单位所分享。”朝着一种富有生气的联邦主义的方向前进”,“这种联邦主义一定会在我们的联邦政府、州政府和地方政府的机构中蓬勃发展起来。”
尼克松在《回忆录》中谈到60年代肯尼迪、约翰逊的社会保障政策时评论说:“我认为,60年代的美国搞了一套错误、破产的计划,其目的的是要利用总统和联邦政府的权力, 把使社会进步的立法搞起来,以纠正过去的错误。这就是肯尼迪的‘新边疆’,约翰逊的‘伟大的社会’计划的思想背景。”“到了60年代末,所付出的代价,就其破坏联邦体制内部各种基本关系而言,就其对我们国家的价值概念所造成的混乱而言以及对美国作为一个民族,一个国家的信念所受到的腐蚀作用而言,这种代价高得简直叫人无法忍受。”
《回忆录》说:“1960-1969年, 补贴有未成年子女需要抚养的家庭的福利开支增加了几乎三倍。在1964年到1969年之间,为了消灭贫穷与不平等,联邦政府花掉了2500多亿美元。可是,不仅问题没有解决,相反这些计划本身倒成了问题,因为它们开出了自己无法兑现的各种空头支票。”“为了帮助穷人,联邦主办的各种新计划与新机构花了好几十亿美元,可穷人却经常看不大见这笔钱,因为这笔钱都用来支付社会工作人员的工资以及那个庞大的对付贫穷的新官僚机构的事业管理费了”。
尼克松在1969年1月20日的就职演说中对新联邦主义和社会保障主张作了说明,他说:“那些被遗弃的人.我们要设法将他们引进我们的队伍中来;那些落后了的人,我们要协助他们迎头赶上。为了我们的全全体人民,我们将建立公平的秩序,为我们的目标,使进步得以实现,使生活获得安全的保障。当我们朝着希望迈进时, 我们的工作是在过去的基础上继续建设, 我们不是抛开旧的, 而是奔向新的目标。”“在过去30多年中,政府通过的法律、花费的金钱,进行的计划,超过了我国过去历史的总和。在实现充分就业,改善居住条件,施行优良教育、重建城市和改良农业地区条件等目标上,在保护环境和提高生活水准方面,在所有'这些及其他方面, 我们都将加速进行。”
这表明新政府并不改变罗斯福新政以来确定的国家干预社会保障和公共工程政策, 并不意味政府承担经济事务职能的削弱。但是尼克送强调:“当我们估量自己能做到的事情许下的诺言, 但是当我们策划未来时, 我们将依自己的理想而定出更高的目标。”
1969年8月8日尼克松在一次电视演说时提出, 要把一部分联邦政府的权力和相应的联邦政府岁入交给各州和地方政府在解决经济、社会政治问题中的作用来恢复政府间、州和地方政府间的权力平衡,减轻联邦政府的负担。
1970年1月22日尼克松总统在致国会的第二个年度联邦咨文中再次主张实行新联邦主义,改革福利制度,改革州政府和联邦政府的管理体制。他说:“当一种体制对工作不利,破坏家庭,并使受领人丧失尊严时, 唯一的选择就是废除那个制度,代之以我去年向国会要求增加收入,就业培训和刺激工作的计划。”
“是实行‘新联邦主义’的时侯了,190年以来,权力从人民、州和地方政府手中流向华盛顿特区,在实行新联邦主义过程中,它将开始从华盛顿流回到各州和美国人民手中。”“这些年来, 我们把联邦政府制造成一个强有力的政府, 强大到它有三头六臂;与此同时,我们又使州政府和其他地方政府那么地软弱无能,软弱到要一事无成了。”“到了放弃把有益的钱花在坏计划上的时侯了。”“60年代期间我们听到了大量过分夸张的言词, 其中‘宣战’一词可能太经常化地用到——向贫穷宣战、向困难宣战、向疾病宣战、向饥饿宣战。”
1970年5月7日,福特在堪萨斯州威奇塔市的威奇塔州立大学发表演说谈及新联邦主义时说:“随着‘新政’的寿终正寝,产生了新的觉醒:美国在70年代必须朝着‘新方向’前进,必须在象丛林一般的问题堆中开辟新的道路,这些问题阻碍我国人民达到高质量的生活。”他说:“我们需要一种可靠的、合乎常识的消灭美国贫困现象的办法。尼克松对付贫困和城市危机的主要解决办法是职业和职业训练。所强调的是工作为谋生之道这一坚实的美国伦理。总统的办法是以人只有靠自己的两条腿站立才能站得最高这一观点为基础的。”
“尼克松总统建议对我国福利制度实行自这种制度建立以来的第一次重大改革, 原因即在于此。总统竭力主张以‘工利’来代替‘福利’,原因也即在于此。”他还说:“分散行政职权——权力重新回到州、市,重新回到人民手中。这是尼克松政府的中心主题。集中于华盛顿的权力并不总是有效的权力。有时它还给自己拆台。”“政府建议权力倒流, 即回到各州和各市,原因即在于此。尼克松要与各州和各市分享联邦所得税岁入,原因也在这里”
1971年12月16日, 福特在佛罗里达州杰克逊维尔的杰克逊维尔大学罗伯特·A·塔夫脱政治学研究班发表演说说:当前美国“在所有最大的问题当中有一个就是现行的福利制度,实行这个制度无异于把钱往筛子里倒。我们必需改革我们陈旧过时和贬低人格的福利制度。现行的制度是社会的耻辱。”
在1972年大选中,尼克松又明确提出了“不工作得不到福利”的主张。他在1972年8月23日于迈阿密发表接受总统候选人提名演说时说:“我们需要对人民提供这样的刺激纲领:不工作得不到福利。我相信对于任何人来说接受比所做的工作更多的福利是一种错误。让我们对那些工作的人而不是不工作也没有纳税负担人更宽宏大量些。”
尼克松在《回忆录》中谈到这次大选时说:“我所设想的改革跟‘新政’是迥然不同的”,“罗斯福的改革导致华盛顿权力越来越大。在那时,这或许是需要的”,“我们现在要着手进行的改革将是.....把权力分散到全国各地去的改革。”
1973年1月20日尼克松的连任就职演说再次表明新政府的联邦主义观点。“承担这些新的责任的关键在于责任的按排和分摊。我们已经承受了长时间的企图将所有权力和责任集中于华盛顿所造成的后果。”
由上看来, 尼克松的新联邦主义可以概述广义和狭义两种内含。就广义来说, 它包含
① 改革社会福利政策, 变救济性福利为工作性福利, 提出家庭援助计划;
② 实施就业训练计划,通过提高失业工人的技能来创造寻找工作的条件;
③ 改革医疗保险制度,推行职业安全和健康法;
④ 推行分享税收政策, 改革政府社会福利权力的划分
⑤ 推行环境保护综合治理政策;
⑥精简政府的社会福利保障机构。
这说明尼克松一方面承继了新政以来的政府承担实施社会保障的责任, 继续以至扩大传统的社会福利政策,而另一方面则缩小原有政策的规模和改变某些方式, 从而开始70年代以来新一轮的探索。从狭义涵义来理解, 尼克松的新联邦主义专指分享岁入政策。
二. 尼克松继续推行社会保障法政策尼克松就职后大大缩小了前任总统推行的社会保障的扩张政策, 停止了“伟大的社会”计划的主要项目。1970年2月26日尼克松在提交国会的关于1970年联邦经济法建议的特别咨文中说:“我建议削减、停止或限建已经过时的应优先考虑的或基本上应该改造的57项计划, 这些计划的改变将要在1971年财政年度节约总额为25亿美元。”咨文在全部要节约的项目中,列出了最为重要的九个项目,其中涉及社会保障项目的有:
①“改革对联邦的人口稠密地区(按:指因人口激增而公共设施不足的地区引者)的学校的援助,更公平地解决联邦按排的负担”,
②“医疗补贴, 这个计划原来目的是对所有人提供医疗待遇而不考虑年龄,也不考虑负担得起这种照顾的能力。”
③“改变重叠的退伍军人年金:过去的20年中,社会保险法和其他立法经常在如战争中服役或退伍军人的支付丧葬费用等方面重叠。”④“医疗贷款保障项目的偿付。”
1972年大选前联邦预算局对1000多项联邦的拨款项目进行审查,认为至少有115项浪费很大。1973年1月29日尼克松在致国会的联邦咨文中建议在1973年削减65亿美元支出,在1974年削减163亿美元开支。尼克松在他的<<回忆录>>说:“我们终于提出要改组、缩减或取消‘伟大的社会’残余的那些庞大的计划——它们在帮助穷人方面什么事也没干,而目前主要是为执行计划的联邦官僚的利益服务的。在‘经济机会局’的25亿美元经费中,有85％的钱还没有到穷人手里,便作为薪金和一般管理费用花光了。”
尼克松在预算咨文中宣布要减少或取消的100多项联邦拨款项目,多数属于公共福利、反贫困和教育方面的计划,在准备逐步废除的计划中有经济计划法、建筑新公共住宅和住宅补贴计划等相关项目, 关闭了半数以上的职业队训练中心, 要以所有美国人的较高质量生活来取代济贫工程。
在尼克松任期的1972年, 总统把联邦和州共同举办的老年补助、盲人补助和永久性残疾人补助加以合并,成为一项完全由联邦政府管理的“补充保障项目”。联邦政府每月付给的补助金额至少130美元, 夫妇两人为195美元。该法案于1972年10月17日的社会保障法修正案中规定, 1974年1月1日起正式实施。
1972年通过了社会保障津贴的自动调整条款, 在生活费用指数上升3％之后可自动调整。
1973年通过的修正案又明确规定消费物价指数和社会保险津贴挂钩, 同时工资税率也相应提高, 其结果使社会保障的支出不断增加。
1974年的社会保险法修正案规定联邦政府正式从各州收回办理老年补助、盲人补助和永久性残疾人补助工作,并把它称为补充保障收入法案(Supplements Security Income SSI), 它为老年、盲人和永久性残疾人规定了全国统一的资格和支付标准, 并为他们提供维持最低生活水平的费用。
在执行过程中不少州根据本州情况对此进行了再补充。
关于就业保障, 和以前的区别主要是发展再培训部分, 同时对失业保险作补充立法。1974年的灾害救济法授权总统对因灾害而失业的雇员进行援助。关于残疾人保障,在1968年通过消除建筑物障碍法,要求资助公共建筑物为残疾人进出提供方便。1970年通过的城市交通法要求在公共交通方面为残疾人提供特殊照顾。
1973通过的联邦援助高速公路建设法案要求联邦政府资助高速公路,在设计建造和经营时要考虑残疾人使用的方面。同年还通过了残疾人康复法要求每个联邦机构采取行动雇用或扶持残疾人员;从联邦获得超过2500美元以上合用的雇主,必须优先雇用残疾人; 禁止接受联邦其他援助的任何项目歧视残疾人。
在福特总统任期的1975年通过了援助发展中的残疾人法案和人权法案(Development Disabilities Assistance and Bill of Right Act)要求接受援助的受益人 雇用和扶持残疾人, 建立一个保护和帮助残疾人的发展制度。1975年通过了对全体残疾儿童进行教育法, 在尽可能少的限制条件下,保证所有残疾儿童享受免费的和适当的公共教育权利。
关于医疗保障1970年12月29日颁布的职业安全和健康法规定在劳工部下设立一个职业安全和健康局,负责制订工厂的安全和健康标准并加监督, 对工伤事故中的死亡、伤残工人,各州有明确保护和赔偿措施。对于健康保险中的住院保险, 1971年后有过多次修正。1971年宣布建立保健组织, 这是1970年的卫生政策智囊团知名人士埃尔塔伍提出的建立鼓励具有竞争性的新的医疗制度, 认为该制度比之原有政府规定的强制性办法效果好。在1973年通过的《保健组织法》规定企业应允许职工自行选择参加传统医疗组织或保健组织。
关于教育保障, 1970年的教育拨款法规定建立中小学向低收入家庭儿童提供赠款, 为学校免费提供图书资料。1972年的联邦法令规定学校在录取学生时不得在性别上给予歧视。
关于食品券,在尼克松任期继续扩大。1970年6月10日尼克松关于扩大福利改革建议的声明中专门提出“对于食品券的家庭援助统一管理”, 建议“把食品券计划从农业部移交到卫生教育和福利部; 为准确验收家庭的食品券使接受家庭援助单位单据的食品券的自动管理成为可能; 修正食品券价格表,使食品券价格随收入的增长平稳上升。”1969年食品券的联邦费用为2.48亿美元,供应对象达500万人。1970年8.77亿美元,1971年则为16亿美元。1972年每月收入为200美元的四口之家可获得相当于112美元的53美元的食品券。
有关老年人的社会保障, 联邦政府的开支由于老年人口的增加而增加超过了在1967-1972年财政年度间的其他福利开支部分, 大约上升了16-20％,总开支从1967年财政年度的4.57亿美元到1972年度的12亿美元。
据1970年9月加州49份统计数字有关318633名老年社会保险接受者的统计分析(按其户主、教育、受雇情况、财政情况等)主要的资助在:66％的接受者是妇女, 平均年龄为75.3岁, 84％是白人,12％原藉为拉丁美州, 93％为独立生活,80％在未获得现在的OAS津贴前没有得到公共援助,一半是寡妇, 1/4已婚, 32％的人没有受到八年以上的教育, 60％的人没有受到高级中学教育,90％的人得到特别赠款, 82％的人还有OAS津贴以外的收入, 20％的个人受益者拥有自己的家, 50％的有配偶的家庭拥有自己的家, 在1969年的全部受益者中已有1/4的人的社会服务计划得以发展, 58％的人有一个或多个特别的长期的慢性病条件以及几乎2/3的人是反复无常的, 8％的人被限制在家或一个单位里。
一项对老年遗族和残疾保险统计的研究表明: 福利受益者1973年1月为2060万人, 2025年将达到5080万人, 那时老年福利金将增加总数的39％。老年妇女福利受益者由1973年的43％, 到2025年的52％。
在1970年时, 整个社会福利保障的政府开支为273亿美元,而1974年增加到1372亿美元, 在生产总值中的比重由8.1％上升到10.1％。尼克松在他的<<回忆录>>里自我欣赏他的社会保障政绩说:“我们提出了自福利计划实施以来的第一项重大改革。那就是我们所建议的新的全国健康保险计划——让那些有能力支付健康保险金的人、雇主和政府分担费用的计划”,“我们提出一项革命性的措施, 以便联邦同各州和经济困难的城市分享税收。”
三. 尼克松关于社会保障的岁入分享政策还在1968年总统竞选时, 尼克松称:“我赞成无条件地将联邦岁入分给州和地方政府的建议。”1968年9月尼克松的助手南森(Nathan)提出了将联邦个人所得税的1/300划归州和地方使用的分享岁入计划。
尼克松就任总统后在1969年4月决定成立伯恩斯(Burns)、南森和韦登伯姆(Weidenbaum)三人为起草人的分享岁入研究委员会。7月8日, 在有州和地方官员参加的会议上研究了岁入分享的具体方式。
8月8日尼克松在如前提到的电视广播演说中提出了分享岁入计划, 8月13日尼克松在致国会的特别咨文中提出实行分享岁入的第一年,将联邦收上的个人所得税1/300合约5亿美元分给州和地方,到1976年财政年度增加到50亿美元。
1971年1月22日, 尼克松在致国会的联邦咨文中提出了当年国内建设的六大目标,强调加强和重建州与地方政府的关系, 实行分享岁入政策,拨款160亿美元, 其中50亿用于不附带任何条件的“一般分享岁入”, 这一部分由州和地方决定使用; 其它110亿用于“特别分享岁入”,分成城市发展、乡村发展、教育、交通、人力训练和法律实施六方面专款使用。
1971年1月29日尼克松致国会的咨文具体提出特别分享岁入的拨款分配:城市发展20亿美元、乡村发展10亿美元、教育30亿美元、交通26亿美元、人力训练20亿美元和法律实施5亿美元。
1971年2月4日尼克松又向国会提交了一般分享岁入的特别咨文。咨文集中批判旧有联邦政府集中管理的弊端, 强调分享岁入方式的变化将完善联邦制度, 于各州和地方有益。尼克松认为“给州和地方花费一定的联邦拨款的权力将加强公民对使用这笔钱的影响,这样政府对纳税人将更加负责任”
自1971年3月2日至4月6日, 尼克松又向国会分别提交八份特别分享岁入项目的具体建议。
尼克松的分享岁入提案在国会内外经过激烈的辩论和妥协于1972年6月22日在众议院以275对122票获得通过。参议院的修正方案是在1972年9月12日以64对20票通过的。两个方案经纽约州长特别助理詹姆斯·坎农(James Cannon)的折衷,为两院所接受。
1972年10月20日, 尼克松总统在费城的独立大厅签署了州与地方财政援助法即一般分享岁入法案。这一法案由联邦政府将资金直拨州和地方, 依据财产、人口、财政状况以支持较贫困地区。自1972年1月1日至1973年1月53亿美元平均分两次拨下,其中1/3归州政府,2/3归地方政府。其后到1975年还有三次拨款, 分别为66亿美元,61亿美元和62亿美元。
从1972-1976年, 每年平均拨款为66.5亿美元, 经1976修正案延长到1980年的法案,增加256亿拨款,这样从1972-1980年的一般分享岁入共开支560亿美元。根据法案获得一般分享岁入资金的州和地方政府不得用于种族歧视的行动;要举行有公众参加的听证会;每年需向财政部提交财政开支的报告, 说明资金用途及结果; 此外, 凡接受一般分享岁入者均应执行1931年生效的戴维——布肯法(Davis Bacon Act), 根据该法案, 州和地方政府需保证因合同而受雇的建筑工人的工资。
实际上, 这一法案的通过是各种利益集团妥协的产物。面临财政危机的州和地方产生出来的议员们受到家乡的压力, 原先激烈反对分享岁入的众议院拨款委员会主席韦尔伯·米尔斯(Wilbur Mills)转向提出自己的分享岁入主张。经过一番讨价还价众议院提出了一个倾向于有利于城市问题严重的分配岁入的方案, 而在参议院财政委员会则有另外一个分配方案, 它相对有利于较穷的人口相对稀少的南部和西部州地区。
特别分享岁入法案和一般分享岁入法案不同, 它需按规定的程序办事, 有着转项资金用途的限制, 而后者则没有附加条件, 不需办理专门的申请手续, 只需按立法规定的程序办理。特别岁入法案在实施中有所修正。1974年财政年度预算批准的是教育资金28亿美元、人力训练13亿美元、法律实施8亿美元、城市发展的23亿美元推迟到1975年财政年度下达。教育特别分享岁入计划包括:初等和中等教育、对贫困家庭子女的补助、教育机会均等、职业教育和成人教育, 以及原先没有计划的学校午餐计划五个方面。
人力训练计划拨款的74％是直接拨归州和地方政府的, 它包括对私人就业训练计划的补贴、对有工作的人给以福利刺激、帮助竞争条件差的青年的工作队、以及农业季节工人的补贴等。城市发展特别计划包括供水和地下水道设施, 模范城市等。
这种特别分享岁入法案的资金只能在特定条件下使用。 比较重要的特别分享岁入法案主要有以下三个:1973年就业和人力综合法案;1974年住房和社区发展法; 以及第二十条计划。
1973年就业和人力综合法案将以前的分类拨款进行合并, 包括1961年地区再发展法、1962年人力发展和训练法、1964年经济机会法, 以及人力训练17个分类拨款计划。
法案分成邻里青年队、职业再教育计划、成人基础教育、工作刺激计划、工业化机会中心等机构; 提出联邦政府的经劳工部批准的指导计划; 并由地方政府拥有优先考虑项目的选择权。同时法案还对印第安人、农业季节工人、退伍军人、英语能力障碍者等特殊利益集团给予照顾。
1974年住房和社区发展法的重点在对低收入和中等收入集团的社区发展和住房条件的改善。这一法案将过去这方面七个相关分类拨款法案(住房贷款、城市重建和邻里发展、模范城市计划、邻里互助计划、开发空地计划、公共设施贷款、给排水设施计划)加以合并。凡符合联邦政府规定国家目标的才能申请资助。其重点在清除贫民窟和城市衰败, 主要的援助对象在低收入和中等收入的居民。申请社区需提交发展规划。
至于第二十条计划是对1967年社会保障法修正案的再修正,当时曾规定,如州的社会福利费用为1美元, 则联邦政府提供3美元的资助。1974年通过的这个计划要求地方的社会福利开支要符合联邦政府的要求。规定州要将社会服务计划置于卫生教育和福利部的监控之下, 每年向联邦政府报告社会服务状况; 要求州使用的资金必须有50％用于福利服务, 对贫穷的老年人至少提供三项服务, 对接受补助和没有父亲的家庭提供服务,对 各项扶持项目都需各自提供一项服务。
分享岁入计划的实施在不同程度上改善了各州的财政状况, 经济拮据的州可缓解燃眉之急, 经济情况较好的则是锦上添花。美国的50个州都从一般分享和特别分享法案的实施中获得财政援助上的一定好处, 包括财政预算状况的相对改善,采购货物和吸收劳务条件的改善等, 对于西南部地区的州来说是锦上添花, 对于东北部地区的州来说则是缓解燃眉之急。对于象马萨诸塞和密执安这样的老州来说,起了推动城市觉醒的作用。
1974年迈克尔·杜卡斯基(Micheal Dukakis)和1978年爱德华·金(Edward King)分别当选马萨诸塞州长后,均借助分享岁入计划所得的自主权通过降低税率,实行就业培训等措施为企业发展和缓解失业取得了明显的进展。同时机构相对集中也在一定程度上改善了对社会保障的管理, 发挥了地方的主动性。但是法案的通过和执行并非一件事, 各州的发展很不平衡, 资金拨款的重点不少州没有真正落实在穷人的身上,而是把资金用于非穷人;有的法令有其名而无其实。
对于一般岁入分享计划自1972年颁布,1976年再次颁布以来联邦政府平均每年拨款65亿美元到州、市、县和镇,印第安人部落及爱斯基摩人的村落, 它的确定是由包括人口,平均 收入,税收结果等复合因素组成的, 5年来,社会福利开支无论是联邦政府、州和地方政府没有减少。它的主要变化在两个方面:联邦政府分享的增加和福利金支付给个人变得更加重要。
对尼克松关于社会保障的岁入分享政策,美国学者的相悖的见解颇多,有代表性的主要是:
持肯定评价的里根,迈克尔(Reagan, Micheal)和约翰·桑佐内(John Asnzone)在《新联邦主义》一书中认为由联邦拨款的一般分享岁入和特别分享岁入带来的财政政策上由联邦政府起主导作用的联邦政府和州、地方政府相互关系的变化, 显示两者的相互联系而不是彼此独立。虽然联邦政府拥有基本的决定权, 但是州和地方也拥有一定的自主权,联邦政府在计划指定时得倾听他们的意见。认为它旨在由州和地方政府来完成联邦政府所希望的目标。
J·布鲁姆等人合著的《美国的历程》评论说:“分享税收最后成为新联邦主义在立法方面取得的最大成果。”“有些批评者对各州及州及地方政府是否比联邦更加廉洁或更有效率这一点表示怀疑。”“但是,分享税收的总方针仍然得到了支持, 那些经费拮据的地方政府对之尤为拥护,因为这一方针相对来说比较灵活,而且减少了烦恼的官僚手续;许多认为联邦政府已经变得难以驾驭并与大众过于疏远的公民也对此表示欢迎。”
从长远影响来考察持批判态度的理查德·莫理斯(Richard Morris)在《美国式的联邦主义》专论中提出, 分享岁入虽然在一定程度上提供了对困难州的财政救济,但是对于象纽约、克里夫兰这样一直处于财政破产边缘的城市来说是很不够的; 此外财政救济并没有重建联邦制度的权力平衡。由于联邦政府绕过了州对城市直接进行财政资助,从而削弱了州的影响, 而另一方面又在扩大联邦集权的基础上造成了权势越来越大的中央政府。
从地区利益集团的角度考察的塞尔,柯克帕特里克(Sale, Kirkpatrik)在《权势转移》一书中认为:“为了代替福利计划,尼克松提出了一个财政收入分配计划。这个深受各地右派欢迎的计划”“对于南部边缘地带各州、市的权力机构是一个不平凡的突破。它们获得了一笔巨大的新财源,以至南部各州在1974年都公布了预算盈余,其中以得克萨斯和加利福尼亚州的盈余在全国最高,而东北部只有三州避免了巨额的预算赤字。”
从实际执行的结果来评论斯坦,赫伯特在《总统经济学》一书中写道:“尼克松先生开始执政的时侯,‘现代’共和党的政纲中主要的一条是分享财政收入。共和党的这种主张的基本理论基础是,联邦政府作为财政收入的收税员,其效能应该是将收入用来补充各州和地方资金来源,但联邦政府不应该象它在几百个具体向地方拨款计划中所做的那样,把自己的意志强加于州和地方的决定之中。分享财政收入是用来代替部分的现有拨款补助计划,在不使那些计划失去基金的情况下,提高下级政府的自主权和责任心。但是,现有的‘无附加条件的’计划在国会和在美国人民当中都有其支持者。况且,也不可能制定出一种方法使分享财政收入替代无附加条件的补助金,那样做不会减少政府对某些地方政府的拨款,除非总支出有所增加。所以, 一般的分享财政收入结果大部分成了预算的附加部分。”
美国学者J·E·特罗珀曼(Tropman)和M·J·德勒休(Dluhy)认为60年代的联邦和城市合作中的明显问题是①计划立法的不够;②联邦和城市间的相互的多元分配关系缺乏经验;③计划的犹豫;④计划目标的宣传和传布含糊;⑤对人员缺乏适当的培训。在70年代虽然在立法上有所发展, 60-70年代有关这一方面的立法多达70个,其中有60个只能被看成是走向“新联邦主义”的“过渡性联邦主义”措施。
从以分享岁入为主要内容的新联邦主义与约翰逊的“伟大的社会”相比较的角度来评价, 西奥多·怀特(Theodore H. White)认为“以后各届国会,从尼克松时期、福特时期到卡特时期,没有一届敢偏离“伟大社会”纲领的路线。到1979年,在国会的推动下实施的各种授权和计划多的决议一览表都包不胜包了。它们涉及美国生活的各个方面”。这些授权计划“每项都是在美德的名义下推动国会通过的。如果一项计划受到反对、否决或者搁置在委员会里, 反对者必将被指为对良知的呼唤无动于衷而感到赧颜。”“所有授权计划不仅开销增大,而且更重要的是,每项计划都有了各自的选民。”
“《时代周刊》1978年作过一次调查,这些机构和老的院外活动集团之外, 还加上了下列院外活动集团:为少数人种集团活动的有53个,为社会福利机构活动得34个, 为妇女利益集团活动的33个,为环境问题活动的31个,为宗教团体活动的21个,为老年人活动的15个,还有6个为人口控制团体进行活动。”他还认为:“每一次巨大的改革都留下一摊官僚机构这些官僚机构很快就僵化,由改革者的机构变成趋炎附势者的集团。”
上述的见解都有其可取之处, 不必厚此薄彼, 我们可以取其精华, 从美国所处的整个时代的变化来整体把握对尼克松探索方式所采取政策的求实评估。
四. 尼克松的家庭福利改革的提出尼克松在社会福利项目改革方面的突出主张表现为提出家庭援助计划(FamilyAssistant Plan FAP)。自1935年社会保障法确立了对未成年儿童的援助计划后经过杜鲁门政府到约翰逊政府30多年间,无论在受益对象或资助的费用上均呈现扩大趋势。1936年未成年儿童受益家庭16..2万户,1968年达112.7万户; 1936年联邦开支为未成年儿童支付5000万美元, 1968年则达28.51亿美元。1961年肯尼迪政府将未成年儿童改成抚养未成年儿童家庭,把有未成年儿童的贫困家庭列为福利救济对象, 由于出现了抚养未成年儿童家庭受益家庭比未受益的工作家庭收入要高,从而产生不愿工作宁愿失业享受失业的福利受益情况。这样工作和救济,福利与就业,避免“养活懒人”和经济增长的矛盾十分突出地显露在尼克松政府面前。
尼克松政府多次抨击在家庭福利政策方面存在的弊端。他在《回忆录》中认为当时的家庭福利是很不公平的, 他写道:“现行的福利制度是一团混乱,效率很低,又参差不一。对同样情况的家庭的补贴,这个州可以每月高达263美元,那个州每月只有39美元。在大多数州里,对无父亲家庭的补贴较高;因此,许多家庭为了多得钱而分居便毫不足奇了。从1961到1967年, 新增加的享受福利的家庭中有93％是没有父亲的。私生子也增加了;到1969年,纽约市的新生儿中有69％属于非婚生子女。这个制度漏洞很多,一个坐吃福利的人的收入可能高于生活所得的最低工资,每年收入超过12000美元的妇女可能还有资格享受福利补助。”“福利问题的背后还翻腾着脑人的种族摩擦的潜流。”
丹尼尔·莫伊尼汉(Daniel Patrick Moynihan)认为:“现存的福利体系的严重不公平存在于全国各地,存在于男性和女性主导的家庭,存在于工作的穷人与靠福利生活的穷人之间。仅有24个州为男性主导的家庭提供援助, 而这种援助仅限于‘父亲失业’的家庭,没有一个州为现在有全日工作的男性主导家庭提供相应的援助。”
他着重强调这种制度由于对母亲主导家庭的优待和对父亲主导家庭的歧视造成了传统家庭关系的加速解体。因为取得未成年儿童及其后抚养未成年儿童家庭资格的家庭显然前者优于后者,实际上是对父亲主导型家庭的排斥。肯尼迪时期虽然父亲失业母亲具在的家庭可以获得福利资助, 但也照样排斥父亲工资微薄的家庭。这样一方面出现了为获得福利救济金而父亲人为离开家庭;另一方面出现“未婚母亲”,并客观上造成父亲对单亲家庭应负的责任。1940年有30％的抚养未成年儿童家庭的家庭的父亲离家出走, 到了70年代则高达70％。
此外现存家庭福利制度削弱独立自立精神,助长人们的依赖思想也是普受批评的一个方面。这种弊端的另一个方面是用于家庭福利的开支扶遥直上。1936年抚养未成年儿童家庭的受益者54.6万人不到, 1960年达307.3万人, 1963年抚养未成年儿童家庭的受益者393万人,1967年 530.9万人,1968年608.6万人, 1969年731.3万人。
为准备家庭援助计划的改革尼克松于1968年11月5日成立研究福利与贫困问题的咨询行动小组。布鲁金斯学会的共和党人理查德·P.纳桑(Richzrd P. Nathan)被任命为小组委员会主席, 艾森豪威尔总统任期的卫生、教育和福利部长马里恩 ·弗桑姆(Marion Folsom)、前威斯康星州的健康和社会服务部长威尔伯·斯密特 (Wilbur Schmidt)、自由派福利改革家米切尔·I.金斯伯格 (Mitchell I.Ginsberg)为福利改革起草班子成员。
这个小组提出由联邦政府为每个抚养未成年儿童家庭的受益家庭每月提供30美元的平均津贴和其它额外补贴的50％; 各州则为每个抚养未成年儿童家庭的受益家庭提供40美元的津贴, 其中35美元由联邦政府来支付。在1969-1970年间任尼克松政府的卫生、教育和福利部长罗伯特·H.芬奇(Robert H.Finch)赞赏这一计划:“是一个顺应民意的大胆计划”,“无论对南方的穷人还是纳税人都有帮助”。
莫伊尼汉在向尼克松提交的长篇备忘录中也称赞纳桑计划是:“最富建设性的关于全国最低福利标准的报告。”然而纳桑计划遭到了总统经济顾问阿瑟·F·伯恩斯(Arthur F. Burns)尤其是卫生教育和福利部长助理沃斯·贝特曼(Worth Beteman)的强烈反对, 指出“这种方式会加剧对双亲家庭的不公平并且破坏核心家庭, 这尤其是对那些有男性工作的低收入家庭。”他强调说:“如果为那些不能或不应工作的人将保障收入定得过高, 就为那些能工作或必需工作人提出了工作刺激问题。”
内阁决定建立一个行动小组来修正纳桑计划, 在卫生教育和福利部副部长约翰·威尼曼(John G. Veneman)的领导下, 贝特曼任专家组组长, 他设计了一个由联邦政府规定的最低标准和联邦、州及地方政府共同承担的抚养未成年儿童家庭基本福利标准, 并增加数百万受益者。这一方案规定联邦政府的最低标准为“三口之家一年1200美元,四口之家一年1500美元。参加工作增加收入后,减少工资所得数的一半”。
这个规定低于一些州规定的四口之家2400美元的标准。1969年3月7日在行动小组讨论这一方案时发现它的开支比纳桑计划多出6亿美元,贝特曼提出了经过修订的家庭保障体系计划。3月24日在卫生教育和福利部在讨论福利计划的会议上,伯恩斯的助手马丁·安德森(Martin Anderson)反对贝特曼的家庭保障体系计划, 认为它的花费太大, 不符合总统的本意。但是莫伊尼汉在致总统的备忘录中则称:“它将未成年儿童家庭和有工作的穷人家庭从贫困中拯救出来。它花费不大,因为它是一个直接的支付计划。‘家庭保障体系’将削弱现存福利体系的巨大开支以及许多值得怀疑的服务,并将在美国扫除贫困。”
1969年6月底尼克松任命总统顾问约翰·艾尼奇曼(John ·D. Ehrlichman)负责起草家庭保障法案, 参加起草的还有总统律师爱德华·摩根(Edward L. Morgen)、健康教育和福利部长助理罗伯特·帕特西尼(Robert Patricelli)等人。根据尼克松的指示,法案起草小组提出了十项指导性建议,其中包括:“1.法案应将社会福利工作者排除在外。2.必须实行工作福利。3.法案不要太受费用的限制。4.法案的名称应与工作要求相关。5.法案应规定联邦最低福利标准、工作要求和刺激条款。6.法案应为母婴提供日托,大家庭除外。10.法案于1969年7月14日提交总统,15日提交国会”。这个计划是纳桑全国最低福利统一标准计划和所有低收入家庭符合法定标准救济计划的折衷, 并增加了工作要求和刺激等内容。
1969年8月8日,尼克松在全国电视广播中详细阐述了家庭福利改革问题。他说:现存的家庭福利制度破坏了核心家庭, “在大多数州,如果父亲居家则他的家庭将不可能得到福利救济, 即便是他无力养活家庭。现在实际上经常发生的情况是, 父亲无法找到一份工作或无力养家, 于是为了让他的孩子们能够领到救济金, 他被迫离家出走。”他还说:“这个体系使得不从事工作比从事工作而带来的收益更大”, 其结果只是将人们从工作方面转到福利救济上来。”
尼克松宣布了家庭援助计划。尼克松称:“我们决定用联邦的经费不仅补助失业的穷人,而且也补助有工作的穷人。款项不仅发给无父亲孩子的家庭,也发给有父亲的家庭。我们将规定联邦收入最低额,以减轻各州的财政负担;我们将制定全国统一的标准和自动化付款办法,赖以减少繁琐的手续,并在不久的将来取消社会福利机构的社会福利工作者, 消除福利工作所造成的不好的名声。”他还说:“它不是一种简单的有保证的收入。计划规定每个受益人只要在合理的距离内有合适的工作, 就必须接受这项工作或参加为适应这项工作而举办的培训班。基本方针是:不工作就不能享受福利。唯一的例外是年老体弱者以及学龄前儿童的母亲。”
他还强调家庭福利改革的三项原则:①公平对待;②工作要求;③工作刺激。众议院对尼克松提出的法案在10月15日至11月3日,举行了为期18天的听证会。1970年4月16日, 众院以243:155票通过了尼克松的家庭补助计划法案。
1970年6月10日, 尼克松发表《关于扩大福利改革建议的声明》, 声明说:“过去对穷人的援助计划已经失败,这些计划使穷人堕落,使纳税人受欺骗。家庭援助计划是近40年里在社会福利改革方面内容最广泛、影响最深远的成就的体现。”他宣布了以四项家庭补助计划的基本原则:“鼓励工作和训练的刺激;对有工作的贫困家庭提供平等的援助;尊重个人的选择和家庭责任;以有效的管理博得纳税人的信任。”声明主张对贫困家庭的健康保险进行改革, 因为“现存的福利制度——医疗援助计划缺少效率,不公平地排除了工作的穷人,并且往往鼓励依赖福利的人。”
当时的统计资料表明:在男性户主和女性户主家庭间, 在有工作的穷人和有福利的穷人间, 在各州之间存在着严重的不平等; 1940年享有的家庭父亲出走的有30％, 而到60年代后期高达70％; 依赖福利救济的人越来越多,从1936年的54.6万增加到1969年的931.3万人。领取抚养未成年儿童家庭的人,1936年54.6万, 1960年307.3万人,1968年达608.6万人; 联邦援助金额1936年5000万美元, 1960年10.56亿美元, 1968年达28.51亿美元。
尼克松提交参院的家庭援助计划中把补贴扩大到有工作的穷人家庭和以父亲为核心的家庭, 规定联邦政府提出的最低补贴标准。
第一, 对没有任何收入的家庭规定为四口之家每年提供1600美元的最低补贴;对一个 七口之家则每年提供2500美元的最低补贴。
第二,对其他有少量低收入家庭: 规定为年收入在3920美元以下的四口之家及年收入5720美元以下的七口之家提供补贴, 其补贴金额四口之家年标准补贴金1600美元扣除年工作收入减去720美元后的余额的一半。如工作收入为1000美元的家庭,其补贴金额为1460美元, 纯收入则为1000+1460美元合2460美元; 工作收入为3000美元的家庭,其补贴金额为460美元,纯收入为3000+460美元合3460美元。如果工作收入为3900美元, 其补贴金额为10美元,纯收入为3900+10美元合310美元。
尼克松的计划还强调工作方面的要求, 规定“所有领取福利救济而又有工作的人必须到就业服务中心登记,凡有条件受雇的救济金领取者需接受工作培训和雇佣,否则不予福利救济”,“唯一的例外是丧失能力的人和有学龄前儿童的母亲。”
表7-4-1: 美国四口之家工作收入和福利救济金间的计算数据 (单位:美元)
工作收入 保留720美元后的余额 余额的50％税款 纯支付 纯收入
0 0 0 1600 1600
720 0 0 1600 2320
1000 280 140 1460 2460
1500 780 390 1210 2710
2000 1280 640 960 1960
2500 1780 890 710 3210
3000 2280 1140 460 3460
3500 2780 1390 210 3710
3920 3200 1600 --- 3920
五. 尼克松家庭福利改革的受挫尼克松提交参院的家庭援助计划在参议院财政委员会遭到了搁置, 院内外的广泛批评意见主要集中在以下几个问题上:
①认为它是一个无偿提供低收入家庭的福利救济计划,并不能保障工作刺激。它“会导致福利社会化”。.民主党众议员兰得勒姆(Phil M. Landrum)认为“它包含着一些最糟糕的东西, 其中之一便是保障收入计划”,“它并不是时代的智慧,而是时代的愚昧和无知。”
②认为不应该将有工作的穷人家庭列入家庭援助计划,其结果只是增加了联邦政府福利救济的人口。共和党众议员艾伦·史密斯(Allen Smith)批评说:“它不过是一个福利扩张计划”。美国商会激烈反对这个计划,称“我们最不同意的是将有工作的穷人家庭也列入抚养未成年儿童家庭的对象。”
③认为它使福利开支膨胀,增加了纳税人的负担。兰得勒姆批评在计划实施的第一年就在现存的福利体系上增加了44亿美元, 它将使福利开支出现财政赤字。共和党众议员赫伯特·伯克(Herbort Bruke)说:“这个计划除了在我国扩张社会主义外,别的什么都不是。”
④认为强调工作培训,实现充分就业, 给劳动力市场带来了压力。《美国经济史百科全书》的撰稿人写道:“将所有的美国人都吸收进劳动力市场,这对于技术工人来说是不可能的,就更不用说是非技术工人了。”
对于赞扬尼克松的FAP的人也为数不少。在众议院拨款委员会举行的听证会上,威尔伯·米尔斯主席认为:“家庭援助法案将另一类人——有工作的穷人也列入救济对象”,“我确信这一做法是正确的。”
共和党议员约翰·B·安德森(John B· Anderson)说:“它将增强家庭的凝聚力,使父亲不再遗弃妻子和儿子, 它将保存美国社会的基本单元。”
民主党议员黑尔·博格斯(Hale Boggs)说:“这个法案将医治现存体制的弊端。”
丹尼尔·莫伊尼赞扬说:“家庭福利计划是一种福利改革尝试, 它是总统在向‘消灭贫困、消除不平等’方向前进的的一步。”
迈克尔·吉维诺斯(Michael A. Genovese)则认为:“尼克松的家庭福利计划是一个激进措施, 它强调的是工作福利,而不是福利救济。”
1970年11月29日,美国参议院以49:21票否决了尼克松的家庭援助计划。1971年,1972年参议院财政委员会两次搁置和否决了这个计划。
尼克松的家庭援助计划的受挫绝不是偶然的, 不仅由于传统的福利思想和政策, 而且受制于党派的歧见。但是它在美国福利改革史上它占有一定的地位。
首先把家庭作为一个整体作为福利改革的重点之一, 这是福利改革对家庭影响的必然趋势, 从罗斯福确立家庭福利政策到肯尼迪把未成年儿童计划改为抚养未成年儿童家庭计划, 并把有父亲的失业家庭列为救援对象, 再到尼克松将所有贫困家庭包括有工作的低收入家庭都列入福利受益对象, 尽管不少利益集团对此在扩大还是缩小规模, 减轻还是增加政府负担,刺激工作还是影响工作等问题上持不同见解, 但这是一个重要的变化, 它改变了将单一类家庭作为福利对象的做法。
其次，尼克松强调福利与工作要求相联的工作福利思想也是一个重要变化, 他在两者位置的摆法上和过去现金刺激——工作要求不同, 改为工作要求——现金刺激, 这在思想指导上是不同于前几任总统的福利救济的, 但是它的前提应该是要有足够的工作机会, 要有足够的资金提供。愿望和现实的矛盾使尼克松的计划不可能兑现, 不过尼克松提出了从实质上重视解决单纯性救济问题的思路。
在60年代有关在家庭福利问题上的工作刺激问题的调整就有三次, 1961年双亲家庭也成为抚养未成年儿童家庭计划的受益者以维系家庭; 1962年的社会保障法修正规定了从福利津贴中扣除工作而带来的收入份额; 1967年的工作刺激法案则在工作收入和福利补贴关系上提出了从每月工作所得的30美元加上余额的1/3外加福利救济金的计算公式。
第三, 尼克松的家庭福利改革提出了由于巨大的福利开支而出现的眼前和长远,近期投资和长期效益的问题,这个问题对于只有四年充其量八年任期的总统来说, 无疑是一大难以逾越的难题, 而一旦走向福利国家道路,再回过头来是十分困难和要冒很大风险的。
美国学者罗杰·艾·弗里曼认为:“采用了现代社会保障系统的国家没有一个打算回去, 倘若要在任何一个工业国取消现行的社会保障,那就必须以另外一种包含着相似实质的手段来代替。”
第四, 尼克松的家庭福利改革的流产告诉我们, 即使在经济高度发达的美国违背不 平衡的地区和家庭特色, 采取强化政府干预的行政手段来实现公平救济是也是不可取的。
最后, 尼克松计划的流产为卡特总统另劈蹊径提供了借鉴。即切实研究如何创造就业机会, 为工作福利创造条件。
虽然在尼克松政府任期家庭援助计划未能实施, 但是1969年尼克松关于扩大食品券的建议在民主党参议员乔治·麦戈文(George Mcgovern)的支持下得以通过。1972年国会还通过了《保障收入补充计划》(Supplement Security Income SSI),该计划以经济学家米尔顿·弗里德曼在60年代初提出的对低收入少于所课最低所得税以下者予以一定金额的现金补贴,即负所得税, 并取代在这以前的由州政府控制的帮助老年人、盲残人计划。1974年食品券计划有了进一步扩大。
六. 杰拉尔德·福特政府的福利保障政策福特是美国历史上唯一未经选举产生的副总统和总统, 他自1974年8月8日至1977年1月20日任期不到2年半。福特的福利政策只能是萧规曹随。
1976年9月17日他在密执安大学发表竞选演说时许愿:“让我们美国人——全体美国人——都有工作。”“每一个需要住宅并愿为之工作、储蓄的美国家庭都能获得住宅所有权。”“实行世界上最好的而且是人们易于得到的、负担得起的医疗保健服务。” “对联邦保健计划进行重大改革。我们应该把16种重叠而混乱的联邦保健计划——包括那个丑闻频传的医疗补助制度——合并为一个100亿美元的计划,把联邦资金更公平合理地分配给各州,确保那些需要这些服务的人得到第一流的医疗。”
我们不能把竞选诺言和各种法案通过和具体实施及其成果混为一谈, 福特执行的基本上是没有尼克松的尼克松政策。
1976年1月福特总统向国会提交的《总统经济报告》谈到在 1975年7月“有113000个家庭获得抚养未成年儿童家庭的福利金,月均311美元”, 此外还辅以食品券及为需要救济的家庭的医疗补贴。总统经济报告对比了1965-1975财政年度的食品券;供应情况说: “在1965年财政年度食品券和食品分配计划的实施使每月有620万人受益,合占联邦开支的2.62亿美元,受益人均41美元。到1975年财政年度仅食品券一项月均受益者就有1900万人,占联邦开支的50亿美元, 1975年受益人扩及包括属地在内的全美国。”关于为学龄儿童的食品计划,1975年财政年度联邦政府为在幼儿园、小学和初级中学及一些暑期学校提供价值20亿美元的食品。报告提及享有老年遗族和残疾保障的人在1975年有3200万,获得资助670亿美元,占联邦预算的19％和国民生产总值的4.5％。
福特总统在1976年总统经济报告的第三章收入保障和保健中分析了抚养未成年家庭计划, 食品计划,失业补偿, 和社会保障; 论述了医疗照顾:健康情况和医疗开支, 健康保险、健康开支和家庭收入、医疗照顾和医疗援助。报告说1975年7月有113000户家庭得到抚养未成年儿童家庭的福利金,平均每家每月受益311美元。1965财政年度食品券和食品分配计划联邦花费2.62亿美元有620万人受益,平均每人41美元。1965财政年度有1900万美国人每月领取食品券,联邦政府开支了50亿美元。1975年财政年度联邦政府为婴儿、小学和初级中学及一些暑期学校的学生提供学龄儿童的食品计划,共耗资20亿美元。1974年有17％的学龄儿童免费获得午餐。
1977年总统经济报告提供了1974-1976年福利收入转移支付的项目情况,
1)失业总数1974年560万人, 1975年第4季度720万人, 1976年第4季度700万人。
2)失业补偿金受益者1974年230万人,1975年第4季度480万人, 1976年第3季度420万人; 福利金支付总数78亿美元, 1975年第4季度176亿美元,1976年第3季度131亿美元。
3) 食品券计划受益者1974年1590万人, 1975年第4季度1850万人, 1976年第3季度1310万人; 支付福利金1974年40亿美元, 1975年第4季度51亿美元, 1976年第3季度51亿美元。
4)抚养未成年儿童家庭的受益者1974年1090万人,1975年第4季度1140万人,1976年第3季度1120万人; 失业父亲数1974年40万人, 1975年第4季度60万人, 1976年第3季度60万人。
5)老年遗族和残疾保障受益者1974年3070万人, 1975年第4季度3190万人1976年第4季度3290万人。福利金总额1974年568亿美元, 1975年第4季度683亿美元,1976年第4季度768亿美元。
6)医疗援助受益者1974年820万人, 1975年第4季度900万人, 1976年第3季度910万人; 支付总额1974年119亿美元, 1975年第4季度146亿美元, 1976年第3季度158亿美元。
7)医疗照顾支付总额1974年137亿美元,1975年第4季度165亿美元, 1976年第3季度186亿美元。
8)补充保障收入受益者1974年400万人, 1975年第4季度430万人, 1976年第4季度430万人; 支付总额1964年55亿美元,1975年第4季度60亿美元, 1976年第3季度67亿美元。
报告中的统计数字显示, 在所有7项社会保障项目的转移支付中, 无论是受益者或者是支付总额均呈上升继续趋势。
这里需要对抚养未成年儿童家庭的执行情况进一步说明, 1976年福利金额为100亿美元。抚养未成年儿童家庭计划中的失业父亲(AFDC-UF)援助,1976年已在28个州实施, 1976年上半年用于抚养未成年儿童家庭家庭中的失业父亲的月平均津贴是325美元, 相当于失业救济金的平均月津贴。1974年6月至1975年6月,失业率由5.3％增加到8.7％, AFDC-UP受益者也从86000家庭增加到112000家庭。而1976年6月失业率回落到7.6％, AFDC-UP的受益者却增加到146000家庭。一篇有关福特新联邦主义的评论文章认为:根据一般岁入分享计划, 在1974-1977财政年度间联邦社会福利的赠款下降了245亿美元, 文章肯定了新联邦主义由地方担负一些福利项目的设想和一般岁入分享计划。
下面所列几个总计数字选自1976年总统经济报告:
表6-6-1. 1975年财政年度联邦部分收入保障计划的开支一览表: (美元)
计划 基本资格受益人 资金来源 援助形式 开支(亿) 受益人月均(百万)
老年遗族和残疾保险 自雇员和雇主的联邦税 现金 626 30.9
补充保障收入(SSI) 联邦税入 现金 55 4.0
抚养未成年儿童家庭 联邦—州—地方税入 现金,服务 86 11.1
食品券 联邦税入 保证凭条 44 17.1
失业补偿 州和联邦征收雇主税 现金 130 16.0
医疗保险 联邦征收雇主和雇员税 补充健康保险 141 24.7
医疗照顾 联邦—州—地方税入 补充健康服务 130 8.3
该表说明老年遗族和残疾保险是最大的收入保障转移项目。抚养未成年儿童家庭的资金来自联邦—州—地方税入, 但是大部分来自联邦政府。在1974年联邦政府、州和地方政府有关照顾、食品券和儿童营养计划的项目费用有168亿美元。老年遗族和残疾保险的福利金来自于社会保障税, 收入最多的工资在15300美元以上的要付9.9％的社会保障税, 由雇主和雇员分别支付相同数量的税额。
表6-6-2 1950-1975财政年度部分联邦食品项目
为贫困家庭提供食品项目 单位 1950 1960 1965 1970 1974 1975(估计)
受益人 百万 0.2 4.3 5.8 4.1 2.4 0.3
联邦费用 百万美元 6 59 227 289 189 36
受益人均 美元 24 14 39 70 80 120
食品券项目
受益人 百万 0.4 4.3 12.9 17.1
联邦费用 百万美元 35 550 2728 4396
受益人均 美元 76 127 212 257
全国学校午餐项目
受益儿童 百万 8.6 14.1 18.7 23.1 25.0 25.4
占全国比例 ％ 34.1 35.0 39.2 44.4 48.7 49.1
其中享有免费,减价比例 ％ 3.4 3.5 3.9 9.2 18.1 19.5
联邦费用 百万美元 120 226 403 566 1,377 1,702
牛奶专项项目
联邦费用 百万美元 80.3 97.2 101.5 61.4 124.1
学校早餐项目
参加儿童数 千 536 1,550 2,000
联邦费用 百万美元 10.9 70.1 85.0
学前食品专项服务项目
参加儿童数 千 93.4 346.4 440.0
联邦费用 百万美元 6.3 30.0 47.2
暑期食品服务专项
参加儿童数 千 461.9 1,415.2 1,810
联邦费用 百万美元 6.5 36.1 53.6
表6-6-3. 1974年7月和1975年3,7月领取联邦食品券家庭情况表 (单位:百分比)
收入等级 1974年7月 1975年3月 1975年7月年收入
家庭总数 100.0 100.0 100.0
低于6000美元 88.4 78.1 82.8
6000-7499美元 5.2 7.3 6.8
7500-9999美元 3.2 6.9 5.0
10000-11999美元 1.2 3.2 2.5
12000美元及以上 2.0 4.6 2.9
月平均收入 100.0 100.0 100.0
低于500美元 90.2 87.8
500-599美元 4.7 6.1
600-749美元 2.9 3.2
750-999美元 1.2 1.9
1000美元及以上 1.1 1.1
表6-6-4: 1950-1975年OASDI的受益人和现金津贴项目情况
受益人或受益津贴 1950 1960 1965 1970 1974 1975
受益人总数(百万) 3.5 14.8 20.9 26.2 30.9 31.9
退修工人,需抚养人,遗族 3.5 14.2 19.1 23.6 26.9 27.6
其中退休工人 1.8 8.1 11.1 13.3 16.0 16.5
丧失工作能力及需抚养者 0.7 1.7 2.7 3.9 4.3
年福利现金 (10亿美元) 1.0 11.3 18.3 31.9 58.5 67.1
月平均福利金(美元)
全部退休工人 44 74 84 118 188 206
65岁以后退休男人性 45 119 132 190 305 342
65岁以后退休女人性 45 119 136 196 316 360
65岁以前退休者 10 33 44 64 94 101
1976年总统经济报告在谈到老年人的收入时说, 社会保障是老年收入的重要来源。在1973年寡妇为户主年龄在70岁或以上的,年均收入在2819美元,社会保障项目费占其中的57％; 而结婚男子65-69岁的户主名义收入为9694美元, 社会保障占其中的25％, 占自食其力者的46％;在191966年65岁及以上在贫困水平下的有28.5％,占总数的14.2％, 到1974年为15.7％, 占总数的11.6％, 比例快速下降。
1976年总统经济报告称在美国提供医疗照顾服务最大量的是私人, 但是政府也起了很大的作用并在医疗开支中的作用增强。从1950年财政年度到1975年财政年度健康开支占GNP中的比例由4.5％增加到8.3％, 1970年时占7.2％。与此同时, 联邦政府的医疗开支由12％增加到29％, 达340亿美元。按美元计算, 1950年用于健康的开支为120亿美元, 1970年为692亿美元, 1975年达1185亿美元。联邦政府有关医疗照顾的开支由1970年到1975年增加了一倍, 1976年财政年度预期达174亿美元。1976年财政年度联邦开支平均每位相关人员为717美元, 但是每位福利受益者的医疗保险金估计为2082美元,补充医疗保险金为355美元。医疗援助由州和联邦政府提供50-78％的费用。
在1974年抚养未成年家庭的接受者90％的人得到医疗援助津贴,它还覆盖了在补充保障计划中的大多数老年、盲人和残疾人。
1976年财政年度联邦政府关于医疗援助的开支快速增加到82亿美元, 每为受益者平均606美元。
此外1976年联邦政府为退伍军人和军人的医疗照顾和医疗援助提供了保健照顾费用达20亿美元, 医学研究和内科医学教育30亿美元。
报告分析了健康状况和医疗开支的关系, 报告认为医疗照顾制度对于保持国民保健是很重要的。1960年以来医疗照顾的开支有了重要的增加, 婴儿死亡率在1965年的第一个十年中为24.7‰,1974年为16.5‰。关于健康保险、健康开支和家庭收入,
报告认为在美国家庭户主中,估计有78％的人口是私人健康保险的, 76％的人有外科补贴。65岁及以上的老年人受益医疗照顾的1962年为54％, 1967年为45％。1974年65岁以下约3800万美国人没有私人保险,4100万人没有外科保险, 6400美元以下年收入的65岁以下的户主家庭有1500万人占40％没有保险。但是在1974年有2300万人得到了医疗援助津贴, 其中约1900万在65岁以下,1400万得到抚养未成年家庭的津贴;
1975年财政年度退伍军人医院为110万人提供免费医疗服务, 为美国部队中200万人提供了服务, 医疗照顾还向印第安人提供了公共健康服务, 州和地方政府为此在1975年开支了85亿美元。1970年1％的家庭估计承受医疗和精神病治疗开支5000或5000以上美元; 5000美元以上开支中的80％支付私人保险、医疗照顾、医疗援助多于另外一些家庭。大约8％家庭的医疗开支一年在1000美元或以上, 低收入家庭这样的开支占2％, 较高一些家庭占开支的10％。
在1976年总统经济报告中提出了关于医疗照顾和医疗援助的建议, 将医疗援助和其它15项项目如精神健康服务和邻里中心合并成在健康照顾财政援助法下由州拨款, 按各州低收入人数的需要通过专门途径进行分配。这一新的联邦拨款法案在1977财政年度为100亿美元。在这一立法建议下州将发展各种援助形式,包括卫生维持组织或州直接提供的其他形式。政府还提出了1976年医疗照顾改进法, 它将为老年人和残疾人提供更好的保护, 以便应付突变性灾难带来的医疗费用和有助于控制开支。
在1976年财政年度用于个人的保健照顾费用共达1204亿美元, 其中29％开支于65岁或以上的老年人, 15％用于19岁以下, 其余的56％用于19-64岁年龄段的人。保健议案平均为老年人支付1521美元, 为中间年龄段的人支付534美元, 为年青人支付249美元。公共财政基金的68％用于老年人的保健开支。医疗照顾和医疗援助共占59％。私人支付的医疗医疗支付占年轻人的74％和占19-64岁年龄段人的70％,所有65岁以下的医疗开支由三部分组成。
表6-6-5: 1950-1975年美国各类医疗和医院服务价格的变化
(单位:百分比变化;年率)
专用病房 费用
年平均:
1950-1955 2.2 3.8 4.2 6.9 3.4 8.2 3.3 4.3
1955-1960 2.0 3.3 4.4 6.3 3.3 6.9 3.3 3.5
1960-1965 1.3 1.8 3.1 5.8 2.8 6.7 3.3 4.2
1965-1970 4.2 5.4 7.3 13.9 6.6 12.7 6.0 5.1
上述年间的变化:
1971 4.3 5.3 7.3 12.2 6.9 13.2 4.5 6.6
1972 3.3 3.8 3.7 6.6 3.1 13.4 6.5 7.8
1973 6.2 4.3 4.4 4.7 3.3 7.6 2.8 1.6
1974 11.0 9.2 10.3 10.7 9.2 11.2 3.7 2.5
1975 9.1 9.1 12.6 17.2 12.3 17.6 6.5 7.3
说明:a. 平均消费价格指数和平均医院工资指数衡量随通货收缩而改变。
b. 平均消费价格指数和在非农业私人经济中平均调整工时工资指数衡量随通货收缩而改变。
表6-6-6 1976财政年度美国低收入家庭的收入保障情况〖84〗
家庭类别 收入低于贫困水平的家庭
税前和 税后和现 税前和现金及以或代钱后 税后和现金及以或代钱后
转移前 金转移后 除医疗补贴 含医疗补贴 除医疗补贴 含医疗补贴
全部家庭:
时 消 费 价 格 医院开支和日均付费
整个时期 全部服务少于 医疗照顾服务 开支 实际开支
期 医疗照顾服务 全部 私人半 内科 承担a 承担b
数目(百万) 21.4 10.7 9.0 6.4 5.2 6.6
占全部家庭％ 27.0 13.5 11.3 8.1 11.5 8.3
单身家庭(百万) 10.3 5.4 5.0 3.5 5.1 3.7
占单身家庭％ 47.8 25.0 21.2 16.4 23.8 17.0
多人家庭(百万) 11.1 5.3 4.0 2.9 4.3 2.9
占多人家庭％ 19.2 9.2 6.9 5.0 7.3 5.1
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