现代美国社会保障制度的确立(第一讲)【超星数字图书馆《当代美国社会保障制度》2009.3.4】
黄安年文 黄安年的博客/2024年10月05日发布，第35336篇
当代美国社会保障制度
第一讲: 绪论和现代美国社会保障制度的确立
第一节 绪论
一, 社会福利保障的界定
现代美国政府的社会福利保障政策体系确立在30年代罗斯福新政时期, 1945-1969年是美国社会化福利保障政策的继续发展和完善时期, 1970年以来的是美国政府社会化福利保障制度继续和重大调整时期。美国社会保障制度课程着力考察当代美国政府的社会福利保障政策制度确立以来的历史演变、特点、作用和面临的问题。
对于美国社会福利内涵的界定各国说法不一, 学术界的看法也不一致。一般说来涉及社会福利保障的有五种不同的概念。
一种是社会保障 (Social Security)即社会安全保障, “一种公共福利计划, 旨在保护个人及家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失, 并通过公益服务(如免费医疗)和家庭补助以提高其福利。社会保障可包括:社会保险计划、保健、福利事业和各种维护收入的计划。”
笔者以为作为美国的社会保障体系, 始于1935年的美国社会保障法,它包括社会保险、公共援助、社会服务、老年伤残保险、医疗补助和孕、残儿童补助六个方面战后进一步完善。1941年8月14日的《大西洋宪章》, 使用了社会保障一词1944年第26届国家劳工大会《费城宣言》,正式使用了社会保障的提法。
第二种是社会保险(Social Insurance), 指国家通过法令规定的有关对居民生、老、病、死、伤、残和失业等强制性、社会性和福利性的政策措施。
第三种是社会救济(Social Relief) 一般指对居民中赤贫和遭遇不幸的困难者提供物质帮助的社会保障项目, 在美国现代社会保障制度确定前是社会保障的基本形式, 1935年以来, 它是社会保险制度的补充形式。
第四种是社会福利 (Social Welfare), 泛指国家和社会为改善和提高全体社会成员的物质和精神生活所提供的福利保障项目、福利保障措施和社会保障服务的总称。专指国家和社会对特殊对象提供物质帮助的社会服务。
第五种是社会服务 (Social Service), 又称社会照顾,泛指公益性服务。专指对社会成员提供有关生、老、病、死、伤、残等优惠或免费的公益服务。
《美国统计摘要》在1960年时把美国社会福利保障制度的主要内容分为六类:
1) 社会保险: ①老残、遗属、及其他健康保险; ②铁路雇员退休金; ③公职人员退休金; ④失业保险和就业服务; ⑤铁路雇员临时丧失工作能力保险; ⑥州暂时丧失工作能力雇员保险和医院及医疗津贴。
2) 公共援助: ①公共援助(包括医疗补助);②补充保障收入; ③其他(难民补助等)。
3) 健康和医疗项目: ①医院和医疗照顾,含民间计划和国防部医疗照顾; ②母亲和儿童健康照顾; ③医学研究; ④其他公共卫生健康活动; ⑤医疗设备建设。
4)其他福利服务项目:①职业改善及医疗改善;②公共社会事业的照顾;学校午餐; ④儿童福利。
5)退伍军人项目:①退休金和津贴; ②健康和医疗(健康和医疗照顾、医院建设、医学研究);③教育;④福利及其他。
6)教育: ①初级和中级; ②高等教育; ③职业教育和成人教育。6) 住房。
其后随着社会保障项目的扩大和调整不断发生变化。例如根据1985年的《美国统计摘要》在公共援助类中增加了食品券一项, 除第六类教员外还增加了第七类其他社会福利等。
有的美国专家把社会保障项目分为四类:
一类是从收入方面提供的保障:如老年退休、失业补助、贫困救济、疾病补助、退伍军人安置、遗属抚恤等。
第二类是从开支方面提供的保障: 如健康保障、医疗、住房、社会服务、母亲和儿童健康照顾、食品券等。
第三类是从智力开发方面提供的保障: 教育和再培训的支持和补助。
第四类是由于遭受损失而提供的社会保障如公共卫生、交通安全、环境保护、妇幼营养等。
我个人理解发展到目前美国社会福利保障大体它包括以下十个方面: 就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其它公共援助保障、妇幼及伤残福利保障、自然环境保障。即:
①就业和失业保障如就业保障、稳定职业保障、工时和工资保障、退休保障、就业培训、失业保险、失业津贴、失业救济、工伤保障、暂时伤失能力保障等。失业保险、失业津贴和失业救济; 政府最高工时和最低工资的规定; 雇员稳定职业保障反解雇和反裁员; 联邦雇员退休保险金和铁路雇员退休保障; 雇员的工伤保障和暂时丧失劳动能力保障等。
②老年福利保障, 例如老年退修(OASI)、老年医疗照顾(住院保险—HI,补充医疗保险—SMI)、老年医疗补助(OAA)、老年补充保障、老人公寓等。老年退休保障; 老年健康保险(住院保险 HI), 补充医疗保险(SMI), 医疗照顾计划; 老年医疗补助(OAA); 老年补充保障; 老年公寓等。
③健康医疗福利保障,如公共健康保险、公共医疗补助(为贫困老人、智力缺损者、盲残人及抚养未成年子女的单亲家庭提供保障、私人健康保险、工伤保险等。公共医疗保险:公共医疗补助(为贫困老人、智力缺陷者、盲残人以及抚养未成年人的单亲家庭子女提供补助等;私人健康保险; 工伤保险等。
④教育福利保障, 如军人教育保障、国防教育保障、高等教育保障、普通教育保障、贫困学生教育保障、职业培训、各种教育补助, 工读和贷款等。一般就业培训、公共服务就业、职业队等。
⑤住房福利保障, 如公共住房、房租补贴、妇女婴儿和儿童住房补贴、消除贫民窟、国内外移民和非法移民的住房问题照顾等。
⑥妇女、幼儿福利保障, 如抚养未成年子女家庭补助(AFDC)、家庭补助计划(FAP);儿童营养补助(学校午餐、早餐、儿童食品等)、儿童服务(养子, 养女照顾,日托)等。
⑦残疾人福利保障, 如为盲残人提供的补充保障收入(SSI)、对永久性完全残疾人的补助(APTD)、为老年人、盲残人提供的补充保障收入(SSI)、残疾保障等。
⑧退伍军人安置保障, 如退伍军人津贴、退伍军人退修养老金、退伍军人的其它保障。
⑨社会环境保障, 如公共卫生、交通安全、环境保护等。
⑩其他公共福利保障, 如食品券等。
它几乎囊括了生老病死衣食住行工学环卫天灾人祸诸方面以及各个老、妇、幼、残、军、少数族裔等特殊利益集团。成为影响美国经济、政治和社会生活十分重要的因素。
二, 美国社会保障制度的历史演变
1929-1933年发生美国的经济政治大危机使数千万美国人处于贫困无救的困境,社会救济成了首要的突出问题。首当其冲的是失业者, 老年人, 伤残者和无靠的儿童。在大危机时期执政的赫伯特·胡佛总统主张救济主要由地方政府和社区, 私人慈善团体来进行,联邦政府少管闲事;救济重点在照顾处于困境中的大工业资产者,金融家和大农场主; 并主张缩小和限制救济的规模。显然,胡佛政府的福利保障政策无力解决社会救济难题。人们开始逐渐醒悟到危机的蔓延灾难的临头,并非只是个人作为所致, 而是制度、政策本身出了问题。为解决社会保障问题当时已经提出了不少方案, 到1935年要求改革社会保障的各种社会力量汇聚成一股强大的推动力,促使富兰克林·罗斯福政府做出了重要的抉择, 1935年8月14日经罗斯福政府正式颁布了1935年社会保障法。这一法案的颁布奠定了美国现代社会福利保障制度的基础。
从杜鲁门政府到约翰逊政府的社会福利保障政策是罗斯福社会福利保障政策的继续和完善时期。
杜鲁门政府继续新政的社会福利保障政策,其间最为重要的是通过1946年的《就业法》, 宣布政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人,提供有益的就业机会”,从而提供了就业保障的立法依据。1949年7月15日杜鲁门政府又签署了《1949年住宅法》,为低收入家庭提供了住房保障。同时杜鲁门政府还进行了争取建立全国医疗健康保障体制的努力。
艾森豪威尔政府对社会福利保障的管理进行了调整,并扩大了福利保障的范围,特别是在1956年8月1日签署社会保障修正法案, 将1939年的老年遗族保险制度(OASI)增补为老年遗族残疾保险制度(OASDI);1958年9月2日艾森豪威尔又颁布了《国防教育法》, 扩大了对国民教育的保障。
肯尼迪政府开辟了社会保障的新领域,提出了反贫困战略,并于1962年3月15日签署了人力发展和培训法案。约翰逊政府则把社会福利保障推向了新的高峰,它集中表现为：
① 1965年7月30日签署了老年医疗照顾和援助法案;
② 提出伟大的社会计划,宣布“将向美国的贫困无条件开战”,1964年8月20日颁布了《经济机会法》,提供职业再培训保障,重振落后地区;
③改变对剩余农产品的处理方法,1964年通过《食品券法》和儿童营养补助法, 确立国民基本食品保障政策, 一改30年代大危机时期销毁剩余农产品的处理方法;
④宣称做“教育总统”,实施联邦政府援助教育的保障政策,在约翰逊总统任内通过了如1965年4月11日的《中小学教育法》和1965年《高等教育法》等40多个有关教育的法案;
⑤进一步改善和发展城镇居民住宅, 1965年8月10日通过了住房和城市发展法,对住不起体面住房的穷人给以租金补贴。1968年4月10日总统还签署了开放住房的法案,规定在10年内为低收入家庭提供600万套补助住房,并禁止在购买和租用住房时的种族歧视;
⑥扩大环境保护措施, 通过了一系列有关空气、水、固体废物等的环保法令; ⑦扩大和完善社会保险项目:老年、遗族、和残疾保险的发展完善,由1935年的老年保险(Old-Age Insurance OAI)发展为1939年的老年、遗族保险 ( Old-Age-Survivors-Insurance OASI],1956年再发展为 老年、遗族、和残疾保险(Old-Age-Survivors Disability OASDI), 通过一系列修正法令, 范围进一步扩大,待遇逐步提高。到1968年2月, 美国有800万服务性行业雇员、农业工人、零售商店雇员、旅馆和餐饮业雇员首次享有这一保护。
从尼克松政府到里根、老布什、克林顿、小布什政府的社会福利保障政策是美国社会福利保障的调整时期。
尼克松政府提出了新联邦主义的主张。1969年8月8日在折衷了纳桑计划和贝特曼计划的基础上提出了家庭福利援助计划(FAP),1970年11月这一计划被参院否决。然而这一计划将所有参加工作的低收入贫困家庭列为福利救济对象,改变过去只对个别类别的贫困家庭进行救济的做法,同时强调不工作没有福利的思想, 这对打破依赖福利的思想是有积极意义的。1972年10月国会通过了分享税收的《州和地方财政援助法》, 赋予地方当局在组织福利方面更多的权力。
卡特政府进行了社会福利保障制度改革的探索, 1977年8月6日在他的家佐治亚州的普兰斯镇宣布推行工作福利计划, 即更好地工作与收入计划(Program for
Better Jobs and Income), 把工作与福利紧密结合,以求缓解失业和减少福利开支,他认为工作、工作、再工作是从根本上解决福利负担问题的重要途径。
到了里根政府时期则一改新政以来扩大社会福利和联邦政府干预政策, 紧缩社会福利规模并逐步转入私人经营轨道, 以减轻联邦政府的沉重负担。他削减了一些社会保障项目, 尤其是“随意性”的社会福利开支; 他还强调州和地方政府要承担社会保障的某些责任。 里根1981年1月在联邦预算报告中提出的抚养未成年儿童家庭援助计划 (AFDC) 的改革却导致领取抚养未成年儿童家庭援助津贴的就业父母和非就业父母差距的大幅度缩小, 这很不利于工作刺激, 加剧了社会不公。
布什政府步里根后尘, 并无重大变化, 而且问题日益严重。布什在竞选演说中声称:“我确实想成为一位教育总统,帮助那些不能阅读的人学会阅读,使美国成为世界上教育最发达的国家。我确实想成为保护我们的环境,为后代子孙保护我们的传统,使他们尊重、喜爱这些传统的总统。 ”但是,他的诺言并未兑现,不仅没有克服过度福利保障的弊端,而且加重了医疗保障、老年保障和家庭稳定等方面的问题。
90年代初的美国, 社会福利保障制度已经渡过了它的60个年头, 一方面社会福利保障制度已经植根于美国现代经济机制的运转, 成为美国现代化进程中的不可或缺的安全阀; 另一方面这一制度的弊端也日益显露, 它既有罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党政府不断扩大社会保障带来的问题, 又有艾森豪威尔、尼克松、福特、里根、布什共和党政府收缩社会福利保障政策带来的新问题, 两方面问题的交错和累积给克林顿政府带来了积重难返的困境。克林顿力图在夹缝中求改革,扬两者之长,避两者之短, 但是未能如愿。
九十年代,由于历届美国政府推行各有特色的社会保障政策中的问题的交错和累积，出现了更加积重难返的困境。这种情况主要表现在日益凸现的三大危机上：一是医疗费用不断上涨加重了社会福利保障赤字带来寅吃卯粮的财源危机；二是社会福利的某些不当保障加剧了家庭关系的维系危机；三是老龄化趋势的发展导致社会福利老年退休金保障的支付危机。
(1)、社会福利保障赤字和财源危机
还在1975年已出现社会保障的财务赤字15亿美元, 而1974年前社会保险费用每年收入大于支出, 1974年的准备金有456亿美元。1982年赤字达122亿美元。保健费用扶摇直上, 1982年比1981年增加11％, 1965年占GNP的6％,到1985年占10％。
由于美国医学协会和美国医疗学会两个利益集团的垄断、社会人口的老龄化和医疗手段现代化导致医疗费用的大幅度上涨, 到了90年代,随着经济困境蔓延,贫困线以下人口的增加, 问题就更为突出。目前全美国有500万个家庭领取每月350-400美元的救济金,有2700万人领取食品券(每月70美元)。仅这两项开支就达450亿美元。
(2)、社会福利保障的家庭危机
社会保障过度也造成竞争观念淡薄和家庭观念、道德观念淡化问题。不少年轻人认为照顾老人完全是政府和社会的事; 抚养未成年子女被认为主要是政府的事, 父母的责任淡化; 失业者穷人不愿结婚或假离婚, 形成单亲家庭增加。据1990年的人口统计,14％的妇女结过两次婚,15％的儿童有两个父亲或母亲的未成年和未婚生子女比例增高现象与年具增。1979年, 单亲家庭中陷于贫困的儿童的比例几乎为总人口中儿童贫困率的三倍半。其中黑人状况尤为严重。美国一些学者的研究得出结论说: “美国的儿童处于不幸之中,而他们的不幸根源既在于经济压力,又在于家庭解体。离婚盛行,非婚生子增多,家庭失和,已使太多孩子失去同大人的重要联系。
”
(3)、社会福利保障的老年危机
60和65岁以上人口在总人口中的比重,美国1850年占4.1％, 1950年占12.2％,1975年占21％,1990年占12.3％,2025年预计占20.7％。 80年代美国的人口构成为20-64岁的成年人对65岁以上的老年比例是5.2:1; 预测2000年是4.5:1; 2025年为3.1:1,这样纳税人减少而受惠者增多, 势必增加保险税,保障项目能否兑现也成了问题。
美国老龄化趋势的发展提出了调整个人工作和退休补助的关系问题。在1935年确立社会保障体制时, 人们工作到65岁, 就能充分享受退休金, 那时男子领取退休金的年限平均11.9年,妇女平均13.4年。今天,达到65岁的美国人可以指望领取退休金的年限长得多:男人15年,妇女则为18.8年。1983年, 国会考虑到美国从事有效工作的平均时间和平均寿命都延长了,而通过了一项法律。按计划,从2002年起,退休年龄将每年推迟2个月, 到2009年时将达到66岁,而从2020年时再度开始推迟, 到2027年达到67岁。而如果规定2002年66岁为退休年龄,2008年时67岁为退休年龄的,今后20年有可能节省大约600亿美元。
克林顿政府时期在夹缝中求改革，试图缓和美国医疗利益集团的垄断、社会人口的老龄化和医疗手段现代化导致的医疗费用的大幅度上涨，推行医疗保险制度的改革，扬两者之长,避两者之短。克林顿任期福利改革的主要成果,在于1996年8月22日正式批准了美国福利改革法案, 这一法案的颁布结束了自1935年以来, 联邦政府对穷人的没有限制的福利补助。它规定多数贫困家庭享受福利救济补助的时间不得超过5年;有劳动能力的成年人在接受福利补助的两年内必需参加工作;对穷人的食品券补助作了明确限制, 规定有工作能力而又不抚养孩子的人在三年之内只能领到的食品券补助; 对新移民在头五年内不能领取食品券,也不能领取残疾补助。
小布什政府在第一任期致力于国际国内反恐，对于改革福利困境，并无重大改善举措，从而在第二任期解决社会保障困境上将面临更大的压力，如果增加税收弥补社会保险资金的不足必然遭到现职雇员的反对，而要减少养老金开支，势必引起退休人员的强烈不满。解决好社会保障开支问题是美国社会保障机制延续和发展的重要关键，小布什总统自大选获胜连任以来不止一次地强调要大幅度改革美国的社会保障，并把改革的重点放在缓解社会保障开支问题上，这样不仅避免和前几任美国总统社会保障政策的雷同，又凸显对于社会保障改革关键问题的重视，意欲做出“政绩”将在美国改革社会福利史上留下浓重的一笔。
富有冒险精神和好大喜功举措的小布什总统多次表示将以更加“市场化”的眼光来改革美国现行的社会保障制度。主张社会保障受益人用公司和个人所缴纳的部分社保税建立个人投资账户，投资证券市场，自负盈亏。对退休人员现行的社会福利不做担保，逐步减少政府对养老退休金的负担，更多地由私人承担。这种政策实际上继承了里根的藏富于民，以增加和扩大私人投资和消费，拉动经济增长的主张。将社会保障基金中的一部分投入资本市场使之增值本身带有相当大的风险，既有可能使资本增益，也有可能使资本缩水，对于一个具有经济周期的美国来说，既有经济繁荣期的喜悦，又有经济萧条期的苦难，改革成功还是失败实在难以逆料，这场改革对于布什总统来说犹如一次政治赌博，而下的赌注却是美国几千万老年人的生活保障金，搞得不好养老资金打了水漂，出现成年人的战场进入老年人“坟墓”的悲惨景况。
2006年秋中期选举共和党失去在两院的优势，布什总统已成跛鸭无回天之力，布什总统的社会保障改革的进退两难处境可想而知。这场改革涉及社会保障制度的全局，本身具有极大的不确定性和冒险性，即使从政治层面上衡量勉为其难地通过，能否为其继任总统所承继还是个未知数。
2009年1月20日奥巴马以改变为口号入主白宫，但是在意料改革等社会保障领域能否带来真正的改变,尚难逆料。
三,美国社会保障制度的特点和作用
综观当代美国社会福利保障制度,有着自身的明显特点。它集中表现在以下四个方面。
(1) 兴办和管理社会福利保障的一体多元化。 当代美国的社会福利保障机制体现了以联邦政府为主的联邦和州及地方政府兼顾,公私兼顾和交替的特色,在不同时期其侧重点有所调整。美国的社会福利保障的组织和机构五花八门,其中包括各种福利保障机构;各种非盈利性社会福利保障组织, 含蓝十字会和蓝盾协会;各类福利基金会;各类教会的福利慈善机构;工会所属的社会福利保障;各种社区组织含康复组织、老年服务、精神病患者服务等; 以及家庭社会服务。一般说来,1945-1969年间联邦政府的作用十分突出, 而70年代以来则强化了州和地方政府及私人团体的作用,强调各级政府的责任。
(2) 社会福利保障项目和财政来源的多层次、 多渠道。美国社会保障项目涉及社会生活的各个方面和各个利益集团。这些项目相互交错又各司其主,构成十分繁杂的社会福利网络, 成为影响美国经济、政治和社会生活十分重要的因素。美国社会福利保障的财源既有联邦政府的各类拨款, 也有公司提供的经费; 既有社区及各种社会组织提供的经费,也有私人的慈善性捐助; 既是雇员各个年度薪金的提存,又有私人储蓄的积累。
(3) 社会福利保障的不完善和医疗保障的滞后。和西欧的英德及北欧的瑞典等国相比, 美国的社会福利保障机制是不完善的, 没有一个包容或管理整个社会福利保障各个方面的法律,社会保障的受益面也没有覆盖全社会,中央政府的职能和作用相比欧洲发达国家要小。在整个社会福利保障机制中国家的医疗健康保险严重滞后, 它不仅在建立的时间上晚于欧洲,而且保险的范围较窄,受惠人有限。这一机制主要是公私结合、保险与救济的结合。造成美国国家医疗健康保险的滞后的原因是多重的。其中有美国自由放任主义健康保障观历史传统的消极影响,美国社会保障进程中自助与互助思想的盛行, 也有工人和雇员对推进医疗健康保险的争斗不力, 势力强大的美国医学学会的极力反对和阻扰, 还有美国私人健康保险制度发展的双重影响。
(4) 社会福利保障受惠的严重不平衡。美国各项社会福利项目通常是为特殊对象设立的, 而不少项目又是通过各州来实施的, 在美国的50个州里富州贫困州的福利待遇相差很大, 又由于历任总统实施社会保障立法的倾斜重点不同, 这就造成了社会福利保障受惠不平衡的加剧。在美国的社会福利津贴开支中主要的用于退休津贴和保健费用, 据估算1993年联邦开支中各类社会福利津贴总计占47.9％,其中与保健有关的开支占14.8％,退休占26.8％,合计占41.6％。根据美国学者的研究“不论是退休计划还是保健计划, 开支都有利于美国的富人。此外,联邦政府退休和保健计划不仅仅包括直接开支,还包括赋税方面的优惠。”通过联邦的退休金开支和赋税优惠的分配以及保健开支和保健赋税优惠的分配两个统计数据有力地说明, 应纳税的收入不到2万美元的家庭今天占全美家庭的42.3％,占联邦退休金开支的39.6％,即低于他们所占家庭的比例,同时, 赋税优惠比例仅占14.2％。而应纳税的收入在10万美元以上的3.9％的家庭,开支了联邦退休金的5.6％,赋税优惠比例达7.8％,为家庭比例的一倍。在保健方面,应纳税的收入不到1万美元的家庭占今天全美家庭的21.9％,用于联邦保健开支的25.9％,但赋税优惠占1.2％;而应纳税的收入在20万美元以上的1.1％的家庭,开支了联邦保健费用的1.2％, 赋税优惠的3.8％
当代美国社会福利保障制度对美国社会经济起着十分重要的作用。
(1) 它起着社会生产力和社会发展需要的保护器作用。在合理的范围内, 社会福利保障事业发挥着有利于生产力发展特别是保护劳动生产力和提高再生产质量的作用, 在经济滞胀和生产结构机制转轨时期尤为突出。70年代美国的经济滞胀和低速发展没有引发30年代大危机那样的惨状说明了这一点。另一方面, 社会福利保障项目的实施还直接推动了第三产业特别是服务性行业的发展, 有利于解决相当数量人的就业问题。60年代以来美国第三产业的发展同样说明了这一点。
(2) 社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥安全阀作用,它是稳定社会的需要。尤其在经济衰退时期,资本投资减少,职工消费水平下降,但社会福利开支并不减少, 甚至略有增加, 失业补偿支出大增, 对危机的深化起到缓解作用。福利国家在实践上, 主要成为国家调节经济生活的一种重要手段, 而不是为了“最大限度的社会福利经济”。如美国的食品券, 以国家补贴的形式低价向低收入家庭提供食品, 以缓和入不敷出的矛盾, 不仅为了济贫, 而且为了济商(农业资本家), 以解决长期以来农业生产的过剩问题。政府用纳税人的赋税去购买剩余农产品,再将过剩农产品用于食品券计划、用于强制免费儿童午餐计划及儿童营养牛奶计划等项目。社会救济食品的数量既取决于贫困家庭的需要, 而且受制于农产品过剩的程度。
在另一方面, 政府可以藉庞大的社会福利开支来干预经济,据世界银行1995年报告显示,联邦中央政府支出的统计,在占总支出的百分比(100％)中教育部分1980年占2.6,1993年占2.0;医疗卫生部分1980年占10.4,1993年占17.1;住房等环社会保障和福利部分分1980年占37.8, 1993年占31.7;三者合计1980年占50.8％,1993年占50.28％。占GNP的％,1980年为11.02,1991年为11.18。这对于稳定和干预美国社会经济生活的作用是不能低估的。
(3) 社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥调节器作用, 它也是利益集团妥协的产物。对于这种社会财富通过赋税和福利开支的再分配, 涉及各个阶层和利益集团间关系的调整, 这一点在美国历届政府的社会福利政策调整中表现得十分明显。
美国社会福利保障制度的性质, 所面对的是全体国民或不同的居民群体, 在一定意义上它是通过联邦政府税收和福利津贴等政策干预对国民财富的一种再分配。虽然它不可能实现“收入均等化”, 也不可能真正体现“全民福利国家”。然而, 客观地说, 社会福利制度并不是划分社会性质的主要标志, 而是财富再分配的辅助手段, 现代福利保障制度是现代化大生产的必然产物。
美国的社会保障经费也不是垄断资本的赠予, 而是劳动力价值的一部分。以社会保险为例,职工缴纳的社会保险费是以社会保险税的形式从工人工资中的直接扣除; 企业主交纳的保险费则是, 资方通过提高商品价格的办法转嫁到居民身上的一种费用, 实际上仍由劳动者负担。政府的财政拨款主要来源于个人所得税, 其中绝大部分由劳动人民负担。实际上福利越高, 劳动者交纳的赋税也相应提高。
美国的社会保障制度并没有使全体劳动者都得到社会保险制度的充分保障。工人和雇员所得的福利金额有限, 一般只占原工资的1/3左右;通过税收得来的社会保险基金, 没有全部用于居民的社会保险开支。1970年美国有1100万职工没有得到社会保险, 1992年美国有3700万人没有医疗保险。1948-1977年间美国劳动者的实际收入(含名义工资加社会保障收入)的比重从9.4％增加到30.7％; 同期剩余价值率由236.7％到280.9％;而劳动者的实际收入占国民收入的比重, 则从29.7％减少为26.3％。
美国的社会福利保障不可能从根本上消除贫困。美国联邦雇员参加养老保险,工作5年以上, 年满55岁退休后可领取退休金,而一般职工要交纳10年的社会保险税, 年满65岁才能领到退休金;1978年美国有1200万职工领取了双份的退休金;一般穷人参加工作时间早,退休晚,没有优势。萨缪尔森在新版的<<经济学>>中也说:政府在近几十年里,建立了一套收入支持制度,帮助那些老弱病残和拖儿带女的人,并且为失去工作的人建立了失业保险制度。这套转移支付制度提供了`安全网', 保护了不幸者免于经济灾难。”“在最穷的社会中, 从富裕的人那里扣除并提供极不幸的人剩余的饼是不多的。但是,当社会变得更为富裕时,他们将把更多的资源用于对人的分配。”
美国政府在战后社会福利保障政策上的变化和调整, 涉及处理社会福利保障的四个普遍性问题, 即权利与义务的协调; 效率与公正的协调; 发展与稳定, 保障与经济的协调; 以及福利与国家, 政府与社团, 社会与私人的协调。
效率与公正的协调涉及社会福利保障与社会结构的变化(老年人、妇女、少数族裔); 社会福利保障和社会贫困及贫困线等问题。发展与稳定, 保障与经济, 涉及社会福利保障与国民经济结构变化; 社会福利和第三产业的兴起; 社会福利保障与经济发展的兴衰; 社会福利保障与劳动生产率等问题。
福利与国家, 政府与社团, 社会与私人, 涉及社会福利保障和政府干预; 社会福利保障与中央政府和地方政府的分享; 社会福利保障与社会团体救济及福利:慈善机构、基金会、教会、非盈利性社团、社区服务、工会福利; 社会福利保障与家庭服务等问题。
研究当代美国社会福利保障制度的演变、特点及其政策具有重要意义。
首先, 它有助于正确认识当代资本主义, 坚持和发展马克思主义关于资本主义社会的一系列重大理论问题(如分配理论、危机理论、相对稳定等)。
其次, 它也有助于深入研究国家垄断资本主义的性质和作用, 福利国家政策的影响, 当代资本主义社会的稳定和弊端, 一个社会两种生活的协调, 以及各个利益集团的影响等实际问题。
第三, “他山之石, 可以攻玉”,它有助于我们借鉴西方国家推行社会福利保障政策的经验和教训。
第二节 美国近代到20世纪30年代大危机前的社会救济
在早期和近代美国, 无论是在17世纪初至18世纪70年代的殖民地时期,还是在1776-1814年的美国建国初期, 或者在1815-1861年的美国近代工业化开始时期,抑或在1861-1898年的美国近代工业化的完成时期, 20世纪前30年都没有确立现代意义上的社会保障制度,都主要由私人和社区的公共援助来承担社会保障任务的。
但是随着现代化的发展和政府作用的逐步强化, 社会保障的内涵和社会福利观慢慢地发生了变化。美国现代社会福利保障制度确立于20世纪最严重一次经济危机的30年代,罗斯福新政对于现代美国社会保障制度的确立起了重要的作用。
一. 早期和近代美国的社会救济还在殖民地时期从旧大陆来到北美的许多移民, 并没有摆脱困扰旧世界的社会弊端和贫困。每一个殖民地要应付无自立能力的老人、盲人、重病人和残疾人
所带来的各种问题, 还有精神病患者及某些懒人。由于北美大陆自然资源的丰富和劳动力的不足,殖民地负担了哪些不能自理的人, 通过每个纳税人来负担他们维持基本生活的需要。但是这种济贫和公共援助是不确定的, 并没有普遍的立法保障。
一些研究工作者研究了当时一个县的会议记录后对没有缴纳财产税的人和对穷人的救济情况,认为:“未交财产税或穷人在殖民地时期是不断增加的,1720s-1730s间,他们至少占纳税人口的3％,1740-1759年间,增加到5-6％,独立战争开始后约占10％。”在费城,1772年时,大概每9人中就有一个属于贫困者。有的认为,到18世纪末, 贫困水平提高了。1771年占人口的7％,1790年占人口的10％有的学者对马萨诸塞州的贫困状况研究得出结论说, 在1750-1820年间由于独立战争和1807年禁运法案的影响, 该州的贫困人数增加, 这些人群分有形的乞丐和财富匮乏两类。
据美国学者李·索尔托(Lee Soltow)的估计在美国内战前后, 美国的贫困有所扩大。下见所列表1-1-1:
1860-1870年间拥有100美元以上财产人的比例
(按年龄、出身地、各阶层男性人口的占有额)
20及以上 20-29岁 30-39岁 40-99岁
1860自由人
全体 .618 .40 .68 .78
国内生 .658 .43 .73 .82
外国生 .505 .32 .57 .62
农民 .720 .48 .78 .87
国内生 .726 .48 .79 .88
外国生 .687 .46 .74 .80
非农民 .519 .34 .59 .66
国内生 .572 .37 .66 .73
外国生 .420 .27 .49 .51
1870白人
全体 .616 .38 .69 .76
国内生 .655 .41 .75 .82
外国生 .516 .27 .59 .62
农民 .742 .46 .82 .89
国内生 .744 .50 .82 .89
外国生 .731 .42 .83 .80
非农民 .510 .29 .60 .65
国内生 .550 .31 .67 .77
外国生 .445 .24 .52 .54
1870全体
全体 .569 .34 .65 .71
国内生 .588 .36 .67 .77
外国生 .515 .27 .58 .62
农民 .659 .42 .73 .79
国内生 .649 .42 .71 .79
外国生 .727 .42 .82 .80
非农民 .484 .27 .58 .61
国内生 .507 .29 .63 .66
外国生 .444 .23 .51 .55
以上是从710万20岁以上的男人中抽样调查13696人统计后得出的结果。
他认为粗略估计贫富比例在3:8或1:3之间。按人口计美国1860年总财产少于100美元的成年男子20-29岁间的150万人, 30-99岁间的121万人。
1860年美国共有271万穷人。其中40％的穷人在29岁以下。
1870年的贫困情况高于1860年; 非白人的贫困情况高于白人; 外国生人贫困情况高于国内生人; 非农民的贫困情况高于农民。
根据索尔托关于财产计算的贫困标准推测, 1800-1860年间的贫困趋势有三种情况: ①都市的大发展和外国移民的涌入使贫困人口增加。
②由于生产力的增加因而也相对减轻了贫困的程度。
③西进运动的发展,土地面积的开垦, 抵消了外来人口的涌入。这样,贫困情况大体保持稳定。尽管人均收入提高了,但是贫困现象依然存在。
根据一些社会学家的调查,
在19世纪50年代, 食品开支在家庭总开支中所占的比例比今天高出40-50％, 而家庭支出中的95％用于食品、居住和衣食。
1885年纽约市工人四口之家的全年预算房租100美元,食品杂货273美元, 衣着被褥132美元, 炊事用具20美元,燃料18美元,照明10美元, 税款、折偿金等5美元,医药费10美元, 旅行费12美元,报纸和邮费10美元,教堂费等10美元, 合计600美元。
殖民地时代,北美的社会福利是仿效英国济贫法, 进行救济。现今发现殖民地时期这种救助的较早文献是马萨诸塞殖民地首任总督约翰· 温思罗普(1587/1588-1649)在他的1630年所写的《基督慈善的典范》和1635年所写的《日志》中记载了济贫情况:“马萨诸塞殖民地议会给撒切尔先生26英镑13先令4便士以帮助他”克服困难。一些殖民地通过了类似英国的伊利莎白贫穷法, 规定每一城镇都要为穷人提供基本的食品、衣着和居住。作为对穷人的一种救济方法是让穷人寄宿在救济者家中。
从目前材料来看,北美殖民地最早济贫所出现于纽约殖民地的伦斯勒,随即1660年出现在波士顿。私人的自愿慈善团体较早出现的是苏格兰人慈善协会(ScotsCharitate Society), 成立于1657年, 由住在波士顿的27位苏格兰人组成, 接着在波士顿还出现了圣公会慈善协会, 爱尔兰慈善协会; 在纽约的德意志人慈善协会,法国慈善协会等。
这些组织基本上是通过捐税、私人捐赠、赠予、遗赠遗产及其他私人财产来进行济贫的。事实上在殖民地时期各类社团在协助解决贫困问题上起了重要的作用。在殖民地时期对于退伍军人及其家庭的财政援助则是早期社会福利在军事方面的重要体现。
有关对穷人的医疗照顾, 1662年的罗德艾兰、1673年的康涅狄格、1687年的纽约等地均规定要为贫困的病人提供医疗服务。
在公共援助方面, 针对不同贫困对象出现了专门的救济组织。如对精神错乱者, 1752年费城出现了一家治疗精神病的专门医院。其后其他地方相继设立了类似的机构, 如1773年在威廉斯堡建立了专门医院, 1824年在肯塔基建立了收容所。1817年费城的一家教友派开办的医院实验了新疗法, 1881年在马萨诸塞州的萨默维尔的麦克莱恩 精神病院、1824年哈特福德的精神病疗养院、1830年马萨诸塞州的伍斯特精神病院都起了很大的作用。
1819年最高法院有关达特默斯学院诉伍德沃德案的判词宣布颁发给一个法人社团的许可证, 乃是宪法意图之内的契约, 因而不受州的控制, 它实际上保护和鼓励了对慈善事业的捐赠。
1787年的美国宪法在序言中明确写明要“促进公共福利”, 第一条第八款则规定国会有权“规定和征收税金”以“提供合众国共同防务和公共福利”。在美国建国初期和近代工业化初期, 人们的价值观念逐渐发生了变化。资产阶级自由放任哲学兴起深深地影响人们的思维方式, 对于贫穷原因和解决方案提出了不同的见解。
一些人认为社会不幸和穷困是不可避免的, 造成贫穷的责任不在社会而在个人, 因为新社会给每个人提供了成功的平等机会。
加上在工业化进程中带来的贫富阶层的调整, 非熟练技术工人和不操英语的外来移民大量涌入, 人口流动的剧烈波动, 打断了工业化前社会的稳定秩序, 而工业化社会的秩序又没有建立起来, 在这种情况下社会济贫的公共责任有所减低。
19世纪20年代波士顿的市长乔赛亚·昆西(Josiah Quincy)认为进行公共住房救济,只有使情况恶化。1821年一个州调查公共住房情况的委员会主张“为穷人规定的所有方法,对他们的道德是最不经济、最有害,最浪费的, 并且有损于他们的勤俭习惯, 即由家庭自己供应的习惯。”“公共援助是麻醉剂, 是危险的。”由昆西任主席的该委员会提出了一个五项原则立法建议。1824年耶茨(Yates)报告提出了七条措施, 随后纽约州通过了县穷人住房法。
有些人虽然不反对援助穷人, 但是认为不是通过公共援助而是通过私人援助。当时的公共公共援助被严格限制在象收容所、济贫院及其他一些县属机构里,如1843年成立的纽约改善贫困状况协会 (New York Association for Inproving the Condition of the Poor, AICP)。
内战象所有战争一样, 引起了大量的社会救济问题, 然而这些问题并不能归咎于个人或家庭, 结果,公共援助和富有私人都表示要对穷人进行援助。因而战后带来了临时的慈善行业的恢复和直接的大量的公共援助活动。联邦政府甚至也起了重要的作用, 数以百万计的没有受过教育和缺少熟练技术的黑奴一下了成了自由人, 有的成了流浪社会的游民。
为了解决这个问题,1865年3月3日, 国会通过法令,建立自由民局法案,这是国家建立的第一个联邦福利机构。
自由民局最初的职责是救济和监护黑人和难民和管理无主的土地, 1865-1869年间开设了100多所医院,使50万病人就医,对贫困黑人和白人发放2000多外份口粮, 并为黑人开办了4000多所学校。
自由民局对于近代时期的社会保障制度具有重要影响。
一篇专门论述得克萨斯由民局影响的博士论文称, 它为建立社会保障计划奠定了基础,它提供了在当时条件下的社会保障制度的一重模式, 这种公共福利制度在内战后造成了白人和黑人的分离, 它实际上属于英国伊利莎白济贫法的模式。
一篇有关纽约州塞尼卡县政府的研究表明, 该地方政府和纳税人在内战期间, 为公共福利和私人慈善事业提供了对家庭和士兵的免费服务。
内战后是自由放任经济学泛滥时期,社会达尔文主义成为流行的哲学, 认为贫困是个人道义上的事, 因而不应救济, 特别是不应进行公共援助。
这一思潮的代表人物是格雷厄姆,萨纳姆(Sumner, William Graham), 鼓吹自由放任主义和个人主义; 坚信人们生来不平等, 认为为财产和社会地位而竞争会导致有益的结果, 既可以消灭不适者,又可以保护种族兴盛和文化繁荣;贫困是天生劣质的必然结果。
美国钢铁大王安德鲁·卡内基则在1889年出版的《论财富》一书中写道:“社会为竞争法则也要付出重大代价”,“对个人而言,这一法则也许是冷酷的, 但它对整个人类来说却是最好的,因为它保证了在所有领域中,唯有适者才能生存。这对于人类的发展不仅是有益的,而且是必不可少的。”“施舍从来不能改善个人或民族的处境。除了少数例外, 那些值得帮助的人往往不主动求助于人。真正有价值的人除了在偶发事故的情况下根本无须人帮助。”
保守主义的历史学家布尔斯廷评论说当时流行的看法是:“只有当人们陷于经济绝境,不得不靠公众赡养或对社会造成威胁时,政府才应该对他们加以关照。”“在整个19世纪,慈善家们所致力的实际上是济贫,而不是帮人摆脱贫困。”“由于衡量个人生活状况的标准不是财富,而是生活素质和生存机会,所以穷人的贫困对周围境况较好的人来说也是一种不幸。”
19世纪末20世纪初的社会的大转折时期, 出现了主张改革的进步思潮。慈善组织开始扩大, 对需要援助的人提供财政救济,进行住房改革,公共卫生工作,出版改革杂志等。不少大学生像社会改革家那样到条件恶劣的贫民窟进行调查,了解城市发展中的各种社会问题。
在近代美国针对不同贫困对象的社会救济活动有:
关于弱智者教育, 在1848年麻萨诸塞州的南波士顿开设了专为弱智儿童设立的学校。1875年在宾夕法尼亚,1887年在新泽西州也建立了类似的学校。
关于盲人的教育,1832年在马萨诸塞的阿什莱姆建立了盲童学校, 同年纽约研究所为盲人建立了初级中学。
关于聋哑人教育,1817年在哈提佛出现了第一个聋人收容所,1823年在肯塔基的丹维尔出现了第一所为哑人开办的学校。
关于慈善组织,值得注意的是,1863年在马萨诸塞州成立了慈善事业局, 1866年出版了《公共慈善原理》一书,1870年在加利福尼亚州,1871年在新泽西州也先后成立了类似组织。
其主要作用在于关照和保护无靠的儿童, 统一管理地方公共救济事务, 妥善安置穷苦的外来移民, 改善对精神病患者的照料。由于1873年美国全国性金融危机的影响, 贫困现象加重。
1877年在纽约州的巴法罗建立了慈善组织协会(Charity Organization Society) ,在10年内有25各类似的组织建立起来。它在慈善局的领导下实行地方慈善组织的合作, 调查救济对象的情况, 并提出建议。
1891年在纽约出版了慈善评论 (Charities Review)。
1882年成立的华盛顿特区慈善家协会在推进对穷人的救济活动中起了重要的作用,它把七个相关组织联合起来, 直到联邦政府承担起社会保障的责任前, 这种作用都是不容忽视的。
1888-1914年间,全国慈善和改进会议(Conference of Chairities and Correction NCCC)的社会文化和历史工作者多次商讨和研究贫困问题, 有300多篇演说、报告和评论,涉及要求、需要、问题、社会问题、权利、生活标准、工资和救济等专题, 认为贫困者一方面是需要济贫的集团, 另一方面,他们又是危险的阶层。那些无家可归者成为救济的重点。有关州政府对福利指导的状况,
一篇博士论文专门论述了1867-1898年间纽约州的情况, 1867年建立的州公共慈善事业监督局(Board of State Commissioners of Public Charities), 1873年更名为纽约州慈善局(The New York State Board of Chairties),
1863-1873年间有11个州建立了类似的局,纽约慈善局在联系和指导1873年纽约州慈善援助协会(New York States Charities Aid Association SCAA)方面,起了重要作用。
1873-1889年间,纽约州还建立了管理精神错乱者的官方组织,
此外, 1875年的儿童法规和1890年州对精神病患者的照顾法案推进福利改革, 这些都使纽约州在当时成为福利州的典范。
有关青年服务组织, 1851年在波士顿建立了美国历史上第一个青年基督教协会(YMCA Young Men's Christian Association),
1860年在康涅狄格州的哈特福德产生了第一个儿童俱乐部(Boy's Club),
1866年在波士顿建立了第一个青年女子基督教协会(YWCA Young Women's Christian Association),1910年建立了童子军(Boy Scouts)。
在堪萨斯,19世纪80年代起建立了联邦妇女俱乐部(General Federation of Women's Clubs)和妇女救济俱乐部(Women's Relief Corps),
此外, 还有基督教妇女戒酒联合会(The Women's Christian Temperance Union)。
二. 变革的呼唤--20世纪初30年的美国社会保障19至20世纪之交的大转折年代,是美国由近代向现代、农业向工业、农村向城市、自由资本向垄断资本转变的年代。它已经涉及本世纪经济、政治和社会发展与改革的几乎全部基本问题, 如现代化的进程中的垄断和竞争、公正和效率、革新和稳定, 富裕和贫困等重大问题。一方面它提出了社会保障的客观需求, 另一方面也提供了实行社会保障的物质基础。
整个说来, 在社会保障方面, 美国落后于北欧和西欧等先进国家大半个世纪。20世纪以来, 在进步主义运动中要求老年保障、失业保障以及工伤保障的社会救济立法和其他进步主义改革呼声日高。经过20年代繁荣时期的短暂间歇，到30年代大危机时,这一改革呼声更为高涨。与此同时,传统的地区性救济措施面临重重危机, 陷于贫困,失业和饥饿的人群有增无减。改革社会保障制度已成为安定社会, 缓解矛盾, 保护劳动力的紧迫任务。
在20世纪初为了解决城市工业化过程中的福利问题,建立了日间托儿所, 少年俱乐部,健身房和古典音乐、戏剧和艺术活动场所。同时还试图建立女工和童工立法,建立少年法庭。城市成了改革的前沿。地方政府和州政府以至联邦政府某些预防性立法的提出, 显示了对都市贫困问题的回答,其中涉及有关慈善和社会正义事业的补充措施,形成美国的早期社会保障机制。预防性立法的通过旨在排除引起贫困和堕落的动因, 如在住房立法、童工立法、公共卫生措施等方面的改革是成功的。但在广泛的社会保障制度确立方面则是不成功的, 如涉及意外疾病、老龄、失业、丧失工作能力、家庭失去生计者方面。
美国现代社会保障的先行者在都市和各个地方州。
有关工伤补偿法早在1902年,马里兰州就通过了美国第一个有关雇员的工伤补偿法。虽然它在1904年被宣布违宪,但到1907-1919年间已先后有39个州颁布了类似的立法。
关于老年人退休金,1915年阿拉斯加准州首次提出了老年雇员退休金法, 1923年蒙大那州、内华达州和宾州颁布了老年雇员退休金法, 到1933年已有28个州通过了类似立法。
关于向盲人提供救济, 1908年有的州提出向盲人提供救济措施的法案,到1933年增加到26个州,1935年已有29个州发布向盲人提供援助的法案。
关于给无靠的学龄儿童以救济, 1908年俄克拉荷马州给无靠的学龄儿童以救济
,1911年出现了全国范围的呼吁援助无靠儿童的运动。
关于对寡妇的抚恤金,1911年在密苏里和伊利诺伊通过了最早一批抚恤金法令
。关于对于母亲的津贴,1911年一些州建立了母亲津贴制度,到1930年除4个州外都制定了对母亲以某重形式的援助的法律。
关于八小时工作制问题, 还在1868年,国会曾规定在公共工程中实施八小时工作制, 1892年又就所有的政府雇员规定了八小时工作制。1916年的亚当森法案则把它扩及所有的铁路员工。
关于女工工时, 1908年俄勒冈州通过了女工日时不超过10小时的法令。到了1930年除了四个州以外都就限制女工工时作了规定。
关于童工, 1912年国会建议建立儿童局,1916年威尔逊政府批准了基廷——欧文法案, 把雇用14岁以下的儿童作工的工厂产品或雇用14-16岁儿童作雇工的工厂产品(超过8小时), 都排除在州际商务之外,并禁止矿山雇用16岁以下的儿童作工。
1919年国会通过法令, 对童工产品课以重税。
这一年, 威尔逊总统还召开了关于保护儿童的专门会议。
到了1924年国会的修正案提出“限制、管理和禁止18岁以下的人参加劳动的权力”, 但是到了1929年只有24个州批准并未构成3/4的多数票。
在卫生保健方面, 罗斯福政府任期, 国会通过了一项保护食品和药物纯洁的重要全国性立法, 即1906年6月27日的纯洁食品和药物法(Pure Food and Drugs Actof 1906), 这项立法是在不顾饮料商协会和各专卖药利益集团的阻扰下颁布的,
其后1911年国会又追加了一项修正法案, 禁止滥贴骗人的药物商品标签。显然, 在被美国学者称为“进步主义时代”的世纪初, 美国在健康保险方面已经展现了而后现代社会保障体系中健康保险的许多内容。
在进步主义时代, 社会福利工作的专业化组织有了发展, 建立了社会福利工作的学校。
在第一次世界大战期间, 成立了美国红十字协会服务署( American Red
Cross Home Service Division);
1918年建立了史密斯精神病学院开展对精神病学研究工作, 这时正是弗罗伊德学说流行之际, 他们认识到社会福利工作的开展需要科学知识的武装。
30年代大危机使数千万美国人处于贫困无救的困境,社会救济成了首要的突出问题。首当其冲的是失业者, 老年人, 伤残者和无靠的儿童。
赫伯特·胡佛总统坚持实行不合时宜的社会救济政策。胡佛主张救济主要由地方政府和社区, 私人慈善团体来进行,联邦政府少管闲事; 救济重点在照顾处于困境中的大工业资产者, 金融家和大农场主; 并主张缩小和限制救济的规模。
胡佛在大危机期间坚持自救论。他的自愿合作论(合作资本主义), 有限干预, 局部干预思想是反危机的主旨。
胡佛总统认为救济纯属地方问题。他坚持说, 各个城市在私人慈善机构的赞助下,应该而且能够照顾困苦的人。
他宣称强化干预有害论:1929年12月3日胡佛在第一份国情咨文中, 强调联邦政府还是少管闲事为好。
胡佛总统虽然在1930年秋建立了总统就业紧急委员会(PECE);1931年又建立了总统失业救济组织(POUR),
但是,胡佛在1931年2月重弹自由放任主义、地方责任、互助等老调。
众议院在准备通过一项为公共工程拨款20亿美元的法案时, 总统警告说: “这并不是失业救济。这是美国国会历来制作的最巨大的猪肉桶。”(pork-barrel)
1932年胡佛在竞选连任的演说中,宣称“我国今后100百年往那里走,关键在于恪守美国传统, 而不是乱搞什么新花样。”
1932年12月6日, 胡佛在第四个国情咨文中又说: 联邦政府“只能扮演一个规范性的角色, 而不能成为经济和社会生活的参加者。”
1932年胡佛在一次竞选演时说:“现在提出, 要进行变革和实行所谓的新政, 那将会摧毁美国制度的基础。”为了分担经济危机给人们带了的的苦难,
1932年经济法的第213节增规定禁止雇用夫妇两人同时在联邦政府工作, 该项条款直到1937年才被取消。
为解决社会保障问题当时已经提出了不少方案,
1932年,威斯康星州首次提出失业保险金法案,当时纽约州给每个失业家庭平均每州2.39美元的救济金。到1934年底, 各州每月平均发给每人养老金只有16美元。
在解决社会保障的各种方案中影响最大的是1934年的老年养老金计划, 即汤森运动, 主张凡年过60岁退休的雇员每月可领取200美元退休金。
由于老年人被迫提前退休的增多, 银行倒闭, 多年的存款一扫而光, 从而形成了汤森运动。这位加州退休医生主张在社会保障中退休养老金优先于失业保险, 认为“向全国老年人提供退休养老金的社会保障制度应当受到优先考虑,失业保险是第二位的”。美国65岁以上的老年人口在1930年有673万人占总人口的5.4％。到1935年要求改革社会保障的各种社会力量汇聚成一股强大的推动力,促使罗斯福政府做出了重要的抉择。
三. 1935年美国社会福利法的制定在美国历任总统中, 首次系统提出福利保障社会化主张并由联邦政府承担起责任的是富兰克林·罗斯福。这在他的一系列咨文和“炉边谈话”中表现得十分明显
。他的主张概括地说包括如下内容:
第一,罗斯福总统强调在工业化社会中安全福利保障问题日益突出。
1935年1月17日, 罗斯福在关于社会保障的第一篇致国会的国情咨文中说:“对于我国国民生活中不测风云的深谋远虑, 要求我们建立起健全的手段, 为美国人民提供未来的更长远的经济保障,谁也不能担保我们不再出现萧条的危险。”
1935年8月14日, 罗斯福在签署社会保障法的声明中又说:“过去百年来的文明社会,由于它的惊人的工业变化曾经趋向于使得生活越来越不安全, 年轻人开始担心他们将来的老境如何。有工作的人则担心他们的工作能保持多久。”
第二, 罗斯福总统强调把我国男女老少的安全保障放在第一位。
1934年6月28日, 罗斯福在一次‘炉边谈话’时说:“在地大物博的我国不能允许任何人挨饿。我们第一位的考虑,过去是,现在继续是救济。”
1944年1月11日,罗斯福更在国情咨文中全面发挥了自称是第二个权利法案的经济权利蓝图。主张“所有的人”都有权“从事有益的工作和获得酬报”, “保障自己和家庭在生活上过得去”, “拥有体面家宅”, “享有充分医疗照顾和有机会获得并保障健康身体的权利”,“享受充分保障不必在经济上担心老,病,事故和失业的权利”,“获得良好的教育”。
他宣称“没有经济上的独立和安全, 就不存在真正的个人自由”。“贫困的人不是自由的人, 饥饿和失业的人们正是创造独裁国家的原料”。
第三, 罗斯福总统强调福利保障的方式需要根本变革。罗斯福说:“在早先的
日子里, 安全保障也是通过家庭成员之间的互相依靠和小居民点内各个家庭之间的互相依靠而取得的。大规模社会和有组织行业的复杂情况, 使得这种简单的安全保障方法不再适用。因此, 我们被迫通过政府来运用整个民族的积极关心来增进每个个人的安全保障”。
第四, 罗斯福强调联邦政府应负起社会福利保障的重担。
1932年7月2日罗斯福在芝加哥民主党接受总统候选人提名的代表大会上发表演说时宣布:“无论从治国的才能还是治国的目标而言,都要求我们同时救济所有的人。”“地方政府虽应一如既往地对救济负起主要责任, 但是对于广大人民的福利, 联邦政府过去一直负有、现在仍然负有责任,联邦政府不久就要承担起那种责任。”
罗斯福在1934年6月8日的咨文中明确地说:“根据我国宪法,联邦政府所以建立的目的之一是增进全民之福利, 提供福利所依存的这种保障也就是我们的明确职责。”“这三大任务----家庭安全, 生活保障, 社会保障---- 在我看来,乃是我们能够向美国人民提出的最低限度的承诺。”
1934年6月28日, 他在‘炉边谈话’时还说:“我们要保证我们男女老少的安全感”, 政府要“运用政府的机构来帮助提供一种手段,以作为防止现代生活兴衰多变的可靠的和充分的保障----换句话说, 就是社会保险。”
第五,罗斯福总统强调福利保障社会化制度的建立应逐步完善。
他在1935年1月17日的国情咨文中说:“最重要的是:先不要使有关经济保障的联邦立法的运用范围过于宽广, 以防这项健全和必要的政策无可挽回到丧失信誉。”
罗斯福的这些福利保障社会化主张是在解决危机的实践中逐步完善的, 它为1935年社会保障立法的制定提供了理论和政策依据。
在罗斯福新政初期实施了许多社会救济措施
首先, 1933年3月31日, 颁布《民间护林保土队救济法》(CivilanConservation Corps Reforestation Relief Act), 建立民间护林保土队(CCC), 为失业青年按排临时性的失业救济。这实际上是新政时期最早的一个社会救济立法。
其次, 联邦紧急救济措施,主要有:1933年5月12日, 颁布《联邦紧急救济法》 ( Federal Emergency Relife Act )[FERA]。建立总统直接领导下的联邦紧急救济署(Federal Emergency ReliefAdministration,1933.5-1935.12), 这是美国第一个联邦政府的福利计划, 该法案拨款5亿美元,其中一半给需要援助的贫困州地区,另一半给其它州和地区。地方上每开支3美元的救济费则由联邦政府津贴1美元。哈里·霍普金斯被任命为救济署负责人。
1935年4月8日, 通过了《紧急救济拨法》 (Emergency Relief Appropriation Act ERAA),实施以工代赈计划。提供50亿美元的失业救济。然而, 这些措施都属临时性应急措施, 并非长期起作用的社会福利保障立法, 同时也难与缓解当时的社会保障危机。
1935年5月1日,成立重新安置署(Resettlement Administration) [RA]。
1935年5月6日,成立工程振兴局(Works Progress Aministraytion) [WPS], 拨款近50亿美元, 由于救济、贷款和分拨不属联邦的计划,从事公路、桥梁等公用事业建设, 修建住宅,控制洪水, 公共卫生和清除贫民窟等。
1935年6月7日,建立全国资源委员会 (National Resources Committee)。
1935年6月26日,建立全国青年管理署(Nitional Youth Adiminidtration)[NYA]。
1935年建立农村重新安置署(Restllement Administration), 1937年改为农场保障管理局 (Farm Security Administration) [FCS], 它在高峰时期为61.4万人提供了医疗照顾。
第三, 建立社会保障机制,最重要的是1935年8月14日, 通过了《社会保险法》 (The Social Security Act), 确立了美国现代社会保障制度。
第四, 保障住宅, 主要有:1933年6月13日, 颁布《农场主再贷款法》 (Home Owners Refinancing Act),建立农场主贷款公司(HOLC)。
1934年6月28日, 颁布《国有住宅法》(National Housing Act), 建立联邦住宅管理署(FHA)。
1937年9月1日, 颁布《国有住宅法》(National Housing Act) 通称《瓦格纳—斯蒂高尔法》(Wagner-Sreagall Act), 建立美国住房署。
第五, 建立保障雇员权益的一些机构,主要有:1933年6月6日, 颁布全国雇员制度法 (National Employment System Act), 建立美国雇员署。1933年6月16日,颁布《紧急铁路运输法》 (Emergency Railroad Transportation Act)。
第六, 建立民间救济工作管理机构, 主要有:1933年11月8日, 建立民间工作管理署 (Civil Works Adminisrtation (CWA), 该机构存在到1934年3月。
1934年2月15日,颁布民间工作紧急救济法 (Civil Works Emergenercy Relief Act)。
第七, 规定铁路职工福利保障, 主要有:1934年6月27日, 颁布《铁路职工退休法》(Raliroad Retirement Act of 1934)。
1935年8月29日,颁布《瓦格纳—克罗塞铁路职工退休法》(Wager-Crosser Railroad Retirement Act)。
第八, 规定退伍军人福利保障,1936年1月24日, 颁布了《退伍军人补偿金调整法案》(Adjusted Compensation Act)。
以上各项已为现代美国社会保障制度的确立奠定了基础, 其中最具深远影响和奠基作用的是1935年的社会保障法。
还在1934年6月8日, 罗斯福在致国会的咨文中提出:“我希望政府有可能, 作为一项长期的明确政策, 每年拨出一笔巨额专款, 以便每年的工作不是出于临时的权宜之计, 而是本着经过深思熟虑的全面目标”, 并主张“通过社会保障来从事对我国公民及家庭提倡进一步保障”。
6月29日, 罗斯福任命一个经济保障协调委员会, 由劳工部长弗朗西斯·珀金斯任主席, 财政部长,农业部长,司法部长和联邦紧急救济署长为会议成员,并吸收通用电气公司总裁吉拉尔法·斯沃普和美孚石油公司的沃尔特·梯格尔等资方代表参加。该委员会负责“研究经济和社会保障的全部问题, 和为此制定一个立法的纲领。”
此外,还有由了解情况,热心公务的普通公民组成经济保障咨询委员会,以及其他若干顾问小组,包括保险,统计,医务,牙科,医院,公共卫生,儿童福利和失业救济等各方面的顾问委员会。
经过一番紧张工作之后, 1935年1月15日, 经济保障协调委员会向罗斯福总统提出了经济保障议案的报告。该报告提出建议:“1)对受保人及其家属提供适当的保健和医疗服务;2)发展一项制度,使人们可据以把工资损失和医疗费用编入预算; 3)保证给医务工作者和医疗机构以合理适当的报酬;4)在专家主持下给予新的奖励来提高医疗质量。”
经济保障协调委员会提出的社会保障立法, 众议院在讨论社会保障立法时, 首先遇到了蒙大那州民主党众议员约瑟夫·P·莫纳汉提出的汤森计划的挑战。
4月18日, 众议院以206对56票否决了莫纳汉议案, 但此举促使委员会提出在修正社会保障立法时更加重视老年保障问题。
接着明尼苏达州农民劳工联盟众议员欧内斯特·伦丁提出了第二个修正案, 它以建立一个高福利金标准的综合性社会保障制度著称, 该方案以158对4票被否决。
随后, 马萨诸塞州共和党参议员艾伦·T·特雷德韦的提高老年退休金动议修正案也以253对14票被拒。4月19日, 众议院7260号社会保障议案, 终以372对33票获通过。
社会保障议案在国会的争辩异常激烈，《光荣与梦想》一书写道:“人们挖空心思,想出种种理由来反对它。有人甚至气势汹汹地打断听证会。有一回, 弗朗西丝·珀金斯在国会一个委员会里为这个法案作证, 有个女人喊道,‘主席先生,这个法案是从《共产党宣言》第18页逐字逐句抄来的, 我这里有原书。'”
4月28日, 罗斯福发表‘炉边谈话’, 阐述社会保障问题, 他说:“提议中的养老金问题就是为了促使已届退休年龄的人放弃自已的工作, 从而给年轻一代的人更多的工作机会, 同时也使大家在瞻望老年的前景时都能有一种安全的感觉。”在谈到失业保险时他说这“不仅将有助于个人避免在今后被解雇时去依靠救济, 而且通过维持购买力还将缓解一下经济困难的冲击”, “它将促使雇主们更仔细地进行计划按排,从而通过稳定就业本身来达到防止失业的目的。”在炉边谈话后, 纽约市失业保障委员会主席霍华德·S·卡尔曼,写信给罗斯福支持社会保障议案, 并期望“纽约将不是社会保障的荒岛。”
5月20日, 参议院财政委员会提出报告, 随后参议院审议了社会保障议案。
6月17日, 路易斯安那州民主党议员休伊·P·朗提出了‘分享财富’的修正案。在该法案被拒后,
蒙大那州民主党议员贝内特·钱普·克拉克提出了对老年保险制度的修正案, 参议院以51对35票否决。
接着参议院还先后否决爱达荷州共和党议员威廉·E·博拉提出的老年保险金修正案(60对18票), 和特拉华州共和党议员丹尼尔·O·里斯廷提出的老年保险条款修正案(63对15票)。
最后, 参议院以77对6票通过了社会保障法。在众参两院分别就采纳克拉克修正案条款中的某些主张进行斡旋后, 8月8、9两日, 众,参两院分别通过了HR 7260号社会保障法。1935年8月14日,罗斯福签署生效。他在当天发表的声明中称:“这项法律也代表着一方奠基石”, “这个结构是为了减缓未来可能再发生的萧条的冲击。它也将保护未来的行政当局, 使它不致因需向穷人提供救济而难免沉重负债。”“简言之, 这项法律照顾了人的需要,同时又向合众国提供了极其健全的经济结构。”
1935年社会保障法规定:“本法案旨在增进公共福利, 通过建立一个联邦的老年救济金制度, 使一些州得以为老人, 盲人, 受抚养的和残废儿童提供更为可靠的生活保障, 为妇幼保健, 公共卫生, 和失业补助法的实行作出妥善的按排。”
法案共10章, 前5章分别规定‘授予各州的老年补助金’, ‘联邦的老年救济金’,‘授予各州实施失业补助的补助金’, ‘授予各州救济受抚养的儿童之补助金’, 和‘授予各州的妇幼福利补助费’。
第10章规定‘授予各州救济盲人的补助金’。
第6章规定‘公共卫生工作’。
第7章规定成立社会保障署。
第8、9两章分别规定‘就业税’和‘雇主应付之税款’。
法案最重要的是规定了老年人保障, 失业保障和未成年儿童的保障。
老年人保障对年满65岁的老年人给予每月发放一定款项的救济金；
对未满65岁而死亡者，给予一笔抚恤金；对不够享受保险金条件的老年人给予赈济性资助。
法案规定对16岁以下无靠的受抚养儿童,对残疾儿童,和对盲人进行救济。
法案还规定雇员应缴纳所得的一定比例的就业税, 从发放的工资中扣除,雇主应付一定比例的货物税。
关于授予各州的老年补助金一章规定了拨款,州的老年补助计划,及支付各州的款项。关于联邦的老年救济金一章规定了老年储备金帐户,死亡抚恤金,付给不够接济条件的老人的款项。“凡年满65岁的老人,自1942年1月1日起,至去世之日这段时间内,符合条件者均有权接受一项老年救济金(尽可能按月发放)”“工资总额不超过3000美元者,其老年救济金月率应为此总额工资的0.5％”,“任何未满65岁而死亡者,可按相当于保险局核实已发给他的就业期从1936年12月31日起算的总工资的3.5％的比率,付给他一笔抚恤金。”“对于任何在年满65岁时不符合接受老年救济条件者,应一次总付给他相当于就业期从1936年12月31日起算至年满65岁前已发予他的由保险局核实的总工资的3.5％的款项。”
法案称“‘就业’系指受雇者在合众国由雇主组织的任何性质的服务, 但下列各项除外:(1)农业劳动;(2)在私人家中帮佣;(3)不属于雇主的工商业范围内的临时性工作;(4)依据美国或任何外国法律已经注册的船舶上高级船员或普通船员提供的服务;(5)合众国政府或合众国所属机构所雇人员提供的服务;(6)一个州及其所属政治机构,或是一个或一个以上的州及其所属政治机构的职能部门所雇人员提供的服务;(7)专为宗教、慈善、科学、文学或教育等目的,或因防止虐待儿童与动物而组织经办的社团、社区救济基金、特别基金管理机构、或基金会, 所雇人员所提供的服务。”
关于授予各州实施失业补助的补助金规定了拨款,付予各州之款,及州法律的定义。关于授予各州救济受抚养的儿童之补助金规定了拨款,付予各州之款,定义。关于授予各州的妇幼福利补助费规定拨款,各州的分配款项,州计划的批准。此外对公共卫生工作,社会保障局的职责,就业税,授予各州救济盲人的补助金等都作了规定。
社会保险法规定联邦政府要采取行政措施, 对退休计划进行管理; 对财政困难的地方政府给以特别拨款, 向贫困的老人、盲人、需要抚养的未成年子女的单身母亲家庭提供资助。所不同的主张是有人认为应由工人和雇主共同缴纳而不要联邦基金; 并非所有超过65岁的老人都有份, 只有那些缴过款并有就业记录的职工才能享有退休的津贴和职工的工资挂钩。
8月30日,罗斯福签署任命约翰·G·怀南特为社会保障署署长的命令。
1935年法案虽然并未建立一个全国性的社会保险体系, 没有有效的全国标准或最低标准, 实际上由州做出决定, 但其意义十分重大。罗斯福签署1935年社会保障法的影响在当时表现在它在一定程度上缓和了社会矛盾, 保障了社会生产力的恢复, 并通过政府福利开支的干预和调整影响经济的发展。
如果说19世纪和20世纪初美国社会稳定发展得益于西进运动这一‘安全阀’,那麽20世纪30年代以来的‘安全阀’, ‘调节器’则是社会保障立法。这一法案的颁布在当时社会各界就引起了强烈反响。笔者在罗斯福总统图书馆内查阅了馆藏的大量的民众来信的手稿, 她充分表达了对这一法案的赞赏。这里略举一二：
1935年8月15日, 住在纽约长岛中心港的弗朗西斯·艾伦写信给罗斯福表示,
‘全力支持社会保障法的通过’。
住宾夕法尼亚州蒂龙的77岁退休老人哈曼·布林克曼在致罗斯福的信中表示要“在1936年大选中投罗斯福的票”。
同日,纽约州的布鲁克林农庄山埃米利·富尔顿·博伊尔夫妇写信给罗斯福表示:“最衷心地祝愿您签署社会保障议案”。
新泽西州布鲁姆菲尔德的弗列德里克·布兰奇在信中写道:“我很高兴地获悉您已经批准并签署了社会保障议案。”
纽约市的琼·霍尔德小姐在信中说:“您刚刚签署的法案是迈向我们福利国家的重大步骤。”
1935年8月16日, 住纽约市布鲁克林的洛泰·洛毕特小姐写信给罗斯福祝贺社会保障议案的签署, 信中写道:“我十分赞赏您的炉边谈话”。
同日,纽约州的格特鲁德·斯通小姐在信中说:“您签署的社会保障议案是最重大,最早和最人道的法案之一, 我确信每一个美国公民会为此而高兴。”
哥伦比亚大学的韦斯泰伊·埃格蒙特在信中写道:“这一杰出的立法是最伟大的成就。”“它为您的政府,您的民主党的领道导位和您的人道主义感情增添了光彩。”并表示乐意为老年人的福利和无靠儿童的福利纲领的实施发挥作用。
8月19日, 新泽西州纽沃克的威廉·J·摩根写信给罗斯福总统, 信中说:“社会保障议案将以最伟大的文献载入史册”, “今后人们将会在每个签署纪念日里纪念它。”
8月21日, 芝加哥市的M·J·赫伯恩医学博士在信中说:“我由衷地赞赏您的政策, 尤其是不断扩大福利金的社会保障法。”
8月23日,纽约州劳联司库约翰·M·奥汉伦致电罗斯福, 通报8月22日在奥伯尼召开的纽约州劳联第72届年会的决议:“表达大会对罗斯福总统为美好的社会保障纲领及其未来所作的决定以深切的谢意。”
8月17日, 佐治亚州科尼利亚的 L·L·加纳德教授写信给罗斯福总统说:“这是一份当今世界上一切政府通过的最重大的文件之一”,信中对佐治亚州长否决该州立法机构通过的福利金议案深表遗憾。他说:“在1936年大选时, 佐治亚州的一大批老年人会投 F·D·R.的票的。”
8月27日, 康涅狄格州西里人的凯瑟琳·马克斯韦尔小姐在写的心中说:“您签署的社会保障和失业救济福利金法令是一个伟大的成就。”
1936年1月2日, 辛辛那提邮报以特大通栏报:“社会保障真相: 山姆大叔为你的基本需求担保”,所有大饭店和旅馆均在门廊的醒目处张贴该报。
罗斯福签署1935年社会保障法的影响,其次表现为它奠定了美国社会保障制度的立法基础, 开创了美国特色的福利国家制度的新时期, 在美国的社会 保障史上具有划时代的里程碑意义。半个多世纪以来, 美国社会保障制度的演变基本上是1935年社会保障法的延续, 发展, 扩大和调整。
美国社会保障署在该法实施一年后得出结论说:“社会保障法实施一年已经看到联邦--州福利保障体系的扩大和对各州工人援助及失业救济金制度的扩大 。”
詹姆斯·J·彼得森在《美国的反贫困斗争, 1900—1980》一书中很有见地的认为1935年美国的社会福利保障制度发生了四方面的结构性变化。首先,“对失业的一般性救济由州和地方负责”;其次, “联邦政府确信失业是一个全局性问题。作为新福利制度一部分的对穷人的工作救济, 联邦政府负有责任”; 第三,“1935年社会保障法和瓦格钠法作为新政的最重要立法,提供了老年退休金和失业救济金”; 第四,规定“为盲人需要照顾的老年人和无靠儿童”一类的“公共援助”。
罗斯福签署1935年社会保障法的影响, 对现代美国社会的稳定和现代化的发展具有重大影响。它奠定了现代美国社会保障制度的立法基础, 开创了美国特色的福利国家制度的新时期, 在美国的社会保障史上具有划时代的里程碑意义。半个多世纪以来,美国社会保障制度的演变基本上是1935年社会保障法的延续, 发展, 扩大和调整。美国社会保障署在该法实施一年后得出结论说:“社会保障法实施一年已经看到联邦--州福利保障体系的扩大和对各州工人援助及失业救济金制度的扩大。”
四. 1935年后罗斯福政府的社会保障措施1935年美国社会保障立法颁布后, 罗斯福在继续宣传他的社会保障思想同时, 通过社会保障署进行了大量的工作, 健全了社会保障机构和制度, 并扩大了社会保障的内容。
1937年1月20日罗斯福总统在第二任就职演说时说:“在这个国家中, 我看到数千万人民——占总人口的重大数目——的大部分此时此刻仍处于今天所称的生活之的最起码的标准之下。”“我看到全国有三分之一的人口房屋破损,衣衫褴褛,营养不良。”
罗斯福对英国的贝弗里奇报告(Beveridge Report)给予很高的评价, 1942年12月15日,麦克米伦公司出版商小乔治·布利特(George P. Grett, Jr)写信给罗斯福说:“12月4日夜美国班的贝弗里奇报告样书可以出版, 我们计划12月7日星期一早上可以出版, 今天 我收到了第一版, 现附寄给您。”
12月17日,罗斯福复信布利特说:“我以极大的兴趣注意到您12月15日信中所提到的事, 感谢您寄来贝弗里奇报告, 我正需要它。”
他在1943年4月16日给参议员谢里敦·唐尼(Sheridan Downey)写信说:“我完全同意我们应当延展、扩大和改善社会保障法。”
同日, 罗斯福写信给西奥多·格林(Theodore Francis Green)说:“社会保障署相信,一个综合性的有贡献的联邦保险制度应当不仅包括老年和遗属保险金和失业救济金, 而且还要包括永久的和临时的残疾福利金。”
自1935年以来, 罗斯福政府的扩大社会保障的重要措施在社会保障法的施行和扩大方面:
第一, 社会保障立法从老年保险 (Old-Age Insurance) 扩大到老年遗族保险(OASI)
这是社会保障中最重要的计划之一。1937年开始OAI实施工薪税,年收入3000美元的收税1％。到1939年修正为老年遗族保险 OASI (Old-Age and Survivors In-
surance),规定按月支付。受益老年人的月津贴1939年为平均22.60美元, 受益家庭的月津贴1939年平均为36.40美元。应征工资收入者1937年为3290万人,1939年为3380万人;应征工资税金总额1937年为296亿美元, 1939年为297亿美元;获保障职工年人均1937年900美元,1939年881美元。
根据1935年社会保险法,建立了联邦和州一级的三个项目,其中有老年补助(Old-Age to Assistance OAA),盲人补助(Aid to the Blind AB)和对抚养未成年子女的补助 (Aid to Dependent Children ADC)。罗斯福总统任期致力于不断改善和修正社会保障立法。
笔者在罗斯福图书馆翻阅了大量总统有关文件的原件。例如1937年12月14日, 罗斯福在致参议员霍诺拉伯·哈里森(Honorable Pat Harrison)的信中建议尽早批准社会保障署主任奥特迈耶(Altmeyer)提出的社会保障法修正案, 该修正案提出了六点建议, 包括改善寡妇、未成年子女救济的支付, 完善失业补偿金的支付和老年退休金的支付, 增加社会保障法受益面等。
下面是表1-4-1:社会保障署提供州老年援助计划的各州
1934,1935和1936年的受益者月平均金额:
州 1934 1935 1936 ($)
1. 亚拉巴马 无立法 立法尚未生效 10.55
2. 阿肯色 无立法 立法尚未生效 5.42
3. 加利福尼亚 20.21 20.25 31.30
4. 科罗拉多 9.74 报告无效 20.35
5. 康涅狄格 无立法 立法尚未生效 24.72
6. 特拉华 9.91 9.90 10.33
7. 哥伦比亚特区 无立法 立法尚未生效 7月无支付报告
8. 夏威夷 7.06 9.80 11.26
9. 爱达荷 6.74 8.21 21.14
10. 伊利诺伊 无立法 立法尚未生效 12.37
11. 印第安纳 4.50 6.74 9.65
12. 艾奥瓦 13.25 13.50 14.55
13. 肯塔基 立法尚未生效 立法尚未生效 0
14. 路易斯安那 无立法 无立法 7月无支付报告
15. 缅因立法尚未生效 立法尚未生效 19.87
16. 马里兰 22.64 12.84 15.87
17. 马萨诸塞 26.08 24.00 24.26
18. 密执安 9.99 9.65 16.42
19. 明尼苏达 10.97 12.46 18.33
20. 密西西比 无立法 6.53 3.58
21. 密苏里 无立法 9.50 9.09
22. 蒙大那 5.32 9.90 24.57
23. 内布拉斯加 1.22 3.98 14.68
24. 新罕布什尔 17.51 18.53 20.95
25. 新泽西 14.87 15.46 15.82
26. 新墨西哥 无立法 无立法 14.66
27. 纽约 20.65 21.27 20.66
28. 北达科他 0.69 1.08 15.26
29. 俄亥俄 6.54 15.12 15.14
30. 俄克拉荷马 无立法 立法尚未生效 7.95
31. 俄勒冈 8.16 10.26 20.65
32. 罗德艾兰 无立法 19.00 17.38
33. 得克萨斯 无立法 立法尚未生效 15.82
34. 犹他 7.98 7.77 18.69
35. 佛蒙特 无立法 10.69 11.19
36. 华盛顿 5.43 18.65 20.44
37. 威斯康星 19.95 14.67 18.10
38. 怀俄明 9.59 11.60 20.95
(资料来源: 美国劳工部劳工统计局; 美国公共援助月统计, 第1卷 7, July,1936)
1941年4月1日, 罗斯福准备约见社会保障署负责人奥特迈耶讨论联邦政府给予社会保障补偿金增加计划的建议, 估算使1000万人受益,每人每年360美元, 共36亿美元, 为此增加社会保障税金,1942年1月1日时为3％, 1943年1月1日时为4％, 1944年1月1日时为5％, 1945年1月1日时为6％。
1942年8月22日, 罗斯福分别写信给美国参议院财政委员会主席沃尔特· F. 乔治(Walter F. George)、众议员道顿(Doughton)、众议院院长萨姆·雷伯恩(Sam Rayburn),建议国会通过对社会保障法第5章的修正案,以扩大对州在精神和儿童福利方面的服务拨款。
表1-4-2:关于1936-1945年接受三项援助的个人和家庭数字
1936-1945年公共援助项目 (接受者, 单位千)
年 OAA ADC家庭 ADC个人 AB (总计)
1936 1106 162 404 45 1510
1937 1577 228 565 56 1626
1938 1776 280 648 67 1631
1939 1909 315 760 70 1558
1940 2066 370 891 73 1239
1941 2234 390 941 77 798
1942 2227 348 849 79 460
1943 2149 272 676 76 292
1944 2066 254 639 72 258
1945 2056 274 701 71 257
表1-4-3:1945财政年度联邦福利负担的分配为(单位百万美元)
财政年度 总 计 联邦分配 ％ 州分配 ％ 地方分配 ％
(US$) (US$) (US$) (US$)
1945 987.9 401.9 40.7 462.8 46.8 123.2 12.5
(Social Security Adiministration , C. & N, 1279pp.)
表1-4-4: 新政后期有关失业补助的受保人的统计数字
失 业 补 助 的 统 计, 1938-1964
年 受保人 付费 年 受保人 付费
(单位百万人) (单位百万US$) (单位百万人) (单位百万US$)
1938 1939
1940 24.3 534.7 1941 28.1 358.8
1942 30.8 350.4 1943 32.4 80.5
1944 31.7 67.2 1945 30.1 574.9
失业补助的基本项目包括①联邦政府和州政府的失业救济体系;②铁路职工失业补贴;③联邦雇员失业补助;④退役军人失业补助;⑤临时项目的失业补助。
1938年铁路失业保险法通过。1939年伊利诺伊州通过了最后一个失业保险法,限联邦失业税的工资基数为工人每年3000美元。1942年罗得艾兰州通过了第一个支付临时残疾失业人法律。1944年战士服役调整法规定为二战中军人特别的失业救济金。
关于铁路工人的社会保障,1934年通过了铁路工人退休制度的法律,1935年5月6日该法律被联邦最高法院以5:6票宣布违宪。
1937年国会通过了新的铁路工人退休法(Carrier's Taxing Act R.R. & C.T.A. OF 1937)。1940和1942年小有变动。领退休津贴人数1937年为7000人, 1938年为114000人。1940年提高了铁路工人失业保险金额,由每日1.75美元提高到4.00美元(共20周)。
1943年3月, 罗斯福还向国会提交了全国资源计划委员会要求扩大1935年社会保险法所奉行社会保险原则, 建议“组织更全面完善的老年和失业保险制度; 收费低廉的健康和医疗服务,对因病或意外事故不能工作的工人实行伤残保险; 给失业工人的家属发放特别补助;扩大青年的教育机会;实行与私营企业方针一致的长期公共工程规划作为使工业和就业保持在高水平的飞轮。”然而, 国会认为它有社会主义的倾向而未予采纳。
第二, 规定最低工资和最高工时的法案
1936年国会通过了沃尔什——希利法案(Walsh-Healey Public Contracts
Act of 1936)对1931年戴维斯——培根法案(Davis-Bacon Act)作了补充, 规定凡与政府订有供应合同的企业必须执行由联邦政府制定的最低工资标准。供应联邦政府的私营企业应实行八小时工作制。
1937年5月24日, 罗斯福提出规定最低工资和最高工时的法案的咨文说:“为了保护我们第一位的人力资源,政府必须适当控制最长工时、最低工资、童工制的罪恶以及无组织劳工的剥削。”“只有在符合自由人的劳动最低标准的条件下生产的商品才能准许进入州际间的贸易。”
1938年6月21日罗斯福签署正式颁布了公平劳动标准法(Fair Labor Standards Act of 1938 FLSA),它规定不分男女劳动工资最低每小时25美分,并逐步增加到40美分; 最高工时每周不超过44小时;如超过规定标准则应支付原工资的一倍半; 该法适用于州际商业部门工作的雇员, 最多不超过全部劳力的20％。1939年10年24日FLSA修正案最低工资每小时为30美分。到1941时,最底工资和最高工时标准得到普遍认可。
第三,解决居民住房问题
美国的住房保障由于经济大危机的困扰和随之而来的战争显得格外紧迫。
1937年7月22日国会通过租赁人法(Tenant Act) (The Bank-Head-Jones Farm)。1937年9月1日根据S1685号决议通过了美国住宅法,即瓦格纳——斯蒂高尔法, 它是美国第一个全国性的住房立法。该法规定为低收入家庭修建公共住房制订长远计划。要求每建造一栋公共住宅就得清除一栋不够标准的住房。1938年2月3日国会通过全国住房修正案。
1938年2月10日建立了联邦国民抵押协会。1939年6月7日建立联邦贷款机构(Federal Loan Agency)和联邦工作机构(Federal Works Agency)。1939年8月11日通过修正1933年的房主贷款法, 要求人口局进行1940年的人口普查。
1940年1月28日国会修正了1937年的美国住房法。由于世界大战的爆发, 1940年7月29日, 建立国防住房协调办公室。
1940年10月14日国会通过了1940年全国国防住房法。1940年10月17日,颁布了1940年士兵和海员权利法(Soldiers and Sailors Civil Right Act)。
1941年1月11日根据8632行政命令, 建立了国防住房条件处。1941年3月28日国会通过了对国防住房法的修正案。在战争期间的住房保险涉及:销售住房; 军事工程的抵押; 强制性住房;政府住房及大规模家庭单位住房等。
第四, 颁布军人权利法案
罗斯福还在1943年7月28日的一次“炉边谈话”时提出六项满足退伍军人要求的建议:“发给退伍金;退伍金额必须足以维持从退伍到找到新的工作的一段合理的时间”; “在经过努力未能找到工作的情况下,如本人向美国职业介绍所登记,应发给失业保险金”;“提供由政府出资接受进一步教育或职业训练的机会”;“发放服役期间的贷款,他们的待遇应同在私营企业中继续供职一样”;“改善并放宽对武装部队与商船队残废人员住院、休养和医疗等方面的规定”;“对残废军人发放充分的抚恤金”。
1943年11月23日罗斯福在致国会的咨文中建议根据联邦老年和鳏寡保险法规向全体男女军人提供其现役期间的社会保险优惠。
1944年6月22日总统正式签署了军人权利法案(GI Bill of Right), 该法案规定军人享有的六条特殊优惠福利政策。
“一、向男女军人提供在退役以后再继续接受教育或技术训练,或者参加复习或进修课程的机会, 不但免交每学年不超过500美元的学费,而且有权在学习期间按月领取生活补贴。
二、规定由联邦政府担保提供退伍军人用以购买或建造家宅、农场和开办企业用房地产的某些贷款的一半以下的金额。
三、对不能就业的退伍军人提供合理的失业救济,按周支付,最长不超过一年。
四、建立健全的机构以向退伍军人提供有效的就业咨询和为归国士兵和水兵按排就业。
五、授权增建一切必要的医疗设施。
六、增强退伍军人管理局的职权,使之及时有效地执行其现有的和增加的任务。”这一法令是战后美国有关退伍军人社会福利保障的基石,极大地推动战后教育事业尤其是高等教育的普及和住宅建设的加速进展。
第五, 有关公共卫生和健康的保障措施
这一方面包括1,公共卫生和健康,涉及研究;卫生设备和训练;水和空气污染。用于联邦卫生计划中的公共卫生,1945年共65,584,313美元,其中用于研究和训练1945年占4.5％。
2,医疗保障,公共援助;服役军人;武装力量家属; 母亲儿童残疾儿童的公共卫生;联邦雇员。医疗照顾1945年占9.2％。
3,生产安全。
4,麻醉剂品管制 。1937年国会通过了国民癌症法令。1938年国会通过了性病控制法。1944年国会通过公共卫生署法案(Public Healty Service),7月1日总统签署生效。
还要提及美国的食品券在罗斯福新政时期被民主党人当作扩大国内食品市场的方法而广泛地使用, 1939-1943年间由农业部执行这一计划。
显然,在罗斯福任期, 已经奠定了当代美国社会保障制度的框架和基础。
附录：黄安年:美国社会保障文章目录
*《富兰克林·罗斯福和1935年社会保障法》,《世界历史》1993年第5期,第37-46页,中国人民大学书报刊资料中心全文转载,K5《世界史》,1994年第2期；黄安年的博客(2007年3月27日)
*《1935社会保障法和美国的现代化》，（《美国现代化历史经验》,东方出版社,第245-258页,1994年6月版）
*《当代美国政府社会福利政策的历史演变》,《史学月刊》,1996年第1期,第97-103页
*《克林顿政府改革美国家庭福利保障的对策》,《美国研究》,1997年第2期,第87-105页；载朱世达主编：《当代美国文化与社会》，第400-417页，中国社会科学出版社，2000年；载牛军主编:《克林顿治下的美国》,第261-277页,中国社会科学出版社,1998年10月版
*《战后美国的贫困、贫困结构和贫困线》,《史学月刊》,1997年第4期,第90-98页；黄安年的博客(2007年3月17日)
*《社会救济时期的社会保障--17世纪初至20世纪30年代的美国》,《山东师大学报》,1997年第4期,第32-39页；黄安年的博客(2007年3月27日)
*《论当代美国社会保障制度的作用和影响》,《九江师专学报》,1997年第4期,第58-66页；黄安年的博客(2007年3月27日)
*《本世纪中叶美国政府就业培训法案内容及相关政策》,《九江师专学报》,1998年第3期,第21-28页；中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《劳动经济与人力资源管理》F102，1999年第1期全文转载。黄安年的博客(2007年3月26日)
*《美国政府住房福利保障政策----从罗斯福新政到约翰逊“伟大社会”时期》,《山东师大》学报,1998年第4期,第34-39,70页；黄安年的博客(2007年3月8日)
*《当代美国的社会福利政策·自序》,《美国史研究通讯》,1998年第1-2期,第51-54页,4600字。
*《1935年后罗斯福政府的社会保障措施》,《当代美国的社会保障政策》（中国社会科学出版社1998年）;黄安年的博客（2008年1月13日）
*《美国贫困线、贫困发生率的调整》（《当代美国的社会保障政策》（中国社会科学出版社1998年）;黄安年的博客（2008年1月13日）
*《当代美国社会保障政策扩展和收缩》（《当代世界六十年》）,黄安年的博客（2008年2月14日）
*《论当代美国社会保障制度的作用和影响》,《史学论衡》(3),第191-213页,北京师范大学出版社,1999年
*《美国是“老年人的坟墓”吗？》，黄安年的博客(2007年3月11日)
*《老年公寓见闻》，黄安年的博客(2007年3月13日)
*《美国的贫困概念》，黄安年的博客(2007年3月14日)
*《重视当代美国社会保障政策的历史经验》，黄安年的博客(2007年3月14日)
*《美国社会福利的就业和失业保障》, 黄安年的博客(2007年3月26日)
*《莫把美国医疗制度中国化》,黄安年的博客(2007年4月11日)
*《答于文华老师》，黄安年的博客(2007年4月12日)
*《美国新生婴儿一周医疗费知多少》，黄安年的博客(2007年6月14日)
*《美国和加拿大社会保障政策(1945-1980'S)》，黄安年的博客(2007年6月22日)
*《美国社会的资源和环境保障》，黄安年的博客(2007年6月22日)
*《美国的人口变化和社会福利、贫困问题》，黄安年的博客(2007年6月22日)
《美国社会保障制度确立前的救济和保障》，黄安年的博客(2007年7月12日)
《美国现代社会保障制度的确立》，黄安年的博客(2007年7月12日)
《哈里·杜鲁门政府继续新政的社会福利保障政策(1945-1951)》，黄安年的博客(2007年7月13日)
《德怀特·艾森豪威尔政府对社会福利保障政策的折中性调整(1953-1961)》，黄安年的博客(2007年7月13日)
《约翰·肯尼迪政府扩大社会福利保障的反贫困战略(1961-1963)》，黄安年的博客（2007年7月14日）
《林顿·约翰逊政府强化社会福利保障的“伟大的社会”计划(1961-1963)》，黄安年的博客(2007年7月14日)
《理查德·尼克松政府新联邦主义的社会福利保障政策的调整(1969-1974)》，黄安年的博客(2007年7月15日)
《杰拉尔特·福特政府新联邦主义的社会福利保障政策的调整(1974-1976)》，黄安年的博客(2007年7月15日)
《吉米·卡特政府调整美国社会福利保障政策的探索(1977-1981)》，黄安年的博客(2007年7月17日)
《罗纳德·里根和乔治·布什政府的社会福利保障改革(1981-1989)》，黄安年的博客(2007年7月27日)
《比尔·克林顿的改革美国社会保障制度弊端的主张》，黄安年的博客(2007年7月28日)
《九十年代美国社会福利制度面临的困境》，黄安年的博客(2007年7月28日)
《美国医疗保险制度的进退两难的困境》，黄安年的博客(2007年7月28日)
《比尔·克林顿政府的改革美国医疗保险制度的对策》,黄安年的博客(2007年7月28日)
《克林顿政府和美国福利改革法案》,黄安年的博客(2007年7月28日)
《20世纪70年代以来美国政府社会保障政策演变的特点》,黄安年的博客(2007年7月28日)
《美国的社会福利保障理论和学说》，黄安年的博客(2007年7月30日)
《美国老年福利保障》，黄安年的博客(2007年7月31日)
《美国的健康医疗福利保障》，黄安年的博客(2007年7月31日)
《美国的公共卫生保障问题》，黄安年的博客(2007年7月31日)
《美国妇女、幼儿福利保障》，黄安年的博客(2007年8月1日)
《美国残疾人福利保障》，黄安年的博客(2007年8月1日)
《美国退伍军人保障》，黄安年的博客(2007年8月1日)
《美国的住房福利保障》，黄安年的博客(2007年8月1日)
《美国食品券福利保障》，黄安年的博客(2007年8月2日)
《美国现代社会福利保障制度的演变（1999年）》，黄安年的博客(2007年8月11日)
《美国最低小时工资和最高工时保障的思考》，黄安年的博客(2007年10月7日)
《部分国家最低10%和最高10%收入分配或消费分布的比较》,黄安年的博客(2007年11月19日)
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