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《当代美国社会保障政策的历史考察》引言【中国社会科学出版社1998】

2024-9-15 10:12

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《当代美国社会保障政策的历史考察》引言【中国社会科学出版社1998】

黄安年文黄安年的博客/2024年09月15日发布，第35249篇

【按：本文为黄安年著《当代美国的社会保障政策（1945-1996）》一书的作者自序，中国社会科学出版社，1998年3月版。本书成果为1982年以来的研究集结，1985年指导研究生专题研究，1991年在美国收集资料工作，1992-1994年的潜心研究，1995-1996年4月课题结项报告，1996年5-10月书稿的修订，期间相关论文的公开发表，均在我的博客上陆续发布。】

当代美国社会保障政策的历史考察

引言

现代美国政府的社会福利保障政策体系确立在30年代罗斯福新政时期, 1945-1969年是美国社会化福利保障政策的继续发展和完善时期, 1970年以来的是美国政府社会化福利保障制度继续和重大调整时期。本课题着力考察现代美国政府的社会福利保障政策体系确立以来的历史演变、特点、作用和面临的问题。

对于美国社会福利内涵的界定各国说法不一, 学术界的看法也不一致。一般说来涉及社会福利保障的有五种不同的概念。

第一种是社会保障即社会安全保障,它是 “一种公共福利计划, 旨在保护个人及家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失, 并通过公益服务(如免费医疗)和家庭补助以提高其福利。社会保障可包括:社会保险计划、保健、福利事业和各种维护收入的计划。〖1〗笔者以为作为美国的社会保障体系, 始于1935年的美国社会保障法,它包括社会保险、公共援助、社会服务、老年伤残保险、医疗补助和孕、残儿童补助六个方面，〖2〗 战后进一步完善。1941年8月14日的《大西洋宪章》, 使用了社会保障一词〖3〗1944年第26届国家劳工大会《费城宣言》,正式使用了社会保障的提法。

第二种是社会保险, 指国家通过法令规定的有关对居民生、老、病、死、伤、残和失业等强制性、社会性和福利性的政策措施。

第三种是社会救济， 一般指对居民中赤贫和遭遇不幸的困难者崐提供物质帮助的社会保障项目, 在美国现代社会保障制度确定前是社会保障的基本形式, 1935年以来, 它是社会保险制度的补充形式。

第四种是社会福利 , 泛指国家和社会为改善和提高全体社会成员的物质和精神生活所提供的福利保障项目、福利保障措施和社会保障服务的总称。专指国家和社会对特殊对象提供物质帮助的社会服务。

第五种是社会服务, 又称社会照顾,泛指公益性服务。专指对社会成员提供有关生、老、病、死、伤、残等优惠或免费的公益服务。

《美国统计摘要》在1960年时把美国社会福利保障制度的主要内容分为七类:（一) 社会保险: ①老残、遗属、及其他健康保险; ②铁路雇员退休金; ③公职人员退休金; ④失业保险和就业服务; ⑤铁路雇员临时丧失工作能力保险; ⑥州暂时丧失工作能力雇员保险和医院及医疗津贴。

（二) 公共援助: ①公共援助(包括医疗补助);②补充保障收入; ③其他(难民补助等)。

（三) 健康和医疗项目: ①医院和医疗照顾,含民间计划和国防部医疗照顾; ②母亲和儿童健康照顾; ③医学研究; ④其他公共卫生健康活动; ⑤医疗设备建设。

（四)其他福利服务项目:①职业改善及医疗改善;②公共社会事业的照顾;学校午餐; ④儿童福利。

（五)退伍军人项目:①退休金和津贴; ②健康和医疗(健康和医疗照顾、医院建设、医学研究);③教育;④福利及其他。

（六)教育: ①初级和中级; ②高等教育; ③职业教育和成人教育。

（七) 住房。〖〗

其后随着社会保障项目的扩大和调整不断发生变化。例如根据1985年的《美国统计摘要》在公共援助类中增加了食品券一项, 除第六类教员外还增加了第七类其他社会福利等。

有的美国专家把社会保障项目分为四类:一类是从收入方面提供的保障:如老年退休、失业补助、贫困救济、疾病补助、退伍军人安置、遗属抚恤等。第二类是从开支方面提供的保障: 如健康保障、医疗、住房、社会服务、母亲和儿童健康照顾、食品券等。第三类是从智力开发方面提供的保障: 教育和再培训的支持和补助。第四类是由于遭受损失而提供的社会保障如公共卫生、交通安全、环境保护、妇幼营养等。〖5〗

我个人理解发展到目前，美国社会福利保障大体它包括以下十个方面:

①就业和失业保障如就业保障、稳定职业保障、工时和工资保障、退休保障、就业培训、失业保险、失业津贴、失业救济、工伤保障、暂时伤失能力保障等。失业保险、失业津贴和失业救济; 政府最高工时和最低工资的规定; 雇员稳定职业保障反解雇和反裁员; 联邦雇员退休保险金和铁路雇员退休保障; 雇员的工伤保障和暂时丧失劳动能力保障等。

②老年福利保障, 例如老年退修(OAI)、老年医疗照顾(住院保险—HI,补充医疗保险—SMI)、老年医疗补助(OAA)、老年补充保障、老人公寓等。

③健康医疗福利保障,如公共崐健康保险、公共医疗补助(为贫困老人、智力缺损者、盲残人及抚养未成年子女的单亲家庭提供保障、私人健康保险、工伤保险等。公共医疗保险:公共医疗补助(为贫困老人、智力缺陷者、盲残人以及抚养未成年人的单亲家庭子女提供补助等;私人健康保险; 工伤保险等。

④教育福利保障, 如军人教育保障、国防教育保障、高等教育保障、普通教育保障、贫困学生教育保障、职业培训、各种教育补助, 工读和贷款等。一般就业培训、公共服务就业、职业队等。

⑤住房福利保障, 如公共住崐房、房租补贴、妇女婴儿和儿童住房补贴、消除贫民窟、国内外移民和非法移民的住房问题照顾等。

⑥妇女、幼儿福利保障, 如抚养未成年子女家庭补助(AFDC)、家庭补助计划(FAP);儿童营养补助(学校午餐、早餐、儿童食品等)、儿童服务(养子,养女照顾,日托)等。

⑦残疾人福利保障, 如为盲残人提供的补充保障收入(SSI)、对永久性完全残疾人的补助(APTD)、为老年人、盲残人提供的补充保障收入(SSI)、残疾保障等。

⑧退伍军人安置保障, 如退伍军人津贴、退伍军人退修养老金、退伍军人的其它保障。

⑨社会环境保障, 如公共卫生、交通安全、环境保护等。

⑩其他公共福利保障, 如食品券等。

它几乎囊括了生老病死衣食住行工学环卫天灾人祸诸方面以及各个老、妇、幼、残、军、少数族裔等特殊利益集团。成为影响美国经济、政治和社会生活十分重要的因素。

1929-1933年发生美国的经济政治大危机使数千万美国人处于贫困无救的困境,社会救济成了首要的突出问题。首当其冲的是失业者, 老年人, 伤残者和无靠的儿童。在大危机时期执政的赫伯特·胡佛总统主张救济主要由地方政府和社区, 私人慈善团体来进行,联邦政府少管闲事;救济重点在照顾处于困境中的大工业资产者,金融家和大农场主; 并主张缩小和限制救济的规模。显然,胡佛政府的福利保障政崐无力解决社会救济难题。〖6〗人们开始逐渐醒悟到危机的蔓延灾难的临头,并非只是个人作为所致, 而是制度、政策本身出了问题。为解决社会保障问题当时已经成一股强大的推动力,促使富兰克林·罗斯福政府做出了重要的抉择, 1935年8月14日经罗斯福政府

正式颁布了1935年社会保障法。〖7〗这一法案的颁布奠定了美国现代社会福利保障制度的基础。

从杜鲁门政府到约翰逊政府的社会福利保障政策是罗斯福社会福利保障政策的继续和完善时期。杜鲁门政府继续新政的社会福利保障政策,〖8〗其间最为重要的是通过1946年的《就业法》, 宣布政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人,提供有益的就业机会”,〖9〗从而提供了就业保障的立法依据。1949年7月15日杜鲁门政府又签署了《1949年住宅法》,为低收入家庭提供了住房保障。同时杜鲁门政府还进行了争取建立全国医疗健康保障体制的努力。

艾森豪威尔政府对社会福利保障的管理进行了调整,并扩大了福利保障的范围,特别是在1956年8月1日签署社会保障修正法案, 将1939年的老年遗族保险制度(OASI)增补为老年遗族残疾崐保险制度(OASDI);1958年9月2日艾森豪威尔又颁布了《国防教育法》, 扩大了对国民教育的保障。〖10〗

肯尼迪政府开辟了社会保障的新领域,提出了反贫困战略,并于1962年3月15日签署了人力发展和培训法案。〖11〗

约翰逊政府则把社会福利保障推向了新的高峰,〖12〗它集中表现为①1965年7月30日签署了老年医疗照顾和援助法案;〖13〗②提出伟大的社会计划,宣布“将向美国的贫困无条件开战”〖14〗,1964年8月20日颁布了《经济机会法》,提供职业再培训保障,重振落后地区;〖15〗③改变对剩余农产品的处理方法,1964年通过《食品券法》和儿童营养补助法, 确立国民基本食品保障政策, 一改30年代大危机时期销毁剩余农产品的处理方法; ④宣称做“教育总统”,实施联邦政府援助教育的保障政策,在约翰逊总统任内通过了如1965年4月11日的《中小学教育法》和1965年《高等教育法》等40多个有关教育的法案;⑤进一步改善和发展城镇居民住宅, 1965年8月10日通过了住房和城市发展法,对住不起体面住房的穷人给以租金补贴。1968年4月10日总统还签署了开放住房的法案,规定在10年内为低收入家庭提供600万套补助住房,并禁止在购买和租用住房时的种族歧视;〖16〗⑥扩大环境保护措施, 通过了一系列有关空气、水、固体崐废物等的环保法令; ⑦扩大和完善社会保险项目:老年、遗族、和残疾保险的发展完善,由1935年的老年保险(OAI)发展为1939年的老年、遗族保险 ( OASI)，1956年再发展为 老年、遗族、和残疾保险(OASDI), 通过一系列修正法令, 范围进一步扩大,待遇逐步提高。到1968年2月, 美国有800万服务性行业雇员、农业工人、零售商店雇员、旅馆和餐饮业雇员首次享有这一保护。〖17〗

从尼克松政府到里根、布什、克林顿政府的社会福利保障政策是美国社会福利保障的调整时期。尼克松政府提出了新联邦主义的主张。〖18〗1969年8月8日在折衷了纳桑计划和贝特曼计划的基础上提出了家庭福利援助计划(FAP),1970年11月这一计划被参院否决。〖19〗然而这一计划将所有参加工作的低收入贫困家庭列为福利救济对象,改变过去只对个别类别的贫困家庭进行救济的做法,同时强调不工作没有福利的思想, 这对打破依赖福利的思想是有积极意义的。1972年10月国会通过了分享税收的《州和地方财政援助法》, 赋予地方当局在组织福利方面更多的权力。〖20〗

卡特政府进行了社会福利保障制度改革的探索, 1977年8月6日在他的家佐崐治亚州的普兰斯镇宣布推行工作福利计划, 即更好地工作与收入计划, 把工作与福利紧密结合,以求缓解失业和减少福利开支,他认为工作、工作、再工作是从根本上解决福利负担问题的重要途径。〖21〗

到了里根政府时期则一改新政以来扩大社会福利和联邦政府干预政策, 紧缩社会福利规模并逐步转入私人经营轨道, 以减轻联邦政府的沉重负担。他削减了一些社会保障项目, 尤其是“随意性”的社会福利开支; 他还强调州和地方政府要承担社会保障的某些责任。 里根1981年1月在联邦预算报告中提出的抚养未成年儿童家庭援助计划的改革却导致领取抚养未成年儿童家庭援助津贴的就业父母和非就业父母差距的大幅度缩小, 这很不利于工作刺激, 加剧了社会不公。

布什政府步里根后尘, 并无重大变化, 但问题日益严重。〖22〗布什在竞选演说中声称:“我确实想成为一位教育总崐统,帮助那些不能阅读的人学会阅读,使美国成为世界上教育最发达的国家。我确实想成为保护我们的环境,为后代子孙保护我们的传统,使他们尊重、喜爱这些传统的总统。 ”〖23〗但是,他的诺言并未兑现,他不仅没有克服过度福利保障的弊端,而且加重了医疗保障、老年保障和家庭稳定等方面的问题。

90年代初的美国, 社会福利保障制度已经过渡了它的60个年头, 一方面社会福利保障制度已经植根于美国现代经济机制的运转, 成为美国现代化进程中的不可或崐缺的安全网; 另一方面这一制度的弊端也日益显露, 它既有罗斯福、杜鲁门、肯尼崐迪、约翰逊等民主党政府不断扩大社会保障带来的问题, 又有艾森豪威尔、尼克松

、福特、里根、布什共和党政府收缩社会福利保障政策带来的新问题, 两方面问题的交错和累积给克林顿政府带来了积重难返的困境。克林顿力图在夹缝中求改革,扬两者之长,避两者之短, 能否如愿以偿, 在很大程度上取决于各个利益集团之间崐的争斗和协调。

到了九十年代, 美国的社会福利保障制度普遍面临三大危机, 即社会福利保障赤字和财源危机、老年危机和家庭危机, 这三大危机又涉及到人们对美国社会保障崐体制的信任危机。

(一)社会福利保障赤字和财源危机

1975年，社会保障的财务赤字15亿美元, 而1974年前社会保险费用每崐年收入大于支出, 1974年的准备金有456亿美元。1982年赤字达122亿美元。保健费用扶摇直上, 1982年比1981年增加11％, 1965年占GNP的6％,到1985年占10％。由于美国医学协会和美国医疗学会两个利益集团的垄断、社会人口的老龄化和医疗手段现代化导致医疗费用的大幅度上涨, 到了90年代,随着经济困境蔓延,贫困线以下人口的增加, 问题就更为突出。目前全美国有500万个家庭领取每月350-400美元的救济金 (未成年子女的贫穷家庭),有2700万人领取食品券(每月70美元)。仅这两项开支就达450亿美元。

(二)社会福利保障的家庭危机

社会保障过度也造成竞争观念淡薄和家庭观念、道德观念淡化问题。不少年轻人认为照顾老人完全是政府和社会的事; 抚养未成年子女被认为主要是政府的事, 父母的责任淡化; 失业者穷人不愿结婚或假离婚, 形成单亲家庭增加。据1990年的人口统计,14％的妇女结过两次婚,15％的儿童有两个父亲或母亲的未成年和未婚生子女比例增高现象与年具增。1979年, 单亲家庭中陷于贫困的儿童的比例几乎为总人口中儿童贫困率的三倍半。其中黑人状况尤为严重。美国一些学者的研究得出结论说: “美国的儿童处于不幸之中,而他们的不幸根源既在于经济压力,又在于家庭崐解体。离婚盛行,非婚生子增多,家庭失和,已使太多孩子失去同大人的重要联系。”〖24〗

(三)、社会福利保障的老年危机

65岁以上人口在总人口中的比重,美国1850年占4.1％, 1950年占12.2％,1975年占21％,1990年占12.3％,2025年预计占20.7％。 80年代美国的人口构成为20-64岁的成年人对65岁以上的老年比例是5.2:1; 预测2000年是4.5:1; 2025年为3.1:1,这样纳税人减少而受惠者增多, 势必增加保险税,保障项目能否兑现也成了问题。由于美国老龄化趋势的发展提出了调整个人工作和退休补助的关系问题。在1935年确立社会保障体制时, 人们工作到65岁, 就能充分享受退休金, 那时男子领取退休金的年限平均11.9年,妇女平均13.4年。今天,达到65岁的美国人可以指望领取退休金的年限长得多:男人15年,妇女则为18.8年。1983年, 国会考虑到美国从事有效工作的平均时间和平均寿命都延长了,而通过了一项法律。按计划,从2002年起,退休年龄将每年推迟2个月, 到2009年时将达到66岁,而从2020年时再度开始推迟, 到2027年达到67岁。而如果规定2002年66岁为退休年龄,2008年时67岁为退休年龄的,今后20年有可能节省大约600亿美元。

克林顿上台前后在改革社会福利方面从医疗保健制度着手,力图摆脱进退两难困境: 医疗费用无论政府、公司团体和私人都不堪负担,而另一方面又有相当一部分相对贫困家庭和集团缺乏必要医疗保健的保障。美国的保健支出有增无减,1985年占GNP5.9％,1991年占13.2％,高达7,520亿美元;1992年占GDP的14％,预计2000年会上升到17％。剧增的医疗保险费用占了1972年以来美国人收入增长的一半。人们发现一个“恶性循环”, 即医疗保险费用越是高涨,个人和小企业就越是难以承受,从而保险金额就越是增长。1960年每个患者自己承担医疗费用的56％,到了1991年则只负担其中的22％, 其他部分转为由雇员的企业或政府负担。突飞猛进的医疗技术带来了高速增长的医疗费用。医药界获得了空前的额外利润, 如心脏搭桥手术1970年为1.4万美元,到1991年为40.7万美元。一个普通医生的年收入是13.9万元,一个医学专家的年收入又是他的2-3倍, 1991年全美医生的总收入高达740亿美元。

还在1991年11月20日克林顿在华盛顿的乔治敦大学发表经济变革的新契约演说时称“被遗忘的中产阶级发现在作了12年牺牲之后的报偿是更辛苦的工作和更艰苦的日子”,〖25〗克林顿说:“我们必须改革国家卫生保健制度。我们在卫生保健上的花费比任何其他国家都多30％而收效却不佳。对许多美国人来说, 卫生保健费用的不断上升和卫生保健服务的缺少是他们每日所面临的最为担心的事情。成千上万的美国企业正在减少就业机会, 就是因为卫生保健费用为他们带来了30％的不利用因素。当前2/3的罢工都是因为卫生保健问题而引起的, 因而不论结果如何, 崐资双方都蒙受损失。美国是世界上唯一不设法控制卫生保健费用的国家。”“假若我们有勇气要求改革保健制度, 减少卫生保健官僚机构, 假若我们遵循其他国家的先例, 控制不必要的技术扩散, 停止药品价格的上涨是通货膨胀率3倍的状况,迫使开帐单和付医疗费的人在卫生保健费用上达成协议, 那么每一个美国人都可以享受到我们现在所支出的医疗费用中应享受的一部分。国会和我将为全体美国人提供高质量的、可承受得起的卫生保健。”〖26〗

1992年1月, 克林顿的竞选班子里德与克林顿夫妇研讨了医疗改革方案,随后公布了他们的《全国医疗保险改崐革:削减费用, 人人受益计划》。1992年6月克林顿发表了他的《人民第一》的政策声明的小册子。其中包括可以通过控制费用, 杜绝浪费的手段, 满足还有3700万美国人没有医疗保险的人获得保险,然而这一数字计算上的失误使小册子停止散发。1992年7月16日克林顿在纽约市发表了接受民主党总统候选人的竞选演说,他称自己“是中产阶级的产儿”“以组成我国被遗忘的中产阶级的勤勉的美国人的名义,接受你们提名我为美国总统候选人。”在这克林顿里所说的“被遗忘的”人已由罗斯福总统时期的中下层换成了中产阶级。〖27〗1992年9月,克林顿的竞选班子,讨论了战胜布什的新方案, 即依靠市场力量,降低费用, 实现普遍保险的“管理竞争”体制。1993年比尔·克林顿在就任第42任总统时发表“必需变革”改变那种“多数人工作增加而收入减少”,“其他人根本不工作”,“医疗开支给家庭造成沉重负担并给大大小小的企业造成破产”,“千百万贫困儿童想象我们呼吁他们去过的那种生活”的严重困境, 宣称“决心使我们的政府成为一个富兰克林·罗斯福所称的‘大胆持久的试验’的场所。”〖28〗

然而,竞选政纲和实施并非一回事情,在克林顿就任后面临一系列难题, 迫使他在福利改革上作出妥协,以至使他的“改革梦”遭受严重挫折。

1993年2月17日克林顿在国情咨文中提出了医疗改革蓝图的设想,要求在四年内花费1750亿美元来把健康保险推广到另外3700万人中去。为制订可行计划克林顿夫人还亲自出马策划,与美国医学会等利益集团讨价还价, 终于在1993年8月底确定了改革计划。按这一计划,“维持医疗组织”拥有很大的权力, 患者只接受加入这一组织的医院及医生诊断和推荐, 否则费用自理; 行为出格的医生和医院将被清除出医疗界; 就业者和失业者能从有关部门领取一张医疗保险卡, 规定允许支出的最崐高金额, 政府或雇主每年预付一定的金额, 每个患者大体承担一年医疗费用的20％; 每个患者每年平均不得超过1500美元, 每家不超过3000美元; 为此白宫为每家支出4200美元, 为每人支出188美元。但是这一计划遭到国会内外的强烈非议,被迫推迟。1994、1995年的总统国情咨文中着重强调国内政策的重点要解决医疗保健制度和其他福利制度的改革。但是克林顿的全面改革医疗方案和其他福利改革方案能否获得国会认可并有效实施将是一场各个利益集团的大混战和对美国能否走出医疗滞后困境怪圈的严峻检验。同时也是对克林顿政府在大选年能否连任的严重考验。

综观当代美国社会福利保障制度,有着自身的明显特点。它集中表现在以下四个方面。

(1) 兴办和管理社会福利保障的一体多元化。 当代美国的社会福利保障机制体现了以联邦政府为主的联邦和州及地方政府兼顾,公私兼顾和交替的特色,在不同时期其侧重点有所调整。美国的社会福利保障的组织和机构五花八门,其中包括各种福利保障机构;各种非盈利性社会福利保障组织, 含蓝十字会和蓝盾协会;各类福利基金会;各类教会的福利慈善机构;工会所属的社会福利保障;各种社区组织含康复组织、老年服务、精神病患者服务等; 以及家庭社会服务。一般说来,1945-1969年间联邦政府的作用十分突出, 而70年代以来则强化了州和地方政府及私人团体的作用,强调各级政府的责任。

(2) 社会福利保障项目和财政来源的多层次、 多渠道。美国社会保障项目涉及社会生活和各个利益集团。这些项目相互交错又各司其主,构成十分繁杂的社会福利网络, 成为影响美国经济、政治和社会生活十分重要的因素。美国社会福利保障的财源既有联邦政府的各类拨款, 也有公司提供的经费; 既有社区及各种社会组织提供的经费,也有私人的慈善性捐助; 既是雇员各个年度薪金的提存, 又有私人储蓄的积累。

(3) 社会福利保障的不完善和医疗保障的滞后。和西欧的英德及北欧的瑞典等国相比, 美国的社会福利保障机制是不完善的, 没有一个包容或管理整个社会福利保障各个方面的法律,社会保障的受益面也没有覆盖全社会,中央政府的职能和作用相比欧洲发达国家要小。在整个社会福利保障机制中国家的医疗健康保险严重滞后, 它不仅在建立的时间上晚于欧洲,而且保险的范围较窄,受惠人有限。这一机制主要是公私结合、保险与救济的结合。造成美国国家医疗健康保险的滞后的原因是多重的。其中有美国自由放任主义健康保障观历史传统的消极影响, 〖29〗美国社崐会保障进程中自助与互助思想的盛行, 也有工人和雇员对推进医疗健康保险的争斗不力, 势力强大的美国医学学会的极力反对和阻扰, 还有美国私人健康保险制度发展的双重影响。

(4) 社会福利保障受惠的严重不平衡。美国各项社会福利项目通常是为特殊崐对象设立的, 而不少项目又是通过各州来实施的, 在美国的50个州里富州贫困州的福利待遇相差很大, 又由于历任总统实施社会保障立法的倾斜重点不同, 这就造成了社会福利保障受惠不平衡的加剧。在美国的社会福利津贴开支中主要的用于退休津贴和保健费用, 据估算1993年联邦开支中各类社会福利津贴总计占47.9％,其中与保健有关的开支占14.8％,退休占26.8％,合计占41.6％。根据美国学者的研究“不论是退休计划还是保健计划, 开支都有利于美国的富人。此外,联邦政府退休和保健计划不仅仅包括直接开支,还包括赋税方面的优惠。”〖30〗通过联邦的退休金开支和赋税优惠的分配以及保健开支和保健赋税优惠的分配两个统计数据有力地说明, 应纳税的收入不到2万美元的家庭今天占全美家庭的42.3％,占联邦退休金开支的39.6％,即低于他们所占家庭的比例,同时, 赋税优惠比例仅占14.2％。而应纳税的收入在10万美元以上的3.9％的家庭,开支了联邦退休金的5.6％,赋税优惠比例达7.8％,为家庭比例的一倍。在保健方面,应纳税的收入不到1万美元的家庭占今天全美家庭的21.9％,用于联邦保健开支的25.9％,但赋税优惠占1.2％;而应纳税的收入在20万美元以上的1.1％的家庭,开支了联邦保健费用的1.2％, 赋税优惠的3.8％。〖31〗

当代美国社会福利保障制度对美国社会经济起着十分重要的作用。

(1) 它起着社会生产力和社会发展需要的保护器作用。在合理的范围内, 社会福利保障事业发挥着有利于生产力发展特别是保护劳动生产力和提高再生产质量的作用, 在经济滞胀和生产结构机制转轨时期尤为突出。70年代美国的经济滞胀和低速发展没有引发30年代大危机那样的惨状说明了这一点。另一方面, 社会福利保障项目的实施还直接推动了第三产业特别是服务性行业的发展, 有利于解决相当数量人的就业问题。60年代以来美国第三产业的发展同样说明了这一点。

(2) 社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥安全阀作用,它是稳定社会的需要。尤其在经济衰退时期,资本投资减少,职工消费水平下降,但社会福利开支并不减少, 甚至略有增加, 失业补偿支出大增, 对危机的深化起到缓解作用。福利国家在实践上, 主要成为国家调节经济生活的一种重要手段, 而不是为了“最大限度的社会福利经济”。如美国的食品券, 以国家补贴的形式低价向低收入家庭提供食崐品, 以缓和入不敷出的矛盾, 不仅为了济贫, 而且为了济商(农业资本家), 以解决长期以来农业生产的过剩问题。政府用纳税人的赋税去购买剩余农产品,再将过剩农产品用于食品券计划、用于强制免费儿童午餐计划及儿童营养牛奶计划等项目。社会救济食品的数量既取决于贫困家庭的需要, 而且受制于农产品过剩的程度。

在另一方面, 政府可以藉庞大的社会福利开支来干预经济,据世界银行1995年报告显示,联邦中央政府支出的统计,在占总支出的百分比(100％)中教育部分1980崐年占2.6,1993年占2.0;医疗卫生部分1980年占10.4,1993年占17.1;住房等环社会保崐障和福利部分分1980年占37.8, 1993年占31.7;三者合计1980年占50.8％,1993年占崐50.28％。占GNP的％,1980年为11.02,1991年为11.18。这对于稳定和干预美国社会崐经济生活的作用是不能低估的。

(3) 社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥调节器作用, 它也是利益集团崐妥协的产物。对于这种社会财富通过赋税和福利开支的再分配, 涉及各个阶层和利益集团间关系的调整, 这一点在美国历届政府的社会福利政策调整中表现得十分明显。

对于美国社会福利保障制度的性质,需要指出的是，社会保障所面对的是全体国民或不同的居民群体, 在一定意义上它是通过联邦政府税收和福利津贴等政策干预对国民财富的一种再分配。虽然它不可能实现“收入均等化”, 也不可能真正体现“全民福利国家”。然而, 客观地说, 社会福利制度并不是划分社会性质的主要标志, 而是财富再分配的辅助手段, 现代福利保障制度是现代化大生产的必然产物。

美国的社会保障经费不是垄断资本的赠予, 而是劳动力价值的一部分。以社会保险为例,职工缴纳的社会保险费是以社会保险税的形式从工人工资中的直接扣除; 企业主交纳的保险费则是, 资方通过提高商品价格的办法转嫁到居民身上的一种费用, 实际上仍由劳动者负担。政府的财政拨款主要来源于个人所得税, 其中绝大部分由劳动人民负担。实际上福利越高, 劳动者交纳的赋税也相应提高。

美国的社会保障制度并没有使全体劳动者都得到社会保险制度的充分保障。工人和雇员所得的福利金额有限, 一般只占原工资的1/3左右;通过税收得来的社会保险基金, 没有全部用于居民的社会保险开支。1970年美国有1100万职工没有得到社会保险, 1992年美国有3700万人没有医疗保险。1948-1977年间美国劳动者的实际收入(含名义工资加社会保障收入)的比重从9.4％增加到30.7％; 同期剩余价值率由236.7％到280.9％;而劳动者的实际收入占国民收入的比重, 则从29.7％减少为崐26.3％。

美国的社会福利保障不可能从根本上消除贫困。美国联邦雇员参加养老保险,工作5年以上, 年满55岁退休后可领取休金,而一般职工要交纳10年的社会保险税,年满65岁才能领到退休金; 1978年美国有1200万职工领取了双份的退休金; 一般穷人参加工作时间早,退休晚,没有优势。萨缪尔森在新版的《经济学》中也说:政府在近几十年里,建立了一套收入支持制度,帮助那些老弱病残和拖儿带女的人,并且为失去工作的人建立了失业保险制度。这套转移支付制度提供了`安全网', 保护了不幸者免于经济灾难。”“在最穷的社会中, 从富裕的人那里扣除并提供极不幸的人剩余的饼是不多的。但是,当社会变得更为富裕时,他们将把更多的资源用于对人的分配。”〖32〗

美国政府在战后社会福利保障政策上的变化和调整, 涉及处理社会福利保障的四个普遍性问题, 即权利与义务的协调; 效率与公正的协调; 发展与稳定, 保障与崐经济的协调; 以及福利与国家, 政府与社团, 社会与私人的协调。效率与公正的协调涉及社会福利保障与社会结构的变化(老年人、妇女、少数族裔); 社会福利保障和社会贫困及贫困线等问题。发展与稳定, 保障与经济, 涉及社会福利保障与国民经济结构变化; 社会福利和第三产业的兴起; 社会福利保障与经济发展的兴衰; 社会福利保障与劳动生产率等问题。福利与国家, 政府与社团, 社会与私人, 涉及社会福利保障和政府干预; 社会福利保障与中央政府和地方政府的分享; 社会福利保障与社会团体救济及福利:慈善机构、基金会、教会、非盈利性社团、社区服务、工会福利; 社会福利保障与家庭服务等问题。〖33〗尽管对于美国医疗保健制度滞后于西方其他国家的利弊说法不一, 而且不管克林顿政府的医疗改革方案能否得到崐国会的肯首, 抑或在多大程度上达成妥协, 但是作为“安全阀机制”对于美国社会的发展与稳定是必不可少的, 而且对它进行适当调整在时间上也是迟早的事。

美国有关社会保障研究是相当广泛和活跃的。1983年美国出版了一部美国社会保障的书目, 所列出的出版图书就有1410部。〖34〗据1992年9月至1996年3月期间《美国历史杂志》发表的社会保障和公共政策史的著作目录共7部,论文182篇,博士论文126部, 是相当可观的。〖35〗

研究当代美国社会福利保障制度的演变、特点及其政策具有重要意义。首先, 它有助于正确认识当代资本主义, 坚持和发展马克思主义关于资本主义社会的一系列重大理论问题(如分配理论、危机理论、相对稳定等)。其次, 它也有助于深入研究国家垄断资本主义的性质和作用, 福利国家政策的影响, 当代资本主义社会的稳定和弊端, 一个社会两种生活的协调, 以及各个利益集团的影响等实际问题。第三, “他山之石, 可以攻玉”,它有助于我们借鉴西方国家推行社会福利保障政策的崐经验和教训。中共中央第十四次代表大会政治报告强调, 九十年代要“深入分配制度和社会保障制度的改革”,“积极建立待业, 养老,医疗等社会保障制度”。“必须大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产和商品经济一般规律的先进经营方式和管理方法”。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的第五部分:建立合理的个人收入分配和社会保障制度说:“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存制度,体现效率优先、兼顾公平的原则。”“建立多层次的社会保障体系, 对于深化企业和事业单位改革, 保持社会稳定, 顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。”在这个意义上说, 我们今天考察包括美国在内的西方发达国家的社会福利保障制度, 是具有崐现实意义的。

注释:

〖1〗<<简明不列颠百科全书>>,第7卷, 第117页, 中国大百科全书出版社, 1986年。参见杨斌、刘景伟主编:<<社会保险指南>>,南开大学出版社,1992年。<<指南>>概述美国的社会保障体系为收入保障、服务保障和社会救助三个组成部分。(266页)

〖2〗黄德禄、黄安年选译<<社会保险法>>,载<<1917-1939年的美国>>,商务印书馆,1990年。

〖3〗[美]亨利·康玛杰编:<<美国历史文献>>,第539号,新泽西英文版,1973年。

〖4〗[美]美国商务部人口统计局(U.S. Department of Commerce, Burean of the Census, 敁Statistical Abstract of the United States,1961敋(美国统计摘要·1961), U.S. Govemment Printing Offices, Wash. D.C., 1961, 261pp.

〖5〗朱传一主编:<<美国社会保障制度>>,劳动人事出版社,1986年,第2页。

〖6〗拙文:<<论胡佛总统反危机的自愿联合政策>>,世界历史,1986年第9期;<<美国三十年代经济大危机观评述>>载<<史学论衡>>北京师范大学出版社,1991年。

〖7〗拙文:<<富兰克林·罗斯福和1935年社会保障法>>,世界历史,1993年第5期。

〖8〗[美]杜鲁门总统关于社会保障的咨文(1948.5.24),载<<史学选译>>,1987年总第13期。

〖9〗[美]亨利·康玛杰编:<<美国历史文献>>,第2卷,第514-516页,新泽西英文版,1973年。

〖10〗[美]亨利·康玛杰编:<<美国历史文献>>,第2卷,第628-630页,新泽西英文版,1973年。

〖11〗[美]肯尼迪:<<致国会的第二个国情咨文>>(1962.1.11),载<<合众国总统咨文汇编(1790~1966)>>, 第3卷, 第3132-3137页,英文版。

〖12〗参见拙著:<<二十世纪美国史>>,第十章第二、三节,河北人民出版社,1989年;<<六十年代美国政府的社会改革>>载拙著:<<美国社会经济史论>>第404-418页,山西教育出版社,1993年。

〖13〗[美]亨利·康玛杰编: Social Security Amendments of 1965 (Medicare),<<美国历史文献>>,第2卷, 第703-706页,新泽西英文版,1973年。

〖14〗[美]林登·约翰逊: <<在安阿伯密执安大学关于‘伟大社会’的演说>>(1964.5.2), 载<<史学选译>>, 1987年,总第13期。林登·约翰逊:<<致国会的第一个国情咨文>> (1964.1.8), 载<<史学选译>>, 1987年, 总第13期。林登·约翰逊:<<致国会的第二个国情咨文>> (1965.1.14), 载<<史学选译>>, 1987年, 总第13期。

〖15〗[美]<<经济机会法>>(1964.8.20), 载亨利·康玛杰编:<<美国历史文献>>,第2卷, 第691-694页,新泽西英文版,1973年。译文载<<史学选译>>, 1987年总第13期。

〖16〗[美]<<国会和国家,1965-1968>>(Congress and Nation 1965-1968), Congressional Quarterly Service, 1969.

〖17〗ibid.

〖18〗参见: 米切尔·里根(Micheal Reagan)和约翰·圣佐尼(John Sanzone),The New Federalism,(新联邦主义), Oxford University Press,1981.理查德·莫里斯(Richard Morris),Federalism U.S.A. Style,From Federalism(联邦主义), Ed. by J·C·Boogman,The Hague , 1980. 詹姆斯· 赖克利(James Reichley),Conservatives in An Age of Changes(变化年代中的保守主义),Brookings Institution,Washington, D.C., 1981.

〖19〗[美]<<美国总统公开文件集, 尼克松卷, 1970>>, 第490-492页。<<尼克松回忆录>>, 中册, 第77-79页,商务印书馆,1979年。[美]文森特·J·伯克著:<<尼克松的功绩:福利改革>>(Vincent J.& Vee Burke, Nixon's Good Deed Welfare Reform), 哥伦比亚大学出版社, 1991年。[美]丹尼尔·莫伊尼汉著:<<保障收入的政治>>(Daniel Patrick Moynihan, Politics of a Garanteed Income),兰德姆出版公司, 1973年。[美]爱德华·D·贝科威茨著:<<美国福利国家----从罗斯福到里根>>(Edward D. Berowitz, American's Welfare State from Roosevelt to Reagan),约翰霍普金斯大学,1991年。

〖20〗[美]Congress and Nation 1965-1968, Congressional Quarterly Service,1969. 约·亚瑟等著:<<福利改革:州与联邦政府的作用>>, 得克萨斯大学出版社, 1983年。

〖21〗[美]爱德华·D·伯克威兹著: <<罗斯福到里根的美国福利改革>>, 约翰·霍普金斯大学出版社, 1991年。戈登·L·韦尔:<<1978年福利辩论>>(Gordon L.Well, The Welfare debate of 1978)社会经济研究所, 1978年。<<卡特、国会和福利:一个漫长的道路>>(Carter, Congress and Welfare: A Long Road),载<<国会季刊>>, 1977年。

〖22〗[美]理查德·内森(Richard P. Nathan), 弗雷德·C·杜利特尔(Fred C. Doolittle)等,Reaganand the States(里根和政府), Princeton University Press; 温弗雷德·比尔(Winfred Bell), Contemporary Social Welfare(当代社会福利), Macmillan Publishing Company ; 保罗·M· 萨默斯(Pual M. Sommers), Welfare Reform in American, Porspective and Prospects,(福利改革在美国); Kluwer Nijhoff Publishing; 汤姆·乔(Tom Joe)、谢里尔·罗杰斯(Cheryl Rogers), By the few for the few--Reagan Welfare Legacy,(里根的福利遗产) Lexington; (沃尔特·I·特兰索纳(Walter I.Tranthner), FromPoorLaw toWelfare State--A History of Social Welfare in America(从贫穷法到福利国家), A Viaion of Macmillan Inc., N.Y. 唐纳德·T·克里奇劳(Donard T. Critchlow),伊利斯·W·霍利(Ellis W. Hawley), Poverty and Public Policy in Modern America(近代美国的贫困和公共政策), Chicago, 1989. 拙文: <<七十年代以来美国政府的社会经济政策调整>>,载<<美国社会经济史论>>, 山西人民出版社, 1993年。

〖23〗[美]乔治·布什:<<在伊利诺伊州发表的竞选演说>>(1988年10月24日),载王建华主编:<<美国政坛竞选演说精粹>>第273页,百花洲文艺出版社,1995年。

〖24〗(美)进步政策研究所威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编,达洲等译:<<克林顿变革方略>>,新华出版社,1993年版,第215-216页。

〖25〗[美]吉姆·穆尔,里尔·伊德著,汪有芬等译:<<克林顿>>,东方出版社,1992年,第247页。

〖26〗[美]克林顿: 在乔治·华盛顿大学的总统竞选演说<<经济变革的契约>>(1991.11.20)。载萨本望、王锁宝等译:<<美国新总统克林顿>>第157-158页,军事谊文出版社,1992年。

〖27〗王建华主编:<<美国政坛竞选演说精粹>>,白花洲文艺出版社,1995年,第288-292页。

〖28〗岳西宽、张卫星译:<<美国历届总统就职演说集>>,第446-448,450页,中央编译出版社,1995年。

〖29〗[美]罗伊·卢勃夫(Lubove, Roy),Struggle for Social Security,1900-1935(为社会保障而斗争,1900-1935),University of Pittsburgh Press,Pittsburgh, PA, 1986.

〖30〗[美]进步政策研究所威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编,达洲等译:<<克林顿变革方略>>,新华出版社,1993年版,第66页。

〖31〗ibid. 第68、71页。

〖32〗[美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯著,高鸿业等译:<<经济学>>,下册,中国发展出版社,1992年,第1174页。

〖33〗参见拙文:<<当代美国社会福利保障政策的历史演变>>,史学月刊,1996年第1期,第103-109页。

〖34〗[美]沃尔特·I. 特拉特纳(Walter I· Trattner), W·安得鲁·奥肯博姆(W·Andrew Achenbaum),Socian Welfare in America:An Annotated Bibliography(美国的社会保障:书目诠释), Greenwood Press, Westport,CT,1983. 324p.