科学网-大学章程应该由谁制定？-刘广明的博文

大学章程应该由谁制定？

2012-2-17 09:30

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标签：大学章程, 制定主体

大学诞生时，是没有大学章程的。大学章程的诞生是伴随着大学自治权的产生而产生的。刚开始时，大学章程是皇帝颁发的特许状，后来才逐步在特许状基础上产生了大学章程。从世界范围看，大学章程主要由大学根据大学设立时的特许状，国家和地方法律而制定的自主治理大学的总纲。具体表现形态上主要有两种：一种是由大学决策机关董事会根据特许状和国家地方法律制定，并自行颁布生效。这以美国、日本国家的大学章程为代表。另一种是由大学决策机关根据特许状，或国家地方法律制定，但须由政府或相应机构批准，然后颁由生效。这种大学章程占绝大多数，如英国、德国、法国等。但不管如何，大学章程的制定权主要在大学。正是在这个意义上讲，大学章程制定权，是大学法人权的延伸，是大学自治权的核心。

一般来说，章程的制定权可以细分为组织权、起草权、提议权、审议权、表决通过权、审核权、公布权。《高等学校章程制定暂行办法》对以上权力也作了明确规定。

组织权：学校党委。

起草权：由校党委组织的“起草委员会”来负责章程的起草。“章程起草委员会”应该包括：“学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。”（16条）即章程起草委员会应该包括所有的大学利益相关者，以体现章程的宪法性。

提议权：对提议权，《办法》作了细分。学校内部大事，即“涉及到关系学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制，以及与教职工、学生切身利益相关的重大问题，应当采取多种方式，征求意见、充分论证。”（18条）学校与外部组织关系，即“涉及到与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。”（19条）。最终，“章程草案应提交教职工代表大会讨论。学校章程起草组织负责人，应当就章程起草情况与主要问题，向教职工代表大会做出说明。”（20条）从中可以看，在起草过程中，各类大学利益相关者，均需得到表达自己意见的机会。最终，还要经过教职工代表大会这一平台，由利益相关者集中提出自己的建议，但得到讨论和答复。

审议权：《办法》把大学章程的审议权交由校长办公会来行使。“章程草案征求意见结束后，起草组织应当将章程草案及其起草说明，以及征求意见的情况、主要问题的不同意见等，提交校长办公会议审议。”（21条）

表决通过权：“章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审定。”（22条）由此可见，《办法》把表决通过权交由校党委行使。

审核权：大学章程的审核权根据大学的归属不同，而不同。但不管那一级的审核机关，都应该成立“章程审核委员会”。“地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。”（23条）“核准机关应当指定专门机构依照本办法的要求，对章程核准稿的合法性、适当性、规范性以及制定程序，进行初步审查。审查通过的，提交核准机关组织的章程核准委员会评议。章程核准委员会由核准机关、有关主管部门推荐代表，高校、社会代表以及相关领域的专家组成。”（25条）

发布权：大学校长是大学的法人代表，大学章程的发布权理应由大学校长发布。但大学校长的发布权，是建立在大学章程被“章程审核委员会”核准的前提下的。“章程草案经讨论审定后，应当形成章程核准稿和说明，由学校法定代表人签发，报核准机关。”（22条）“经核准机关核准的章程文本为正式文本。高等学校应当以学校名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开。”（27条）

从上可见，我国政府对大学章程制定权作了详尽的规定。但正是这种规定，很可能使章程的制定轮为一种形式。大学为了应付检查，为了标榜以法治校，有可能随意出台一个文件，搭建一个起草班子，然后根据相应的法律和其他大学章程模版，起草一个大学章程。如此，则失去了章程的意义。要想使章程有效力、有权威，得到全校师生和社会的尊重，大学章程制定还需要一系列的制度和机制作保障。只有有了制度和机制作保障，大学章程的制定过程才可能成为“应当深入研究、分析学校的特色与需求，总结实践经验，广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工的意见，充分反映学校举办者、管理者、办学者，以及教职员工、学生的要求与意愿，使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。”（17条）