本文刊载于《科技导报》2009年第8期

 

本刊记者  陈广仁，苏青

 

中国航空学会于2009年2月25日在北京航空航天大学举办“航空抗灾救援体系建设高层论坛”，中国科协、国务院发展研究中心、中国科学院、中国工程院、民政部、交通运输部、中国民航局、中国航空工业集团公司等机构的13位两院院士和近百位专家学者就建设国家航空救援体系问题进行了学术研讨。作为论坛的重要成果，顾诵芬等27位院士联名提交了“关于建立国家航空应急救援体系的建议”（详见本期《科技导报》第10页“科技工作者建议”），论坛还提交了若干份极有价值的书面报告，从各个不同侧面分析了我国航空应急救援能力的现状和建设我国航空应急救援体系的道路。

 

1 重视通用航空抗灾救援的独特作用

中国民航大学通用航空中心王霞等在“中国通用航空产业的现状与发展”报告中指出，通用航空一般指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，可广泛应用于如抗灾救援、突发事件处置、航空播种、森林防火、消防救护、医疗救助、空中治安、环境保护、人工降雨等社会公共服务，以及地质航测、矿藏勘探、海陆石油通勤、电力及电信线路维护、石油及天然气管道巡视等国家经济建设领域，并可通过培养输送飞行员、航空机械师、空中管制人员、飞行营销人员、飞行服务人员等促进民航事业发展，影响重大。

中国航空工业发展研究中心张广林等在“我国直升机产业的现状与发展前景”报告中认为，直升机对构筑高效的抗灾救援体系有重要保障作用：① 抢险救灾中，在灾情侦察、抢救遇险人员、转移伤员、运输物资、调运设备等方面可发挥独特作用；② 在高层建筑消防和森林灭火中，可用于火情巡逻、喷洒灭火剂、运送给养、抢救伤员等；③ 公安执法中，可用于指挥交通、治安保卫、追捕逃犯、平暴治乱、打击走私、救生救援、环境监控、自然资源和野生动物保护等。

民政部紧急救援促进中心郭文龙等在“中国通用航空紧急救援场点总体布局规划”报告中强调，通用航空可为交通事故、医疗急救、旅游遇险、海上遇险等日常频发的个体、小规模事故提供快捷救援，参与矿山、建筑、危险品等危险性较大行业的应急救助；参加地震、洪水、干旱、冰雪、滑坡等重大自然灾害的抢险救灾。

《中国民用航空》杂志社刘平等在“整合全国通用航空力量，建立我国完善的航空救援体系”报告中表明，中国通用航空目前在抗灾救援中发挥的作用差强人意，暴露出通用航空发展滞后，直升机力量薄弱，航空救援响应慢、利用率低、作用有限等严重问题。

中国民用飞机开发公司王寅生等在“简论国内外航空抗灾救援模式与能力”报告中指出，中国目前在抗灾救援中仍主要依靠人力，救援方式及手段比较落后；特殊环境、灾害条件下实施航空救援时主要依靠军队航空兵，技术装备、技能训练不适应救援需要，救援效能较低。

郭文龙等认为，中国目前已基本建立了一套较为完善的地面紧急救援网络体系，但单一的地面救援难以满足复杂的紧急救援及时性、有效性等要求，应在不断完善和提升地面救援能力的基础上，尽快建立以直升机为主、固定翼飞机为辅的通用航空紧急救援网络，运用快速、灵活、机动、高效的通用航空手段，建立能应对各种环境、功能齐全、相互衔接、覆盖全国、海陆空三位一体的国家紧急救援体系。

 

2 把握通用航空抗灾救援的国际差距

王霞等指出，据2005年统计，全球投入使用的通用航空器约有32万架，主要分布在美国（21.9万架）、加拿大（2.87万架）、澳大利亚（1.09万架）、俄罗斯（1.04万架）等国家，其数量占民用飞机总数的近90%，从事通用航空活动的飞行员约有70万名。而截止2007年，中国通用航空机只有801架（飞机677架、直升机124架），通用航空飞行人员2 237人，通用航空发展落后。

张广林等强调，中国直升机装备和应用与国际水平差距明显。截止2006年，全球军、民用直升机53 259架，其中美国12 429架、俄罗斯2 959架、加拿大1 800架、澳大利亚1 200架。按世界平均水平计算，中国应装备6 165架民用直升机，而目前只有不到200架，直升机数量少、装备差，通用航空公司规模小，空管理念和技术设备落后。

王寅生等表明，航空抗灾救援已成为发达国家和部分发展中国家应急救援体系的重要组成。美国、加拿大在国民警卫队中建立了航空队，俄罗斯特别情况部成立了中央空中机动营救小组，德国建立了覆盖全国的航空紧急救援体系，日本设有民防救援队，沙特阿拉伯设立了红十字会“空中救援”计划项目，法国建立了航空紧急救援队，韩国在国家消防局设有航空救援队，英国、瑞士等设立了国家航空救援中心，巴西成立了警察救援航空队。这些国家通过建立航空紧急救援体系，制定健全的紧急救援保障制度，配备较为齐全及先进的救援设备等，已基本能满足应急救援的需要，并在抗灾救援中发挥了巨大作用。

王寅生等进一步指出，目前中国民航应急救援预案体系比较完备，长距离紧急运输具有较强的能力和较好指挥协调机制，但短距离紧急救援能力不足、指挥体系不完善等问题非常明显：① 缺乏短距离航空紧急救援装备和设施，高原型、重型直升机几乎空白，高性能大中型直升机很少，绝大多数直升机缺乏绞车等基本救援设施；② 缺乏通用机场、临时起降点等地面设施，通用航空机场仅68个、临时起降点约324个，且空间分布不均衡、装备配置滞后、起降设施贫乏；③ 缺乏训练有素的航空应急救援队伍，多数直升机驾驶员未经救援专业训练，救援风险大、效率低；④ 缺乏统一的指挥系统，短距离应急救援没有常设的管理机构，需依赖临时组成的应急指挥机构，日常的训练、演习、飞机调用等缺乏协调和管理，长距离与短距离应急救援统一指挥机制不完善。

 

3 厘清中国通用航空存在的突出问题

王霞等指出，中国缺乏促进通用航空快速发展的政策环境、运行环境和保障环境，通用航空制造业技术落后，没有形成良好发展的产业链；通用航空整体实力较弱，航空应急救援能力不足。他们认为，造成中国通用航空发展滞后的原因主要有：① 缺乏通用航空器进口赋税减免、购置国产通用航空器贴息贷款、公益飞行财政补贴、通用航空机场整体规划等政策支持；② 低空空域开放推进缓慢，通用航空的空域使用环境有待改善；③ 通用航空法规体系不完善，尚未建立适合通用航空特点的安全管理系统；④ 通用航空机场网络规划、建设、管理不完善，缺乏明确的扶持政策；⑤ 航油保障渠道狭窄，油料来源、储存、运输、供应存在困难；⑥ 航空器制造能力薄弱，后续研发、更新能力不足，整机研发、生产技术水平较低，尚未形成规模效益，航空器价格及维护成本偏高。

张广林等提出，直升机是高技术产品，具有高投入、高产出、高效益、综合性强、军民通用性强等特点，美国、欧盟、俄罗斯、日本、韩国等将其作为重点产业进行扶持。中国直升机在公共事务中的应用与国际先进水平相比差距巨大，面对人口众多、国土面积大、公共事务工作量大且繁杂等现况，发展直升机产业是国防建设、国民经济发展、提高抗灾救援及公共服务能力的必然要求。

顾诵芬等表明，航空应急救援体系建设是一项复杂的巨系统工程，是国家应急救援大体系中不可或缺的重要组成部分，必须动员全社会参与，充分利用军队、地方、专业机构、企事业单位等的资源与能力，在国家层面统筹规划，以国家意志推动并组织实施，走出一条军民结合、平灾结合、专业力量和社会力量相结合的道路。

 

4 消解通用航空抗灾救援的瓶颈制约

王霞等指出，通用航空产业是航空制造业、通用航空飞行运营业和服务业的有机结合，是国家战略性产业。通用航空产业链由民用航空政策和法规条例、航空器制造和应用、飞行员及机务维修和飞行管理人员等专业人员、空中管制服务、机场和空域等基础设施及资源等组成。在经济实力达到一定水平、潜在需求已经形成的情况下，需出台政策拉动整个通用航空业的发展，扩大航空器生产制造，打开运营市场。只有形成强大的国家意志，制定切实可行的法律法规及经济政策，才能使通用航空强势崛起。

刘平等强调，应完善航空救援的基础设施：① 配置救援航空器。根据全国航空救援的需要和规划，建立以中型直升机为主，重型直升机、特殊性能直升机、少量小型飞机为辅的航空救援机队；② 建设地面设施。在易受自然灾害危害的县城、城镇附近，建立直升机应急起降场地，通过统一规划和管理，保障有效净空；③ 储备专用设备。在通用航空公司、地区航空救援中心保留一定规模的专用航空救援设备；④ 完善救援准备。制定周密的救灾预案，建立全国数字地图、应急起降场地三维数字地图，准备适合救灾飞行的航图资料。

王寅生等认为，救援直升机选型应考虑统一系列，飞行条件相似情况下尽量与现有军用航空系统匹配，在平时作业任务量较大地区尽量与现有通航航空系统匹配，在技术条件和商务条件相似时优先考虑国产飞机。

顾诵芬等提出，空域是国家重要的自然资源，蕴藏着极大的经济价值和社会价值。低空空域不开放已成为制约中国航空事业特别是通航产业发展的瓶颈，也是阻碍航空应急救援能力提升的关键。

 

5  强化通用航空抗灾救援的科学指引

王霞等指出，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》中，“低空多用途通用航空飞行器”被列为“重点领域——交通运输业”的“优先主题”内容。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》具体规划了通用航空的发展，“高技术产业工程重大专项”明确了干线、支线、通用飞机和直升机的发展问题。在国家经济、科技发展中找准产业定位，是提升航空应急救援能力的关键。为此，应规划通用航空器制造业的发展，加强对现行发展规划、政策、法规、技术的科学研究，面向市场，组织实施通用航空科技重大专项攻关计划，对飞行技术、空中管制、航空器制造和适航维修、机场工程与设备、信息系统等关键领域进行科技攻关，解决制约通用航空发展的政策和技术问题，促进通用航空器的自主研发、制造和整机生产。

张广林等强调，中国目前对直升机的总体、旋翼系统、传动系统、发动机、复合材料等关键技术掌握不够，有关直升机安全性、舒适性、经济性、适用性、适航取证等技术基础比较薄弱，在高原适用性、减振、降噪、可靠性、适航等方面存在技术空白，须尽快制定直升机发展的顶层规划，攻克关键技术难关，掌握关键技术，加强技术筹备。

顾诵芬等建议，由国家空管委主持，组织军、地有关方面着手尽快制订“逐步开放低空空域工作计划”，明确工作内容及实施时间表，抓好东北地区和珠三角地区的低空空域开放试点工作，探索中国空域管理改革的路径，逐步建立起适应中国经济社会发展、满足应急救援和通航产业需要的现代化空管系统。

 

6  提升通用航空抗灾救援的实际能效

王霞等认为，中国通用航空发展需要国家整体政策的协调，将通用航空作为国民经济的一个产业来发展。在国家发展规划中确定通用航空产业的地位及发展战略，并制定相关的支持政策和具体举措；改善通用航空政策环境，出台低空空域开放、财政赋税支持等国家政策；加强基础设施建设，制定以保障低空飞行安全为主的基础设施运行体系整体规划，加快机场、飞行服务站、低空航图测绘等布局和建设；加强通用航空的职能管理，健全通用航空法律法规体系，建立符合通用航空运行特点和发展规律的法规体系；构建不同层次的通用航空教育体系。

张广林等指出，应统筹规划、协调推进直升机产业和通用航空快速、高效发展；加快结构调整力度，建立面向军民用和国内外市场竞争的机制，形成利益一致、高速运转的研制、生产、销售和作业、售后服务完整的产业链；利用国内外资源和市场，发挥市场机制和政府调控的作用，采取技术引进和合作等方式，加速掌握关键技术，改进现有产品的性能和质量；坚持开放式研制模式，建立能够集成全社会力量、按照国际商业模式运作的体制机制；加强新机研制力度，坚持“一机多型、系列发展”、“一个平台、多种型号”的系列化发展模式和“军民融合”的发展路线；政府采购、配置公共事业用直升机，鼓励通用航空公司优先购置国产直升机，扶持直升机技术研究-型号研制、销售-空、地勤人员培训-使用、维护保障产业链的形成和发展。

刘平等建议，成立国家航空救援中心，制定航空救援政策法规、救援规划、特殊条例、系统建设，整合并统一全国的航空救援力量，指导航空救援特殊技术设备采购、储备及新航空救援设备的研发，负责航空救援人员专业技能培训和救援演练，集中规划、领导、指挥全国的航空救援工作。建立省 (市、自治区)航空救援中心，与省、市、县的政府应急办、应急指挥中心、空军和民航的空管指挥机构、航空公司和航空器保持密切联系，协调和指挥航空救援。建立救援飞行队，明确通用航空企业航空救援的法律责任，以预备役模式组建国家航空救援力量，充分发挥航空救援系统的日常救援作用。

王寅生等建议，在政府救援体系中增加“国家航空救援体系”，在国务院应急救援机关统一指挥调度下，提升全方位、高机动、高效率抗灾救援能力。国家应建立航空抗灾救援中心，将地方航空抗灾救援联动中心纳入政府经济发展的总体规划和应急救援体系的规划建设，并实行属地化管理、专业化发展、市场化运作、自主化经营，使飞机装备设施、资产资源与经营项目通过市场化的运作获得良好经济效益，维系长久生存。

 

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