海洋治理主体能力提升的现实路径

作者：王 琪 崔 野  来源：中国海洋报   发布时间：2018-12-28 

　　进入新时代，不仅意味着我国的经济社会发展步入了一个新的历史阶段，同时也对国家和政府的治理体系与治理能力提出了新的要求与挑战。海洋作为高质量发展战略要地和国际竞争的重要舞台，在中国特色社会主义事业全局中的地位愈加突出，作用日益显著。而发展海洋事业、建设海洋强国，需要更高水平的海洋治理能力来加以推动和保障。

海洋治理的基本内涵

　　海洋治理作为公共治理的一种新型范式，是在海洋行业管理和海洋综合管理基础上发展而来，是指为实现人海和谐与海洋的可持续发展，政府、政府间组织、非政府组织、企业、民众等多元主体通过协商与合作，共同解决各种海洋问题并依法规范人们涉海实践活动的过程。

　　一般意义上的海洋治理，特指国家内部的海洋治理，即主权国家在管辖海域范围内开展的治理活动。而将其在国际层面进行延伸，便形成了区域海洋治理与全球海洋治理。国家海洋治理、区域海洋治理与全球海洋治理共同构成了广义上的海洋治理范畴。

　　在普遍意义上，具体的海洋治理主要包括以下内容：一是治理主体的多元及其之间的伙伴关系。政府、政府间组织、非政府组织、企业、科研机构、民众等多元主体均以平等的身份参与到治理活动中，各种主体间形成相互协作的伙伴关系，共同推动海洋治理目标的实现。二是客体呈现出多样化的特征，既涵盖自然系统中已有或潜在的制约人类和海洋可持续发展的各类问题，也包括在领海、管辖海域内以至公海领域的涉海实践活动。三是在空间和目标上具有层次性。一方面，国家海洋治理、区域海洋治理与全球海洋治理分别居于不同层次的空间，三者在治理客体与治理方式上存在明显的差异，同时也相互补充和促进；另一方面，海洋治理目标既着眼解决现实中的各种海洋问题，又要规划长远，力求实现人与海洋的可持续发展。四是治理过程讲求法治性，各主体必须在国际法和国家法律法规的框架下开展治理活动，不得突破法律的边界。

海洋治理主体所面临的挑战

　　而在海洋治理的多元主体之中，政府居于主导与核心地位。这体现在四个层面：第一，政府是国家海洋治理体系的主要建构者。政府以其具有的政治权威和行政权力，在海洋治理体系建构中发挥着主导性作用。第二，政府是海洋治理行动的具体践行者。海洋治理由设想转变为现实，需要付诸具体的治理行动，政府的行政机关属性和社会资源的掌握程度，内在决定其必然在海洋治理活动中的作为。第三，政府是海洋治理过程的保障者。无论是治理主体间，还是治理客体内部，均会出现制约治理效果的消极因素，政府是保障海洋治理绩效的第一责任人。第四，政府是其他治理主体发展壮大的重要培育者与引导者。

　　政府集建构者、践行者、保障者、培育者和引导者等多重角色于一身，在海洋治理中具有核心主体地位。当前和未来，政府在海洋治理中面临的挑战集中体现在三个方面。一是不同层面的海洋治理的协调问题。这一挑战要求政府从全球的视角出发，妥善处理好同时涉及国家层面与国际层面的各类问题。如政府在治理过程中，应处理好国际海洋法律制度与国内法律体系衔接和区别的问题，要增强条约签署能力、法规制定能力与执法能力，促成国际法与国内法的衔接匹配等。二是在国际层面上，挑战集中体现为全球海洋问题的日益严峻与政府海洋治理能力不足之间的矛盾。近年来，伴随着世界范围内工业化浪潮的扩展，海洋环境污染与生态破坏、海上恐怖主义蔓延、全球气候变暖等全球性海洋问题日趋严重。对这些问题的解决，离不开各国政府间治理行动的统一与协调。三是在国家层面上，国内海洋治理体系依旧存在若干不足之处。中央政府需要从战略高度出发，着眼国家治理体系和治理能力现代化要求，改革调整涉海机构的设置与职能的配置，尽可能优化我国海洋行政管理体制。同时注意到在央地关系上，中央统一领导与地方自主性之间的关系问题仍需进一步厘清。

海洋治理能力的重塑之道

　　面对国家、区域和全球等层面提出的海洋治理多重挑战，居于治理核心地位的政府应当努力提升相关的海洋治理能力，一定意义上看就是要在现代海洋治理能力的重塑中，回应我国进入新时代的现实要求。概括而言，可从以下两方面来着手。

　　一方面，应明确海洋治理能力的总体逻辑。治理逻辑是影响治理能力的前提性因素，指导着治理活动的价值导向与实施方向，而治理逻辑的确定又是与现实需要紧密联系的。在建设海洋强国的时代背景下，作为海洋治理行为主体，政府的海洋治理能力重塑应坚持三大基本逻辑：一是发展逻辑，即持续推动海洋经济、海洋科技、海上军事力量等领域的发展，以高质量的发展来为政府海洋治理注入动力；二是保护逻辑，即在推动发展的同时强化海洋生态环境保护、海洋生物资源养护与海洋权益维护，为实现可持续的发展保驾护航；三是法治逻辑，即在法律的边界内兼顾发展与保护，坚持依法用海、依法护海、依法治海。

　　另一方面，应着重增强几种具体海洋治理能力的建设。具体来看，要在遵循发展、保护与法治的治理逻辑下，着重增强五种治理能力：一是顶层设计能力，即在宏观层面上建构起政府海洋治理的规范体系，为后续执行能力的产生奠定基础。二是统筹协调能力，这要求政府既要协调好政府内部以及政府与其他主体间的伙伴关系，也要对海洋治理客体的优先级、治理资源的分配等内容清晰谋划，凝聚起强大的海洋治理合力。三是依法行政能力，这是国家治理现代化对政府提出的基本要求，也是实现海洋治理行动有序推进的根本保障。四是生态保护能力，即在推动海洋经济社会发展的同时，加大对海洋生态环境保护与修复的力度，将“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念贯穿到海洋高质量发展的过程中。五是国际交往能力，这要求我国政府深度参与全球海洋治理，推动国家间海洋治理合作，共筑蓝色命运共同体；同时，在交往过程中要坚持维护我国正当的海洋权益，达到全球利益与国家利益的统一。

　　总之，新的时代背景与历史方位对海洋治理提出了更高的要求和挑战。作为海洋治理中的核心主体，政府需要发挥海洋治理的主体行为作用，在清晰的海洋治理逻辑中，重塑自身的海洋治理能力，加快建设海洋强国步伐，早日实现海洋强国目标。

　　（本文系国家社科基金重点项目“面向全球海洋治理的中国海上执法能力建设研究”阶段性成果作者单位：中国海洋大学）

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