陈安
应急管理者应该具备的八大能力 精选
2020-11-27 12:55
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  人类漫长的历史进程几乎都是在与灾难斗争的过程中不断前行的。人类很多重大的文明转向就发生在灾难出现的那个时期。

  中国人最为熟悉的大禹治水就是最初国人与水患的殊死斗争,其实,我们还有刻入脑海的更早水灾记忆,那就是“女娲补天”。所谓的“天漏”我们理性地看,难道不是雨水成灾吗?而补天的行为当然就是面对降雨量过高的灾相而进行的“灾害应对”和“应急管理”。

  水不仅仅是灾害,首先还是人类生存发展必须依赖的基本物质。没有水就无法实现耕种和灌溉,当然,更为重要的生活用水也一样离不开这个元素组成几乎是最简单的化合物。但是,水却不会听从人的意志呼之即来、驱之即走;而经常是在不该来的时候来了,不该没的时候却没了。直到现代科学技术发展到今天,人才拥有了一定的管理水的能力,可以建设水库暂时储水,在需要的时候调节用水,而不是眼睁睁地看着水任性所为,黄河水患就是因为小浪底工程的建造成功才最终消弭,我在参观小浪底水库纪念馆的时候深切地体验到这一水利枢纽作用何其伟大;同样,中国更大的那条河流——长江——也因为各种沿江水利工程的建设才终至将灾难产生和存在的温床破坏,1998年的那次长江大洪水是我们关于水患最近的深刻记忆,迄今,22年过去了,海边的台风还在不断肆虐,但是地面水形成的灾害没有再度出现,人们的这些措施都起到了一定的积极作用。

  水利问题也从来不是一国的事情,我们的雅鲁藏布江就从中国一路下泄后进入其他国家,进入印度后称为布拉马普特拉河,进入孟加拉国以后称为贾木纳河。在孟加拉国与恒河相会后最终注入孟加拉湾。印度就一直担心中国在雅鲁藏布江上游的开发行为,如果是建水坝,他们就担心一旦两国出现战争,上游一开闸门,大水就会一泻千里最后在印度平原“水淹七军”。而如果我们将上游河水截留转移给其他河流,他们就会担心下游用水难以得到保障。和东南亚的几个国家也有相关河流面临着类似的矛盾与冲突,如何共同开发水利资源以及如何应对水患这两个方面都困扰着沿岸的国家。

  吉林双苯厂爆炸事故引发的松花江水的污染造成了国际纠纷,在松花江另外一岸的俄罗斯就因为污染而向中国提起了诉讼,最后只能付出了大额的赔偿才算了了此事。事件固然令人遗憾、惋惜甚至愤怒,所带来的国际危机后果更是令人扼腕。

  长江黄河这两条贯通中国东西的大河乃至更多国内纵横交错的河流以及那些国际化的跨境江河在未来还会不会再度产生水患问题?没人敢打包票说“不会”,所以这一自原始社会就开始产生的灾害到了今天依然需要我们警惕,不管是“水多、水少、水脏”三类水患一起来还是单独来,哪一个出现后对人类生活和生产的影响都是灾难性的。

  不只中国从亘古的传说中就有水患的影子,四大文明古国的其他三国也一样遇到过水的问题。尼罗河在给下游带来了丰沛的灌溉和生活水源之外,也带来了季节性泛滥的水灾;底格里斯和和幼发拉底河之间或宽或窄的平原之间形成的巴比伦等诸文明古国也要不断同时经受两条河带来的富饶和灾害;恒河和印度河又何曾例外过呢?至今都有这样的说法,认为处于中国甲类传染病地位的“霍乱”其源头可能就是恒河,病菌到时,生命消逝,村镇凋敝。

  因为防治或者应对水患而进行的其他活动其实也容易带来灾难。根据目前能查到的记载,第一例在中国发作的艾滋病人是南美的一位游客,对于这些外源的我们总可以通过一些技术和管理手段来限制一下,但是一旦中国人自己开始染病,这个位列乙类传染病的世纪大灾就不可避免要影响到更多人了。

  水患之外的其他灾难也很多,地震在我国就经常发生,其中1556年的华县地震导致了83万人死亡,从今天推定当时的震级,应该至少有8级,当时的灾后重建困难重重,所以朝廷决定先资助容易恢复正常生产秩序的当时所谓经济发达地区,其他灾重的地区则再缓缓图之。这些古代的治理例证让我们从中看到应急管理的轻重缓急都要有缜密的考虑,实际在资源分配的时候也是有所偏重。葡萄牙的里斯本大地震则发生于1755年,大震后很快引发了巨大的海啸,数万人丧生。这一后来被认定为8.9或9级的地震引发的变化也不小,教会在文艺复兴之后对欧洲各国的影响和地位又一次被削弱,因为很多人发现地震中竟然监狱和妓院是受损失最小的,似乎“犯人和妓女成了上帝的宠儿”,而不是平素里乐善好施并勤于祈祷的百姓,这个结果与教会宣扬的价值观太不一致了,欧洲现代文明的浪潮又从新的角度开始了又一波。到了本世纪,地震依然在地球的不同方位不断出现,其中2011年的9级东日本大地震和2008年的8级中国汶川大地震是比较强烈的两个。在应对这些灾害的过程中,本来就灾害频仍的日本其应灾体系越来越完善,中国的应急体系也逐渐建立并成熟起来。

  技术的发展也会引发新型风险,有些会让人类措手不及。比如《寂静的春天》一书就描写了因过度使用化学药品和肥料而导致的环境污染与生态破坏,最终给人类带来不堪重负的灾难。而电网本身就有的脆弱性则会导致区域大停电,从而导致各种无法预想的重大损失。

  很多看似与灾难无关的行为也会间接地将人类所未知的风险附加进来,令人类猝不及防,等到能够理性面对科学应对的时候已经付出了巨大的代价,而这些代价不是长期积累才造就的财富就是人最宝贵的生命,皆为人类不可承受之重。

  如果从灾难决定论的角度看问题,其实会发现人类的文明正是在和不同类型灾难做斗争的过程中不断升级换代最终才走向现代文明的。

  当然,科学地说,任何“决定论”的解释都是片面的,所有的结果其原因往往是复杂的,尤其在人类学、社会学、哲学这样的层面更是这样。不过,在文明的岔路口,灾难的确会促使那些正处在“太美了,快停住吧”而志得意满的人类打个冷战,然后凛然面对新发的灾难形式,重整旗鼓,发展科技,创新管理,再度出发。

  在中国的元代末年,以“石人一只眼”代表的“弥勒降生”为号召力的做法固然起到了鼓舞民众打破一个旧世界的信心,当时流行的瘟疫(据推断应该也是鼠疫)也的确减弱了蒙古兵的战斗力,并为全国性的起义风潮起到了推波助澜的作用——既然无产者意识到怎样下去都是一个“死“字,还不如搏一把。历史总是在重复,到了明末,同类的事情再度出现,崇祯年间灾荒不断,民众只好吃遍所有能吃的东西,包括田鼠,而鼠疫也就接踵而至,这个天字第一号的烈性传染病在感染明军之后,又感染了闯军,最后竟使得骑马进山海关的清兵得了最大的便宜,而他们所以不至于染疫和鼠蚤不耐马身上的味道有关。所以,在哪里是军人战斗力的较量啊,最后的胜利只与谁更能防御和抵抗病菌引发的传染病有关。

  欧洲在经历了以教会统治为特色的黑暗漫长的中世纪之后,文明的曙光看不到一丝闪烁,而从外地商船上跟来的老鼠为介质而传染的黑死病却逐渐成风,死亡遍地皆是,人们的恐怖都被写到了《十日谈》这样的名著里面。而隔离作为唯一有效的手段最终也成为战胜传染病的重要管理措施,当鼠疫杆菌再也找不到下一个要感染的人时,也只好自我消亡。在这样的惨烈对抗中,人类认识到上帝和其人间代表教士们都非可以依赖的对象,对于客观科学的追求也就自然蔚然成风,同时,宣扬个性解放的文学艺术也成为欧洲人的新时尚。这个包括现代科学萌芽的“复兴”时代后来也被错误地翻译成“文艺复兴”时期。

  不管怎样,因为灾难,人类需要意志上更坚强、科技上更先进,经济上更富裕,才能保证不至于被小到肉眼看不见的病原体侵扰,被大到可以撼天动地的地震台风伤害。这就要打造人类自己防御和抗击灾难的“三板斧”——灾难决定了我们学会应对灾难本身才是“灾难决定论”的核心要义。

  2019年末和2020年全球最大的事情一定是抗击新型冠状病毒SARS-COVID-19导致的肺炎疫情,到了今天,经历了种种教训和经历之后,我们已经看到“广域环境下的个体隔离+辅助呼吸医疗设施”成为应急的核心两招,这个感染性极强的传染病总算有了被人类克服的可能,至少中国人半年之后走出了阴霾,生活和生产慢慢恢复正常,而世界上的多数国家确诊病例增长数字也逐渐开始回落。

  几乎整个国家就经历了如此长时间的不事生产,居然还能够做到全社会基本不乱,吃喝不愁的同时还可以改到基于互联网进行若干工作,包括从基础教育到高等教育的网上授课与研讨。应该说,技术的能力和现代管理的魅力在其中都起到了很大的作用。

  而从全国性乃至世界性的动员体系到支撑体系,说明了今天的人类在隔离的前提下依然可以自给自足,这里的“自”当然不是指一个人,而是指人类整个群体。细到无接触下的快递、送餐,大到全国性国际性会议的网络化平台提供,世界范围内的协同能力都被彻底地检验了一回。事实证明,作为动物中最高级别的人类,2020年上半年完成了看上去似乎无法承担的任务。

  在这个过程中,不同级别的领导干部起到了核心作用,展示了中国国家体制下的应急管理能力。虽然在疫情一开始的时期,有些领导一时半会还没有意识到大隔离下的政府角色多么不可或缺,应对举措很多没有做到切中肯綮,后期的作为还是可圈可点的。而相应地,很多发达国家的社会动员能力却被大大地考验了一次,欧洲不少国家医疗资源的缺少,美国最初在隔离防护物品上的短缺,都经历了一段不短的时间才开始恢复正常供应。在这期间,很多人的生命就丧失了,直到今天,已经有接近40万人死于新冠病毒,感染者累计也超过了700万——一个欧洲中等规模国家的人口规模。

  那么,为什么领导干部一定要具备危机与应急管理能力?具体应该是哪些能力?我们可以在这里先简单探讨一下。

  我们认为,从宏观上说,领导干部的第一个能力是理性认知灾难的能力,其次则是理性看待公众个人和群体不理性的能力,第三个则是理性认知自己、所在机构组织、所处区域、中国乃至人类应灾能力的能力。

  中观角度上说,则是以下的八大应急能力:

   信息获取处理利用能力

   资源筹措征集分配能力

   机构组织人员协调能力

   心理疏导行为引导能力

   危机沟通舆情防控能力

   风险认知趋势评判能力

   专家召集组织决策能力

   救援指挥善后管理能力

  微观层面上的能力就更多了,要求作为领导干部遇到灾难之后面对任何的场面和情景都要做到见招拆招,临机决策,形成方案,操作执行。

  就新冠肺炎危机而言,宏观上要求领导干部要知道新发传染病很难在第一时间找到合适的治疗方案和药物,只能利用现有的医疗手段和已有药物,遴选可能适合这次新发传染病的临床技术和管理措施,尽早针对确诊病人和密切接触人群用上。其间,期待医疗和生物学专家们能够尽早寻找对症的疗法。随后,才能够在个人的角色与身份上做到最好,尤其是在隔离措施的采取上就要严格设计方案,并进而考虑政府所有可能的针对公民的服务。

  能理性看到公众的心理与行为也格外重要。在突发灾难状态下,公众,不管是个体还是群体,往往会产生很多不切实际的期望,这些需求往往远离现实能够提供的,惊慌中的人群也容易听风就是雨,在应急的公共舆论场里,一定会有大量的谣言不断传播,甚至使得管理者根本就顾不上辟谣,面对荒谬的传播和莫名其妙的拥趸只能徒唤奈何。在这种情况下,也只有具备管理非理性人群的思想与行为的能力才能取得危机沟通和舆情管理的好效果。

  面对灾难,自己有没有能力应对,机构或区域有没有能力应对,乃至整个人类是否有能力应对,都要领导干部们做到心中有数,灾难是什么和我们能做什么是一个问题的两个方面,遇到极端的情形——什么都做不了——领导干部也要去积极地稳定局面,抚慰灾民。遇到能做的情景,也要看从时间和规模上怎么一一展开,才能做到成本低而效果好。遇到其他主体具备处理能力而我们自身不具备时,就要考虑利用自己和组织的协调能力了。

  在任何国家,以前的起步级的应急都是更多依靠自己,其他人,包括邻居或者警察,都只有道义上的责任,所以才有“自扫门前雪”的说法。随着公共事务管理的逐渐推进和成熟,才有了专门的消防机构,专门接受市民、村民、国民投诉的机制(电话12345等),面对一些规模稍大的突发事件或灾难,政府才开始建专门的应对机构(在中国是应急部、应急厅、应急局、应急处、应急办等),这是因为,作为个体,面对大灾往往是无能为力的,而政府则可以调动更大规模的机构人力、设备设施、技术力量等,处置起来当然就容易得多。公共管理也是在这样的背景下逐步发展起来的。

  随着社会系统和技术设施的更加庞大和复杂,灾难事件其实是更多、而不是少了,比如高速公路会更容易造成多车连环追尾,隧道里和大桥上会更容易出现大规模车祸引发的爆炸或燃烧,高危化工企业生产过程中一不小心就会出现泄漏或爆燃事故,随后的次生灾难则会影响巨大。这些都是现代社会反而更会产生的风险。

  风险多了,应急的机会也就相应多起来,一旦有新冠肺炎这样的传染病,很多之前完全不是公共卫生专业的人就要加入到应对疫情的队伍里来,作为干部,以及干部中的领导,要尽力去懂得或理解关于传染病的一些相关知识,至少要知道关于疫情应对中一些做法的合理性和可行性。

  传染病疫情如此,其他类型的灾难也一样。

  也就是说,领导干部要比单个的公民国民在应急管理中有更多责任和义务,而培养这个特定人群的公共危机和应急管理的能力正是这本书希望达到的目标。


作者

2020年6月于北京


注:本文为《公关危机与应急管理领导干部读本》新书的序言

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