中国历史上最早的房产税可以追溯到唐朝.之后的其他朝代也偶尔开征过房产税.在中华民国时期,国民政府曾经在北京和上海课征过房产税.1949年新中国成立后,中央政府也曾颁布法规来课征该税.

中国历史上房产税的产生和发展

唐朝以来,我国历史上曾经开征过专门针对房产的税,这种房产税曾有过多种称呼,如唐朝时的“间架税”,五代十国和宋朝的“屋税”,清末和民国时期在个别地区开征过的“房捐”等.唐朝安史之乱后,各地藩镇向中央缴纳赋税减少,西北边患加剧引发巨额军费支出,中央财政遇到困难.唐德宗大臣赵赞认为,“泉货所聚,在于富商”,即资产都聚集在富商手中.由于城市房产是财富的主要象征,因而他们认为,征收间架税相当于对富商进行课税并能获得较多的税收收入.出于筹集军费的需要,唐德宗采纳了赵赞的建议,于公元783年开征了间架税.在征收间架税时, “请税京师居人屋宅,据其间架,差等计入”(«旧唐书·食货志上»).以“屋二架为间,上间钱二千,中间一千,下间五百”, “匿一间,杖六十,告者赏钱五万”(«新唐书·奸臣下»).间架税开征之后, “邸店侯王,咸出屋税”,于是上下皆愤怒.公元783年十月,朱泚叛乱,攻入京城,宣布废除京城的间架税.扑灭朱泚叛乱后,唐德宗于公元784年正月正式废除间架税.

五代十国时期(907~960年),藩镇林立,军阀混战,被唐朝废弃的屋税成为当时朝代的新宠.从史料来看,后梁、后唐、后晋、后汉和后周五代皇帝都曾经对京城和各州城郭中的屋税进行过赦免.这从反面说明,五代都开征过屋税.据史料分析,后晋时期屋税按月计算,分春、秋两次缴纳;后唐时期,朝廷还曾预借五个月的屋税.

宋朝时,屋税也在开征之列.据载, “宋制岁赋其类有五”,其中之一便是“城郭之赋”,“宅税、地税之类是也”(«宋史·食货上二»).史料显示,宋朝屋税的开征涉及很多州的城郭.例如,1008年,宋真宗改年号为大中祥符,大赦天下.史载,南宋高宗时,屋税已经扩展到乡村地区.宋徽宗时期,屋税按等征税,“诸州县寨镇内屋税,据紧慢十等均定,并作见钱”.

宋朝时,屋税并不是主要税种.据«文献通考»记载,应天府“畿内七县共主客六万七千有余户,夏秋米麦十五万二千有零石,绢四万七百有零匹……是谓正税”,“外有沿纳诸色名目杂钱十一万三千有零贯……然虽有钱数,实不纳钱,并系折纳锦帛……惟屋税五千余贯,旧纳本色见钱” («文献通考·卷九·钱币考二»).

清朝前期,部分地区开征过地方性房产税.但是,经过康熙、雍正和乾隆三朝的整顿,这些地方性房产税被废除.民国时期,北京和上海也曾在短时期内开征过房捐.中华人民共和国成立以后,1951年8月政务院颁布«城市房地产税暂行条例»,规定:房地产税以标准房价为计税依据,按年计征,税率为１％;凡开征房地产税的城市,均须组织房地产评价委员会,负责房地产评价工作,每年进行一次,即房产税税基是以房产的市场价值来确定的.但是,由于新中国成立初期税制变革频繁,再加上没几年即进行了社会主义改造,城市房地产税没有对财政收入做出过多少实质性的贡献.

改革开放后,国务院通过的«中华人民共和国房产税暂行条例»(国发〔1986〕90号)规定:房产税依照房产原值一次减除10％~30％后的余值计算缴纳.减除幅度可由省、自治区、直辖市人民政府规定.没有房产原值作为依据的,由房产所在地税务机关参考同类房产核定.从价计征税率为1.2％.但是,该房产税对居民自住房不征收.1986年的房产税暂行条例保持了现代房产税的核心特征;然而,此时的房产税税基非常小,该税并没有带来多少税收收入.在2010年,该房产税仅占税收总收入的1.08％.

中国历史上的房产税与现代房产税的比较

中国历史上的房产税与西方现代意义上的房产税虽有一些共同点,但也有很大的区别.就共同点来看,中国历史上的房产税都是一种财产税,以房产这种财产为课征对象.唐朝的间架税相当于定额税;宋朝的屋税按房屋等级缴纳;新中国成立后的房产税是按价值征收,总之,房产多,纳税多.我们也可以想象,中国历史上房产税的弹性不大,这是由房产税本身的特性及其课征办法所决定的.

就区别来看,也有几点.从以上分析中可以看出:中国历史上的房产税不是政府的主要财政收入.唐朝仅将其视为缓解财政困难的权宜之计;后梁、后唐、后晋、后汉和后周将其作为一种杂税;宋朝时,房产税也仅仅是一种辅助性财政收入.另外,与对土地税的分析类似,中国历史上的房产税仅仅可视为非常有限程度的受益税.至于房地产税、地区性公共服务和公共选择相互作用的机制,这在封建社会就不可能存在了.当然,从社会发展角度来看,房产税在不同社会阶段被赋予的地位本就是不同的.无论如何,我们仍然可以肯定地说,中国历史上的确存在以房产为课征对象的房产税.中国古代房地产税没有延续继而自然地发展演化为现代意义上的房产税,其中有着深刻的政治、经济和社会原因.进行深入的史料研究是经济史学家的工作,我们在这里只做简要的理论分析.

不稳定的产权关系

我们认为,只要拥有或使用财产———不论该财产是公有还是私有,就可以按照拥有或使用财产的价值进行课税.但无论如何,稳定的产权制度是影响房产税制度形成的重要因素.民国时期,政局动荡,军阀混战、抗日战争和解放战争相继进行.虽然国民政府和根据地政府有自己的产权制度,然而,政权更迭和战事频繁导致当时形成了不稳定的产权状态.新中国成立后,宪法对土地所有权属性的界定不断变化.宪法[«中国人民政治协商会议共同纲领»(1949年)和«中华人民共和国宪法»(1954年)]先是确认了农民对土地的所有权;到了1982年,宪法[«中华人民共和国宪法»(1982年)]最终明确做出了城市土地和农村土地所有权归国家所有的界定.所以,20世纪产权关系的不稳定状态一直是影响和妨碍现代房产税制建立的重要因素之一.

经济和社会的曲折转型

现代税制的建立和完善蕴含在经济社会的转型进程中.自封建社会末期以来,我国经济社会转型是在一个曲折的环境中进行的.由于社会分工和专业化的发展,北宋时期的商品经济获得了长足的发展.在北宋鼎盛时期,1078年来自工商业的税收收入已经占到了总收入的70％ (孙翊刚和陈光焱,2003).南宋将贸易从内陆扩展到了海洋,开始了大规模的海上贸易.然而,到了明清时期,统治者实行了海禁,并采取一系列政策将农民限制在土地上,商品经济的活力被大大抑制.清朝中期(乾隆时期),欧洲发生了始于英国的工业革命(18世纪60年代~19世纪中期),人类从此开始进入蒸汽时代.在欧美国家走向现代工业文明之时,中国的封建王朝却没有搭上工业革命的“班车”,遂开始走向衰退.当衰退的社会与先进的工业技术相互碰撞时,中国经济发展的进程大大放慢,最终几乎处于停滞状态.现代财产税制的建立和采用被长时间搁置,没有实现古老财产税制向现代财产税制的过渡.

非市场导向的人口流动

在市场经济条件下,人口流动是社会进步和发展的推动力,以便人尽其才,即人力资本的充分利用或者说效用最大化.由于房产不能随人口流动,人口流动的加剧意味着不动产交易频次的增加.随着不动产交易频次的增加,不动产价格逐步形成,并反映其市场价值.

新中国成立之前,人口在战乱背景下流动.尽管流动会形成市场价格,体现不动产价值,但这种流动显然不是在社会稳定条件下由市场规律导致的人口流动.新中国成立后至20世纪80年代以前的人口流动是在计划经济条件下进行的.正常情况下,国家通过户籍管理制度限制人口在城乡和不同城市之间的流动.20世纪80年代以前的大规模人口流动有两次:一次是1958~1962年“大跃进”和三年自然灾害时期的人口流动;另一次是1968~1980年知识青年“上山下乡”期间的人口流动.

20世纪80年代以后的人口流动是在改革开放过程中劳动力从农村到城市、从西部到东部的流动.这一时期的流动比之前增添了若干市场经济的特征,不过仍然受户籍制度的约束.非市场导向下的人口流动没有对不动产价格的形成充分发挥作用.这也是抑制现代房产税在中国开征的重要因素.

前期着力于稳定与发展, 未有精力真正思考财产税完善问题

政府执政能力是政府驾驭政治、经济和社会方面的能力.从以上对中国历史上各朝代的分析可以看到,政府执政能力强,则朝代兴旺;政府执政能力弱,则朝代走向衰亡.政府在控制财富分配差距、制定恰当的财产税政策、掌握财产税税源分布和采取强有力的征管措施方面的能力,是政府执政能力在经济尤其是财政和税收政策上的体现.

在清朝以前,中国经济和社会发展处于全世界领先位置.然而,从清朝中后期开始,中国经济和社会逐步走向衰落.民族资本和资产阶级未能完成反封建的任务.国民政府时期,军阀混战和抗日战争促使政府将有限的资源用于维护统一和民族独立上;新中国成立后半个世纪的时间里,政府更多地将精力用于探索民族独立和中国发展道路上.

纵观20世纪的大多数时间,政府没有更多的精力用于财政建设和税制完善.直到20世纪末和21世纪初,在政治稳定和经济发展的条件下,政府方才致力于财产税制的完善问题.

本文摘编自北大-林肯中心丛书之《房产税在中国：历史、试点与探索》侯一麟、任强、张平著。

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