约翰·肯尼迪政府扩大社会福利保障的反贫困战略(1961-1963) PDF版

黄安年文 黄安年的博客/2012年11月20日发布

本文系笔者著《当代美国的社会保障政策》的历史编第四章《约翰·肯尼迪政府扩大社会福利保障的反贫困战略(1961-1963) 》内容，该书1998年3月由中国社会科学出版社出版，见第80-103页。这里发布的是PDF版,总共25页。这里的文字版曾以同题发表在2007年7月14日黄安年的博客上,两者内容有些区别,PDF版是定稿并增补了5个统计表，见《当代美国的社会保障政策》第92-100页。

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约翰·肯尼迪政府扩大社会福利保障的反贫困战略(1961-1963)

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约翰·肯尼迪政府扩大社会福利保障的反贫困战略(1961-1963)

黄安年文 发表：2007年7月14日

本文系笔者著《当代美国的社会保障政策》的历史编第四章内容，该书1998年3月由中国社会科学出版社出版，见第80-103页，文字上有订正。约翰·肯尼迪政府试图进一步扩大和完善罗斯福政府开创的现代社会保障制度，由于1963年11月遇刺身亡，未能如愿。

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六十年代肯尼迪、约翰逊民主党总统任期的八年是自罗斯福新政以来, 美国政府扩大和完善社会福利保障制度的高峰时期。它不仅扩大了社会福利保障的范围和领域, 并且把社会保障和解决高度现代化社会出现的丰裕和贫困矛盾问题相联系, 使社会保障体系的安全阀、调节器作用更为明显。肯尼迪和约翰逊两位总统的政策是密切联系在一起的, 由于肯尼迪在1963年11月突然遇刺身亡, 接任总统的约翰逊不仅完成了肯尼迪的未竟之业而且扩大了成果, 同期也带来了社会保障过度的潜在危机。

一. 约翰·肯尼迪的扩大社会保障思想

约翰·肯尼迪1960年7月15日在洛杉矶发表接受提名竞选演说时指责前政府的社会保障政策不力, 他说在那个时代:“不享受保健医疗的老年人, 没有像样住房的家庭, 没有足够食物或学校的儿童的父母, 他们都知道变革的时候到了。”“城市人口革命使学校人满为患, 郊区拥挤嘈杂, 贫民窟愈加肮脏不堪。”“医疗制度延长了老年公民的生命, 却没有为他们提供在晚年本应享有的尊严和安全。自动化革命使机器在美国工矿企业中取代了人, 却没有为他们带来收入, 或培训, 或用以支付家庭医生、食品杂货商和房东所需的费用。”“今天, 我们关注的必须是将来。因为世界在变化。旧的时代正在结束,旧的方式将行不通了。”“在国内,未来的、变化中的事务同样是革命性的。新政和公平施政曾经是几代人的大胆举措——可这是新的一代。”“总而言之,现在已经到了由新一代领导人——一代新人来处理新问题、把握新时机的时侯了。”“今天我们正站在新边疆的边缘——这是20世纪崐60年代的边疆,充满未知机会和风险,没有实现的希望和威胁。”“伍德罗·威尔逊的新自由许诺给我们国家一种新的政治和经济体制。富兰克林·罗斯福的新政许诺给贫困者以保障救济。可是,我所说的新边疆不是一套承诺——而是一套挑战。它所概括的不是我打算为美国人民提供的东西, 而是我打算向它们索取的东西。”“但是, 我是要告诉诸位, 新边疆就在这里, 无论我们是否寻找它。在边疆的那一边, 是未探索的科学和空间领域, 未解决的和平与战争问题,未征服的无知和编见的角落, 未解答的贫困和过剩问题。”〖1〗1960年9月12日他在休斯顿大牧师会上发表演说:“我看到西弗吉尼亚有饥馑的儿童,无力支付医疗帐单的老人,不得不放弃农场的家庭; 美国贫民窟太多,学校太少,进入月球和外层空间太晚。〖2〗 1961年1月20日肯尼迪在就职演说中称:他的政策“象征一个结束, 也象征一个开端——表示更新,亦表明转变。”并号召“展开一场反对共同敌人暴政、贫困、疾病以及战争本身的斗争。”〖3〗

肯尼迪就任时,正面临反对经济衰退的努力。1961年1月29日, 肯尼迪总统在致国会的第一个国情咨文中说:“我将在今后14天内向国会提出一些提案, 目的是通过在自助的基础上临时延长失业救济金期限的办法来改善失业补助; 向失业者的家庭提供更多的食品来救济他们的贫困的子女;重新开发我们的劳动力长期过剩的地区' 扩大美国就业局范围;鼓励建造住房的建筑物;提高最低工资标准,以增加工资最低的工人的购买力”。他极力抨击美国当时在社会保障领域存在的问题说:“我们的国家到处都有没有完成和被忽视的任务。我们的城市肮脏不堪。我们的国会宣布我们的目标是要‘为每一个美国家庭提供体面的住宅和适宜的生活环境,然而在整整12年之后,我们仍有2,500万美国人住在不合标准的房屋内。今年需要在一个新的住房和城市事务部主持下,制订一项新的住房建筑计划。”“我们的教室所容纳的儿童数量,比在正常条件下所能容纳的多了二百万,他们的教师有九万名不够资格。我们最有前途的中学毕业生中,有1/3由于经济困难而不能继续发展他们的才能。40年代战争时期出生在60年代正纷纷进入我们的大学,——从现在起的10年里,每一所大学都要增加一倍的学生——但我们的大学对此没有作好准备。我们缺乏我们的世界性义务所需要的科学家。工程师和教员。我们忽略了海洋学。海水淡化的研究以及作为一切进步的根本的基础科研。联邦对高等学校和公立学校教育的补助再也不拖延了。”“医院研究已经创造了新的奇迹, 但是由于人们收入不足(特别是在老年人中间),由于缺乏医院床位、疗养院以及医生和牙科医生, 许许多多人往往不能得到这些奇迹的好处。今年必须采取措施使老年人根据社会保险得到医疗照顾,并且增加设备和人员补充。”〖4〗1961年2月2日,肯尼迪总统向国会提交经济复苏和增长的咨文。咨文强调政府这次提出经济计划的目的,“是要一方面通过使贫民直接受益, 另一方面通过在经济上采取有效的财政措施,来履行我们减轻贫困和加崐速恢复的责任。”咨文建议通过有关社会保障的立法有:“一,修改社会保险计划,内容包括: ①提高每月退休金的最低标准, 由原来的33美元提高到43美元; ②男子崐从62岁开始支取退休金,而不是原来的65岁开始; ③放款享受退休金条件, 从原定退休前10年中每年至少有3个季度改为1个季度参加社会保险计划; ④提高给年老寡妇的救济金,从原来的75％增加到85％;⑤扩大对对残疾保险的保护, 不再判定残疾是否不可恢复。”“二,提高最低工资标准, 并扩大其适用范围,使迄今未包括在内的几百万工人适用此项工资标准。三,临时延长失业保险事业就济金期限和对联邦失业保险制度作永久性的改革。”“五, 宣布①对于联邦住房管理局所保证的贷款,利率应减少到可以允许的最低限度,同时对于城镇公用事业局发放的贷款,也应实行低利率,②要加速住房建筑与房屋财政署各项计划的开始执行和完成;并且促使普遍降低抵押贷款的利率。六,制定地区再发展法案, 以帮助某些陷于严重的长期失业的地区。七.宣布扩大剩余粮食的分配范围, 并在六个州开始施行食品券试点计划。八,提早支付退伍军人管理局1961年度的保险金分红利息。”“十一,要求国会就救济不能独立生活的儿童的计划制定一项临时性修正案, 以便把贫困的失业者的子女包括在内。”〖5〗

肯尼迪的特别顾问西奥多·索伦森在《肯尼迪》一书中写道:这些措施“并不象有些人表示的, 是微不足到的和为时太迟了的,因为经济复苏虽然开始得很早,却是一个长期的、缓慢的进程。对近300万名失业工人增加了近八亿美元的失业救济金, 对新75万名儿童及其父母提供了两亿美元的救济金, 对一千个以上的贫困县拨出了4亿多美元的救济金, 对新的最低工资标准以下的人拨出了17,500万美元以提高他们的工资, 根据新的住房建筑法, 据估计提供了42万个建筑工人就业的机会。”〖6〗1962年总统经济报告提出了20项经济立法建议中有关社会保障立法就有13项, 其中包括:临时扩大失业补偿金,失业补偿金,援助无靠儿童,改善老年遗族和残疾社会保障及公共援助计划,人力重新培训计划,青年就业机会, 最低工资,地区重新发展计划,住房, 教育援助,卫生保健计划,老年人的医疗照顾,在朝鲜冲突中的退伍军人特别保险等。失业补偿建议包括为至少有3年工作经历的雇员失业补贴增加13周, 扩大的工人有300万人, 应税工资基金数额从3 000美元增加到4 800美元。〖7〗

二. 社会保障体系的继续和扩大

如前所述1961年2月2日肯尼迪发表的经济恢复和发展咨文, 涉及社会保障体制的继续和扩大。它提出对需要抚养的儿童进行援助, 不仅是由于父母死亡、出走或失去工作能力时给儿童以援助,而且当其父母失业时也因采取这种援助。建议修正OASDI, 以使400-500万人的津贴得以增加, 增加应付税额,每人1.25％和个人雇主的1.3/5; 放宽保险条件等。肯尼迪的建议大部分为1961年的修正案所采纳。

1961年4月20日众议院通过了社会保障综合修正案(Omnibus Social Security Amendments of 1961)(以400比14, HR6027号), 1961年6月20日参议院通过(90:0票), 1961年6月30日肯尼迪总统签署生效。其主要内容是:①提高每月补贴的最低金额为40美元; ②允许老年津贴年龄为62岁, 而不是65岁; ③增加对遗族每月的津贴,由75％到82.5％。有关公共援助的变化(Public Assistance), 1961年通过了特别ADC法案(HR4884号)增加了联邦分配OAA,AB,APTD的费用等。〖8〗1962年的修正案, 工资税增加到3.1/8％。1962还通过了公共福利修正案(Public Welfare Amendments HR10606号),其中增加了联邦政府用于分配OAA,AB和APTD计划的费用; 提高联邦政府用于其他福利的费用; 要求到1975年7月1日使儿童福利计划在全国推广; 增加授权儿童福利1963年度为3000万,1964年6月为3500万, 1965-1966年4000万美元。1963年的总统经济报告对这一修正案的成果作了详细说明。〖9〗1963年通过方案把M.C.H.和Crippled儿童服务提高到1970年的5000万美元。〖10〗关于公平劳动标准法(FLSA), 1962年和1963年的总统经济报告均谈到1961年的FLSA修正案要求把最低工资由每小时1美元增加到1.25美元。这一法案是肯尼迪在1961年5月5日签署生效的。1963年FLSA修正案则使受益工人由2750万人增加到4420万人。〖11〗

三. 联邦政府医疗保障政策

　　1961年2月9日,肯尼迪向国会提交了关于医疗卫生问题的特别咨文,全面概述了肯尼迪政府的医疗卫生保障的构想。咨文抨击当时存在的严重问题:卫生“服务在质量和布局方面还存在着严重的缺陷。”“那些最需要药品和治疗的人却又经常得不到这些服务。经费不足。城镇没有资金以及缺乏经过训练的医务人员, 使得太多的人不能得到医药知识能够带给他们的那些好处。”“65岁以上的人,......他们每年花费的医药费,比65岁以下的人要多一倍, 但是他们每年的收入却只有65岁以下的人的一半。”“很多孩子未能得到可以预防疾病的那些免疫注射和药物,饮食质量低劣, 或者在身体和感情上受到一些不必要的折磨。”咨文的第一部分是老年人的健康保险(Health Insurance for the Aged), 咨文谈及健康保险的严重的缺陷写道:“除了有最高收入的人以外,任何人也得不到充分的保险:老年时因为身体不好而需要花大量的钱。在那些接受社会保险救济的老年夫妇中,有1/5之一的人每年要去医院看病，这些人中有一半的人每年要支付700美元以上的医药费。这个数目超过了一对典型的夫妇每年全部收入的1/3,比全年中等伙食费用的指出还要多。很多人简直得不到、也负担不起他们所需要的医疗照顾。”咨文说:“我主要是要求实行一项在社会保险制度下的健康保险计划,以提供下列各项福利:第一,住院服务,病人一次连续住院九十天,在开始的九天中,每天费用超出10美元以上的,补助其超出部分(至少补助20美元),其余81天则补助全部费用。第二,从医院出来后,立即急于熟练的疗养院服务直到180天。.第三,门诊病人临床诊断服务,全部费用超出20美元以上的,补助其超出部分。这种服务还可以减轻医院接受住院病人的负担,并鼓励病人尽早就医。第四,一定时期内的城镇护士走访服务和有关家庭保健服务。这种办法可以使很多老年人在自己家里接受适当的医疗照顾。我建崐议把这种福利保险应用于合乎社会保险制度或铁路职工退休制度、一切年龄在65岁和65岁以上的人。这项计划所需的费用,一部分通过把雇主和职工交纳的社会保险费各增加千分之25来提供,另一部分通过把每年最高所得的基数从4 800美元增加到5 000美元来提供, 这样就可以很充裕地应付一切福利博爱保险所需的费用。这种办法应当是自助的,而不应给一般的收入增加任何负担。这项计划不是社会化的医疗计划,而是一种预付博爱保健费用的计划, 它保证有绝对的选择自由,每个人都可以选择他自己需要的医生和医院。”〖12〗咨文第二部分是社区卫生服务设备(Community Health Services and Facilities)其中包括①关于建立家庭护理病房的建议;②建议改善小型私人医院和家庭护理服务;③医院研究工作和发展计划。咨文第三部分是增加训练有素的医护人员(Increasing Health Personnel)。咨文说目前美国有92座医学院和47座牙医学院, 每年有7 500名内科医生和3 200名牙科医生毕业。要求在今后10年中 “再分别增加20座医学院和牙医学院。”咨文的第四部分是此促进我们的儿童和青年的身体健康(Improving the Health Our Children & Youth)。咨文的第五部分是使残疾人重返职业计划(Vocational Rehabilitation)。最后部分是医学研究(Medical Research)。咨文的结论说:“美国人民的健康必须给予不断的保护,不断的促进。只要我们的人民还被我们有能力去避免的疾病所困扰, 只要我们的人民还被可以排除的伤害锁链所束缚, 只要我们的人民还因不必要的死亡夺取生命, 那么,美国人民的健康事业就将是未竟之业。”〖13〗1961年10月5日肯尼迪总统签署了国会通过的城镇社区健康服务和设备法, 该法授权对门诊业务的发展、研究设备的建造、医院规划的研究、疗养院的建造以及州和地方公共卫生服务事业给以补助, 每年给州拨款3 000-5 000万美元。总统有关老年人的健康保障方案被国会搁置下来。

1962年1月11日总统发表第二个国情咨文, 提出“为了帮助所有家境贫困者,我现在提出一个新的公共福利计划, 建议着重以服务设施代替援助, 以恢复代替救济,以培训从事有益工作代替长久的依赖。为了减少在危机时期医生和牙医的匮乏——这是关系到我们所有人——并且扩大研究, 我力请有关部门行动起来, 给医学院和牙科医学院增加奖学金,建立新的国家卫生研究院”,“为了利用当代接种疫苗成就, 我建议通过一个群众性的免疫方案, 目的从根本上消除孩子们的传统的敌人(例如患小儿麻痹症、白喉、百日咳、破伤风等)”,“为了保护消费者防止粗心大意和大道德行为, 我将提议改革食物和药物法——加强检察和提高质量, 禁止不安全和没有价值的生产,禁止在物品上贴假标签,处罚出售非法长久伪劣药品者。”咨文在谈及 '老'年人医疗问题时说:“由于老年人经常患有慢性病,他们的收入又太少, 住不起高级医院,付不起医药费。私人健康保险为此提供了一些帮助——但是保险费太高而对它的保险额又受限制。公共福利不能帮助那些过于自尊寻求救济的人, 只能那些受生活之重迫而付不起保险费的人。就连他们的孩子和子孙也不能常常牺牲他们自己的健康预算去满足不断花费的需要。”“我力陈在不影响给予老年人健康保险的'情况下, 扩大它们范围。”〖14〗1962年2月27日肯尼迪总统提出关于健康问题致国会的特别咨文,共12点, 未获重大成果。但是1962年10月23日总统签署了传染病预防援助法。

1963年2月7日,肯尼迪致国会咨文, 提出关于老年人健康保险计划的立法“援助我们老一辈公民”, 主张从社会保险基金中拿钱为老年人的住院费付款;为此提高雇主、职工的社会保险税额0.25％,自由职业者提高0.14％。同年2月21日, 肯尼迪发表关于全国老年人的需求致国会的特别咨文(Social Message to the Congress on the Needs of the Nation's Senior Citizens)中详尽说明老年夫妇的困境:“一对年老夫妇的平均年收入是一对年轻夫妇收入的一半。那些65岁以上的独身老人几乎有一半的收入是1 000美元或不足1 000美元, 3/4年收入不足2 000美元。”“绝大多数65岁以上老年人的主要收入来源是一项或几项公共保险金。70％的人口——有1 250万人——现在接受社会安全保险金, 一个退休工人月均约有76美元, 一个寡妇月均约有66美元, 一对老年工人夫妻月均约有129美元,1/8人口——即225万人——享有公共援助, 人均约有60美元,另外还享有医疗保险月均约有15美元。”“按照1960年的国家人口统计, 60岁及其'以上者有1/4没有自己的家,而是住在亲戚家,出租房间或救济院里。其余的,有30％居住条件较差, 房内没有私人浴室、厕所和热的自来水, 或者房屋残破,剩下的许多人的住宅对于老年人或不适宜,或不安全。”“我们国家的老年人患者比其他患者更经常、更持久。每100个65岁以上的人中,有80位患漫性病,其中有28位有心脏病或高血压,有27位患关阶炎或风湿症, 有10位身体虚弱, 有17位听力损坏。每年有16人住院一次或多次。年满65岁的老人要求每年享有三次住院护理。然而,65岁及其以上的老人中仅有一半享有这类健康保险。”咨文说:“这些及其他统计数字使我们清楚地看到, 持续长久的科学成就还没有变成为实际的人类成就。我们的都市化和工业化生活道路摧毁了老年人在早期时代的农村及小城镇家庭社会的有益的和满意的生活方式。老年人的技术和才能现在都常常被弃之一边。”〖15〗众议院虽然通过了法案但参议院否决。但是国会通过了 一些影响较小立法如1963年9月24日总统签署了颁布卫生训练援助法; 1963年国会通过的精神卫生设备法案; 1963年10月24日总统签署HR7544号的母亲和儿童卫生法案;1963年10月31日总统签署通过了S1576的精神卫生纲领。〖16〗

四. 联邦政府教育保障政策

1961年2月20日, 肯尼迪总统向国会提出了关于教育的特别咨文,咨文说:“我们整个国家的发展速度, 不可能超过我们在教育方面的发展速度。”咨文批评当时的教育状况“教育费用正在日益提高。非常多的州和地方缺乏足以保证每一个儿童都受到适当教育的财源。有过多的教室,学生拥挤不堪。有过多的教师,薪金过低。有过多有才能的人, 不能享受高等教育。有过多的大学研究院, 不能为60年代数量日益增加的、要求入学的大学生提供费用或教室。”咨文说:“我们没有足够的教室。为了满足眼下的需要, 接纳更多的入学学生, 并且使每个孩子都能在宽敞的教室里享有全天上课的机会, 那么,在今后10年内需要建设总数为60个教室。”专门提及教师的工资待遇说:“除非我们采取提高教师薪金的步骤, 否则我们不能得到数量更多、质量更高的教师, 而我们的儿童应当有最好的教师。按目前的工资水平崐来看,教书这种职业,在工资收入方面是不能和要求类似学历的其他工作竞争的。”咨文提出了五项重要建议:“一,要求国会扩大现行学校校舍贷款方案, 在整个五年计划中,每年拨款25,000万美元。二,要求通过立法,设立一项新的长期低利率贷款方案, 以供大学设备之需, 如教室、实验室、图书馆和有关的建筑。同时批准每年贷款3亿美元, 以5年为期。三,要求国会修改并扩大国防教育法案中的学生贷款和其他条款。要求为有才能的和贫苦的学生制定一项州立大学奖学金的五年计划。咨文说“我们还有1/3的最优秀的高中毕业生,基本上是因为资金困难不能上大学”“五,任命一个咨询机构,以便检查和重新审定全国职业教育法案。”〖17〗该法案引起了国会内外的广泛争论。1962年1月11日肯尼迪在第二各国情咨文中说现在“几乎有一半学生进入的大学不是资金不足就是设备不够。在不到10年的时间内注册学生将增加一倍。每个学生的花费正在上升到天文数字——每年平均1 650美元。尽管几乎有一半的家庭所挣得的收入近5 000美元,但是仍负担不起这么多的费用。我们的国家不能只注意保持军事力量而忽视智力。”〖18〗

　　肯尼迪政府适应技术革命的需要和结构性失业的变化, 更加重视职业培训教育工作。1961-1962年间通过了四个立法其中包括1961年地区重建计划(Area Redevelopment Act of 1961)。1962年1月总统经济报告在强化我们的人力基础专题中提出“合众国的劳力是最有价值的生产力资源”,“我力促快速通过人力发展和训练法”,同时“我要求颁发青年雇员机会法(Youth Employment Opportunties Act)”〖19〗1962年3月15日总统签署了S1991号的人力发展和培训法案( Manpower Development and Training Act of 1962)。1963年1月的总统经济报告对这一计划概述了劳工部采取的六项措施, 包括要求提供关于全国人力需求、资源、利用和训练的正式报告。〖20〗1962通过的The Public Welfare Amendments of 1962要求劳工部长每年调查和研究失业问题的趋势,1963年拨款美元200万,1964和1965年各拨300美元万; 要求劳工部长提供对失业和就业不足工作的教育咨询和训练, 使接受培训者有进入劳动市场的能力或提高劳动力素质, 以担当更重要的工作; 拨款500万美元,1962财政年度, 为各类服务培训。1963年1月总统经济报告中论及人力资源的专题是说:“教育不能只停留在教室里。在经济不断增长的社会里, 我们的劳动力的技术水平必须随着技术变化而改变无论个人还是公司都应当进行再培训以保持技术领先。.政府必须支持和完善。”〖21〗

　　1963年8月6日国会通过HR4955号法令, 进行新的职业教育计划。10月8日参议院还通过职业教育和工作培训计划 (Vocational Education & Worker Training) 共61页。它包括拨款8.06亿美元(1964-1968财政年度), 其后一年为2.25亿美元, 以扩展职业教育;1965-1968年增加1.5亿美元对职业教育的拨款。

五. 联邦政府住房保障政策

1961年3月9日,肯尼迪发表致国会的住房和城镇发展计划咨文。咨文提出“1949年,国会曾经带着高瞻远瞩的理想宣布了全国住房政策是要‘为每一个美国家庭提供体面的住宅和适宜的生活环境’。”“对于目前还住在那种不够标准或恶劣住所的1,400万美国家庭来说,我们必须履行上述诺言,并且要保护另外的3,900万美国家庭, 使之不受阴暗和贫民窟的侵害。我们今后将要面临的另一个同样的挑战, 就是惊人的城市发展。我们必须从现在起就开始为建设那些适于居住、条件好和能吸引人的未来城镇打下基础。”咨文提出“三个基本国家目标:第一,更新我们的城市,保证我们的迅速扩展的都市地区得到健全发展。第二, 给全国人民提供体面的住房。第三,鼓励发达的有效的建筑业, 把它当作普遍的经济繁荣和增长的一个重要组成部分。”咨文提出“目前,信用贷款的使用计划必须有选择地用于鼓励私营工业去建造或是提供贷款资助其去建造更多的低价级住房, 以满足中等收入家庭尚未得到满足的要求。正是这些家庭给住房市场提供了潜在的最大的和最迫切的需求。除此以外,还有收入更低的家庭, 他们必须依靠低租金的公共住房。”谈到城市发展咨文说:“我们应当做的不仅仅是关心同我们自己有关的居住条件恶劣的问题, 我们必须改造我们的城市,使之成为扩展中的城市地区的有效的神经中枢。我们的城市更新工作, 必须从本质上改变方向, 从清除贫民窟和防止贫民窟出现变为争取经济和社会新生的积极计划。”咨文提出了实施住房规划的八项建议, 其中包括:“一, 建立内阁一级的住房和都市事务部。二, 在四年期间批准总数为25亿美元的款项,用于城市更新计划;,,,,,三,制订一项扩大的、由联邦住房管理局担保不需要现付房款、以40年为期的住房抵押贷款计划,以供中等收入家庭的需要; 和另一项供租赁和合作建造住房需要的新的长期、低利贷款计划。批准增建10万个低崐租金的公共住房单元, 以供低收入的家庭使用, 其中一半要留给年老的居民使用。”“增加并扩大对退伍军人的住房贷款和贷款保证, 扩大现行的供老年人住房需要的直接贷款批准范围, 扩大农场住房贷款的批准范围。”〖22〗6月国会通过了一项综合性住房法案, 接受了大部分的总统要求, 6月22日总统签署了1961年住宅法(S1922号)。1962年的总统经济报告宣布减少联邦住房管理署(FHA)对于住房贷款的利率,2月2日从5.75％到5.5％, 5月29日起到5.25％。1962年还通过了都市发展事务部重建计划。1963年提出了老龄住宅,低收入住宅, 军用住宅及VASA-AEC住宅等计划。

六. 肯尼迪政府的反贫困战略

1961年2月2日总统国情咨文中已经提出了要重新开发贫困地区的建议, 在1961年2月20日,肯尼迪总统向国会提出的关于教育的特别咨文中提到贫困地区的教育状况的恶化, 咨文说:“这些需要特别教育的地区包括那些长期失业严重的经济萧条地区和各大城市的贫民区。在那些地方, 贫困的儿童拥挤在低于标准的房子里。最近,在一个达成城市一所规模很大的小学中所作的调查表明:91％的儿童是饿着肚子来上学的; 87％的儿童需要牙科护理; 21％的儿童需要较正视力 ;19％的儿童语言能力很差。在一些不景气的地区,约有1/3的儿童必须依靠供给食物才能保证他们的基本生存。在这些学校, 临近毕业的学生缺少适当的娱乐生活和工作指导。退学学生、少年犯罪,课堂秩序混乱的比重在这些地区惊人的高。”〖23〗1961年5月国会通过了地区重新开发法案。1962年1月11日总统经济报告提到还在1961年11月27日劳工部已要求个各州立即提出人力重新训练的补充计划, 再次主张通过人力培训和发展法案和青年雇员机会法。〖24〗1962年9月24日肯尼迪总统还签署了加速公共工程法案 (Public Works Acceleration Act of 1962)这是对开发贫困地区建议的补充, 是“自从新政实施以来的第一个加速公共工程计划”。索伦森回忆说:1963年秋天“他还下令制订一个新的联邦反贫困计划。在11月间为竞选运动举行的一次战略会议上,一个选举分析家警告说,政治实力平衡权掌握在富裕的郊区居民手里, 这些人不拥护反贫困、最低工资标准和关于萧条地区的计划。在我把这一警告转给沃尔特·赫勒以后, 他文总统关于反贫困 法案的工作是否应继续下去。回答是肯定的。”〖24〗 此外, 还要提到有关食品券保障的提出。1961年肯尼迪提出在八个实验区试点搞食品券计划, 被国会作为临时性措施通过。1962年总统经济报告中宣布将在2月2崐日在六个地区实施食品卷分配工程。1963年肯尼迪又要求食品券临时性措施改为永久性政策。这些为1964年正式在全国范围实施食品券计划准备了条件。

注释:

〖1〗王建华主编:<<美国政坛竞选演说精粹>>,第148-152页,百花洲文艺出版社,1995年。

〖2〗同上, 第154页。

〖3〗[美]戴安娜·拉维奇编:<<美国读本——感动过国家的文字>>(下),第730,733页,三联书店,1995年。

〖4〗Kennedy, John Fitzgeraid Public Papers of the Presidents of the United States, Containing the Public Messages,Spceches and Statements of the President敋, January 20 to December 31, 1961, Washington, D.C., Govt.Print Off., 并见约翰·肯尼迪著, 约翰·加德纳编, 沙地译:<<扭转颓势>>, 第16,20-21页,三联书店,1976年。崐〖5〗同上, 第81,84-85页。

〖6〗[美]西奥多·索伦森著:<<肯尼迪>>, 第228页,上海译文出版社,1981年。

〖7〗Economic Report of President, John F. Kennedy, Jan.1962. 第183-193, 106-107页。

〖8〗Congress and the Nation, 1945-1965, A Review of Government and Politics , OASDI, 第1262, 1276页, Published by Congressional Quarterly, Inc, 1965.

〖9〗Economic Report of President敋, John F. Kennedy, Jan.1963. 第142页。

〖10〗Congress and the Nation, 1945-1965, A Review of Government and Politics , Public Assistance 1276-1277页, Published by Congressional Quarterly, Inc, 1965.

〖11〗ibid. Labour 645-646页。

〖12〗John F. Kennedy, Special Message to the Congress on Health and Hospital Care,Public Papers of the Presidents, Feb.,9,1961,78页, Washington D. C, U.S. GPO, 1962。〖13〗ibid. 第78-83页。

〖14〗John F. Kennedy Second Annual Message敋, Jan.11, 1962, The State of the Union Messages of the Presidents, 1790-1966, N.Y., Chelsea House, 1966, Vol. 3 第3135-3136页。

〖15〗Kennedy, John Fitzgeraid Public Papers of the Presidents of the United States, Containing the Public  Messages,Speeches and Statements of the President, January 20 1961 to December 31, 1963, Washington, D.C., Govt. Print Off., 第188-189页。

〖16〗Congress and the Nation, 1945-1965, A Review of Government and Politics , Health, Published by Congressional Quarterly, Inc, 1965.

〖17〗Kennedy, John Fitzgeraid Public Papers of the Presidents of the United States, Containing the Public Messages,Speeches and Statements of the President, January 20 to December 31, 1962, Washington, D.C., Govt.Print Off., 并见约翰·肯尼迪著, 约翰·加德纳编, 沙地译:<<扭转颓势>>, 第121-131页,三联书店,1976年。

〖18〗John F. Kennedy Second Annual Message, Jan.11, 1962, The State of the Union Messages of the Presidents, 1790-1966, N.Y., Chelsea House, 1966, Vol.3 第3136页。

〖19〗Economic Report of President, John F. Kennedy, Jan.1962.第24-25页。

〖20〗ibid. 1963年, 第140-141页。

〖21〗ibid. 第142-143页。

〖22〗Kennedy, John Fitzgeraid Public Papers of the Presidents of the United States, Containing the Public Messages,Speeches and Statements of the President敋, January 20 1961 to December 31, 1961, Washington, D.C., Govt.Print Off.。并见约翰·肯尼迪著, 约翰·加德纳编, 沙地译:<<扭转颓势>>, 第89-93页,三联书店,1976年

〖23〗同〖17〗

〖24〗同前<<合众国总统咨文汇编>>第3卷 ,第3132-3137页。

〖25〗[美]西奥多·索伦森著:<<肯尼迪>>, 第236页,上海译文出版社,1981年。

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    下列各表是本章的有关统计数字的附录:

    表4-1: 1929-1963年美国个人收入及其福利金转移支付情况

    (单位:百万美元)

年    个人所      转          移          支         付  无个人  非农业

      有收入   总数   OASHI 州失业保险金 退伍军人金 其他 保险者 个人收入

1929   7.4     1.5                        0.6       0.9   0.1    77.7

1930   6.9     1.5                        0.6       0.9   0.1    70.8

1931   6.9     2.7                        1.6       1.1   0.2    60.9

1932   6.6     2.2                        0.8       1.4   0.2    46.9

1933   6.2     2.1                        0.5       1.6   0.2    43.6

1934   6.1     2.2                        0.4       1.8   0.2    49.8

1935   5.9     2.4                        0.5       1.9   0.2    53.9

1936   5.8     3.5                        1.9       1.6   0.2    63.2

1937   5.9     2.4                        0.6       1.8   0.6    67.0

1938   5.8     2.8             0.4        0.5       1.9   0.6    62.9

1939   5.8     3.0             0.4        0.5       2.0   0.6    67.1

1940   5.8     3.1             0.5        0.5       2.0   0.7    72.6

1941   5.8     3.1      0.1    0.3        0.5       2.2   0.8    88.0

1942   5.8     3.1      0.1    0.3        0.5       2.2   1.2   111.5

1943   5.8     3.0      0.2    0.1        0.5       2.2   1.8   137.6

1944   6.2     3.6      0.2    0.1        0.9       2.4   2.2   151.6

1945   6.9     6.2      0.3    0.4        2.8       2.7   2.3   156.8

1946   7.6    11.4      0.4    1.1        6.8       3.2   2.0   161.2

1947   8.2    11.8      0.5    0.8        6.7       3.8   2.1   172.8

1948   8.7    11.3      0.6    0.8        5.8       4.2   2.2   189.2

1949   9.4    12.4      0.7    1.7        5.1       4.9   2.2   192.1

1950  10.3    15.1      1.0    1.4        4.9       7.9   2.9   211.3

1951  11.2    12.6      1.9    0.8        3.9       6.0   3.4   237.0

1952  12.1    13.2      2.2    1.0        3.9       6.2   3.8   254.3

1953  13.4    14.3      3.0    1.0        3.7       6.6   3.9   271.5

1954  14.6    16.2      3.6    2.0        3.8       6.7   4.6   273.8

1955  15.8    17.5      4.9    1.4        4.2       7.0   5.2   295.0

1956  17.5    18.8      5.7    1.4        4.2       7.5   5.8   317.9

1957  19.6    21.9      7.3    1.8        4.4       8.4   6.7   336.1

1958  21.0    26.3      8.5    3.9        4.6       9.4   6.9   343.0

1959  23.5    27.5     10.2    2.5        4.5      10.3   7.9   368.6

1960  25.8    29.5     11.1    2.8        4.5      11.1   9.2   385.1

1961  27.7    33.6     12.6    4.0        4.8      12.2   9.5   400.3

1962  30.0    34.8     14.3    2.9        4.8      11.8  10.2   424.5

1963  32.5    36.9     15.3    2.8        5.0      13.8  11.8   445.7

Economic Report of President, 1964, Table C-14 Sources of  Personal Income, 1929-1963,225p. 并见Economic Report of President, 1963, Table C-14 Sources of Personal Income, 1929-1962,189p.

******************************

    表4-2: 1962年美国居民收入在3000美元以下的开支分配情况

   可变资产             收入低于3000美元以下开支所占百分比的年龄段 

                       35岁以下    35-44岁    45-64岁     65岁及以上

    总计                100.0       100.0      100.0      100.0

  没有                   68.5        70.6       57.5       39.7

  1-499美元              25.8        19.6       22.3        9.6

  500-999美元             2.8         1.7        5.7        7.5

  1000-4999美元           2.9         7.0        9.2       25.5

  5000-9999美元        低于0.05％     1.1        3.1       10.6

  10000美元及以上      低于0.05％  低于0.05％    2.2        7.1

低于3000美元以下年龄段   21.3        12.9       23.9       68.7

Economic Report of President, 1963, Table 16:Distribution of Spending units With Income Under $3000, by Age of Head and Amount of  Liquid Assets, 1962, 84p.

*****************************

表4-3: 1963年美国家庭低于3000美元收入和SSA贫困指数

           (单位:百万美元)

类别            家庭总数 低于3000美元收入的穷人 低于收入经济水平下的穷人

                            数目   占％       数目     占％  老年占比例

  全部家庭        47.4    8.8       19       7.2      15      100

 居民:   

农民             3.1    1.3       43       0.7      23       10

    非农民          44.3    7.5       17       6.5      15       90

种族:

    白人            42.7    6.8       16       5.2      12       72

    非白人           4.7    2.0       43       2.0      42       28

年龄段:

    14-24            2.7    0.8       30       0.7      26       10

    25-54           30.6    3.6       12       4.0      13       54

    55-64            7.4    1.3       18       1.0      13       14

    65及以上         6.7    3.1       45       1.5      24       22

家庭类型:

  夫妻型            41.3    6.2       15       5.0      12       70

   妻子参与劳务     13.4    1.0        8       0.9       7       13

   妻子无劳务       27.9    5.2       19       4.1      15       57

  其他男性户主       1.2    0.3       23       0.2      17        3

  其他女性户主       4.9    2.3       47       2.0      40       27

家庭人数:

    2               15.3    4.6       30       2.5      16       34

    3                9.8    1.5       16       1.0      11       14

    4                9.4    1.0       10       1.0      10       14

    5                6.3    0.7       11       0.9      14       13

    6                3.3    0.4       12       0.6      19        9

    7或以上          3.3    0.6       18       1.2      35       16

18岁以下儿童数:

    无              19.1    4.7       25       2.4      13       34

    1                8.7    1.4       16       1.1      12       15

    2                8.6    1.0       11       1.0      11       13

    3                5.5    0.7       14       1.0      17       14

    4                2.9    0.4       15       0.6      23        9

    5                1.4    0.3       18       0.5      36        7

    6                1.2    0.3       30       0.6      49        8

挣工资数:

    无               3.7    2.8       76       2.0      53       27

    1               20.8    3.9       19       3.3      16       46

    2               17.3    1.8       10       1.5       9       21

    3或以上          5.6    0.3        6       0.4       7        6

受雇情况和职业分类:

 非劳动力(3)         8.8    4.3       49       3.0      34       42

 失业                1.4    0.4       28       0.4      28        6

 受雇               37.2    4.1       11       3.7      10       52

  专业技术及类似工作 4.7    0.1        3       0.1       3        2

  农民和农业管理     1.8    0.9       48       0.5      29        8

  管理员,官员及业主  6.0    0.4        6       0.3       5        4

  职员,销售员及类似  4.9    0.2        6       0.2       4        3

  技工技术操作及类似14.5    1.1        8       1.2       8       17

  服务工作含私人业主 3.0    0.7       23       0.6      20        8

  重力劳务(除矿工)   2.3    0.7       33       0.7      30       10

1963年的工作经历:

    1963年工作(4)   40.7    5.1       13       4.6      11       64

    全日工作        37.9    3.8       10       3.6      10       50

    50-52周工作     30.7    2.1        7       2.0       7       28

    业余工作         2.8    1.4       49       1.0      36       14

    未在1963年工作   6.7    3.7       54       2.6      36       36

说明:1) 低于3000美元收入的穷人指数,依据人口局文件 P-60, No.43, Income of Families and  Persons in the U.S., 1963. 2)低于收入经济水平下的穷人是由人口局依据社会保障署确定的贫 困标准; 3) 含近90万家庭在美国武装部队,其中3000美元以下的约有10万; 4)全部工作经历含逐年工作, 全日工作限民间劳力。

    表4-4: 1963年低于SSA贫困指数经济水平的美国贫困家庭和相关个人情况(单位:千)

单位类型   美 国 人 口   单 位 贫 困 数  个    人    贫    困    数

           数目    ％  数目   ％  贫困率 全日工作户 其它户  总数    儿童

全部单位   58620 100.0 12100 100.0  21   2510        9590   34580  14970

相关个人数 11180  19.1  4890  40.4  44    480        4410    4890

  65岁以下  6911  11.8  2360  19.5  34    400        1960    2360

  65及以上  4270   7.3  2540  21.0  59     80        2460    2540

家庭总数   47440  80.9  7210  59.6  15   2030        5180   29690  14970

  不带孩子 19120  32.6  2460  20.3  13    370        2080    5340

  带孩子   28320  48.3  4750  39.3  17   1660        3090   24230  14970

    1       8680  14.8  1050   8.6  12    270         780    3060   1050

    2       8580  14.6   980   8.1  11    320         660    3830   1950

    3       5550   9.5   960   7.9  17    340         620    4770   2880

    4       2860   4.9   650   5.4  23    290         360    3960   2600

    5       1430   2.4   520   4.3  36    200         310    3910   2580

    6或更多 1210   2.1   600   5.0  49    240         370    4810   3910

男性户主   46830  79.9  6670  55.1  14   2090        4580  23500 10420

 相关个人   4280   7.3  1440  11.9  34    240        1200   1440

   65以下   3110   5.3   940   7.8  30    220         720    940

   65及以上 1170   2.0   500   4.2  43     20         480    500

 家庭      42550  72.6  5220  43.2  12   1850        3370  22060  10420

  不带孩子 17070  29.1  2040  16.9  12    350        1690    4400 

  带孩子   25480  43.5  3180  26.3  12   1500        1680   17660  10420

    1       7650  13.0   650   5.4   9    240         420    2160    650

    2       7830  13.4   620   5.1   8    280         340    2630   1230

    3       5070   8.6   620   5.2  12    300         320    3280   1870

    4       2600   4.4   460   3.8  18    270         180    2920   1820

    5       1280   2.2   380   3.2  30    180         200    3070   1920

    6或更多 1050   1.8   450   3.7  43    220         220    3590   2920

女性户主   11790  20.1  5430  44.9  46    410        5020   11080   4540

 相关个人   6910  11.8  3450  28.5  50    240        3210    3450

   65岁以下 3800   6.5  1410  11.7  37    180        1240    1410

   65及以上 3110   5.3  2030  16.8  65     60        1970    2030

 家庭       4880   8.3  1980  16.4  41    180        1800    7630   4540

  不带孩子  2050   3.5   420   3.4  19     20         390     940

  带孩子    2830   4.8  1570  13.0  55    160        1410    6690   4540

    1       1030   1.5   390   3.3  38     30         360     910    390

    2        750   1.2   360   3.0  48     40         320    1210    720

    3        490   0.8   340   2.8  70     40         300    1490   1010

    4        260   0.4   190   1.6  74     20         170    1040    770

    5        140   0.2   130   1.1  91     20         110     840    680

6或更多  160   0.3   150   1.3  93     10         140    1220    990

资料来源:Poverty America,Abook of Readings, Table 11 The Poverty  Matrix: Number of Families and Underlated Individuals Below the Economy Level of the SSA Poverty Index, by Sex of Head,Number of Children,  and Work Experience of Head in 1963, 90-91p.

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    表4-5: 1963年美国非白人家庭贫困情况 (单位:百万)

类别       全部家庭      经济预算(1)   收入在3000美元 以下(2)

                       数字   占％      数字     占

    总计    4.8         2.0   43        2.0      43

居住:       

    农民    0.4         0.2   62        0.2      79

    非农民  4.4         1.8   41        1.8      40

地区:

    东北部  0.9         0.2   27        0.2      26

    中北部  0.9         0.3   30        0.3      32

    南部    2.4         1.4   58        0.3      32

    西部    0.6         0.1   21        0.1      19

年龄段:

    14-24岁 0.4         0.2   60        0.2      63

    25-64岁 3.9         1.5   39        1.4      37

   65及以上 0.5         0.3   53        0.4      73

家庭类型:

   男性户主 3.7         1.3   34        1.3      34

   女性户主 1.1         0.7   71        0.7      73

家庭规模:

   2人      1.4         0.5   33        0.7      50

   3-5人    2.2         0.8   38        0.8      39

   6或更多  1.2         0.7   62        0.5      42

就业户主:

   非劳动力 1.1         0.8   65        0.8      72

   失业     0.2         0.1   53        0.1      43

   雇员     3.5         1.1   35        1.1      34

1963工作户:

 1963工作   4.0         1.5   37        1.4      36

 全日工作   3.4         1.1   32        1.0      31

   50-52周  2.5         0.6   26        0.6      24

 业余工作   0.6         0.4   68        0.4      70

 没有工作   0.8         0.5   70        0.6      77

说明: (1)社会保障署确定的经济贫困水平一举家庭规模, 居住在农业和非农业地区, 一个四口之家的非农业家庭在3100美元左右。(2)经济顾问委员会使用的标准崐是2-4口之家在3000美元以下。

资料来源: Poverty America, Abook  of Readings, Table 5.1 Selected Characteristic of Non-white Families in Poverty Status in 1963 By Alternative Definitions, 165p.