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从自治谈社区

已有 814 次阅读 2019-4-3 08:03 |系统分类:论文交流



寻寻觅觅,何处是社区

社区,现在已经成为人们非常熟悉的一个名词。但如果认真想想,现实中究竟什么是社区,我们的社区在哪里,这些问题还真不好回答。几年前,我们的政府内部还有过一次关于什么是社区的争论。一方认为社区指的是居委会覆盖的居民区,一方则认为社区是街道办事处管辖的范围。学术界也卷了进来,好不热闹。

这场争论的背后有着公共资源配置的考虑。公共管理和公共服务的机构设置、人员配置或设施建设,有的放在居委会层面较为合理,有的则放在街道层面较为适宜。应该说,在我国社会转型进程中,公共管理和公共服务进行这样的探索是必要的。但问题在于,政府公共资源向基层的投放,或政府管理重心的下移就是社区吗?如果街道或居民区就是社区,“社区建设”也就是“街道建设”、“居民区建设”或“基层建设”,我们对关于社区的争论完全可以付之一笑了。如果将社区理解为一个庞大的科层制管理体系的最底层,它到底应该叫什么其实没有多大意义。

社区的本义是共同体。这意味着一个规定的空间内有一群人,或一群实体为了处理共同关心的问题而实行某种程度的联合。这里有几个基本的要素。首先是规模,包括空间和成员数量。规模如果太大,成员之间相互了解和磋商的成本会变得太高。他们之间的联合因此很难是自发和自愿的,从而需要诉诸官僚体制和法律法规。如此,也就不是“共同体”了。其次,这群人有共同的利益或兴趣。他们有某种共同需要解决的问题,或某个共同追求的目标,从而产生了联合的必要。最后,为了达到共同的目标,他们需要某种程度的组织,有某种约定,乃至制定规则。如果具备了上述三个条件,一个共同体就产生了。

所以,社区的本质属性乃是自治。居民区的退休老人要在一起练练拳操,扭扭秧歌,为此组织起来,住宅小区的业主委员会,都可以算作比较典型的“社区机制”。在某些发达国家,如果几千户居民通过沟通,认为他们在一起共建共享某些重要的基础设施是最有效的,则可以建立一个“市”。美国许多这样的市连政府也没有,而是由选举出来的市长带着一帮志愿者管理其公共事务。这样的市是地道的社区,因为它是自治的。梳理国际上关于社区实践的文献,不会发现如我国这般由政府“钦封”社区的现象。为了引导游手好闲的年轻人,母亲们联合起来促进社区就业;为了促进生活方式的环境友好,人们动员邻居步行上班;为了救助某个困难家庭,邻里举办募捐午餐;为了居住环境的优美,发动每户每个星期六出动一人清理公共地带的散落垃圾。诸如此类,其自发和自理色彩非常鲜明。这样的活动较为普及,我们就可以说“社区机制”发育了。

由此,我们可以从实践角度给“社区”下一个不那么严格,但具有操作价值的定义:社区,是一种处理小区域社会中公共事务的机制,其特点是自下而上的组织和运行方式。对这一简单定义还可以作两点补充。其一,社区主要涉及小地域公共事务,是社会性的。类似组织方式如果为了满足一群人的文化娱乐需求,其实就是俱乐部机制;为了实现经济目标,则是合作社机制。其二,社区机制不存在固定的组织和规则体系要求。一般,涉及的地域越小,处理的公共事务越简单,规则体系和组织结构也就越简单。反之亦反之。

按照这样的定义观察我国社会,我们应该承认“社区”是缺失的。前些年热热闹闹的“社区建设,其本质是政府的基层建设,相关过程都是自上而下的。非但学术界有此认识,即便政府,也在为社会管理和社会发展中缺乏伙伴而头痛。

会有人认为,我国的村委会和居委会是自治的,因而是一种主流的社区机制。在法律意义上,这种观点是对的。但从实践看,这种观点是错的。无论居委会还是村委会,真正意义上的自治都未能实现,这是无须讨论的现实。这倒使我想起一件小事。有位仁兄懒洋洋地坐在门口消闲。他突然发现面前有一袋不知来路的垃圾。虽然他闲着也是闲着,而将这袋垃圾投到垃圾箱也只是举手之劳,但他做出的反应是打电话给居委会,要求派人处理。

在向笔者倾诉这件事时,居委会干部的委屈之情不言而喻。但那活宝在面对居委会干部的责问时居然还有道理:你们干得好,政府会你们发奖金的。言下之意,这是居委会的分内事,而不是他的。这就意味着,他并不认为居委会是居民自己的组织,而是政府的下属组织。虽然由此导出的行为近乎荒诞,但居民的这种心态应该是非常普遍。

 

谁需要社区机制

于是需要考虑一个问题。我们为什么需要社区机制,谁需要社区机制。由于这里将自治视为社区的本质属性。问题也就可以转变为谁需要以自治方式处理小地域内的公共事务。

会有很多人说是群众希望社区机制。但只要略加思考,还是容易发现这在很大程度上是一种错觉。作为老百姓的个体,人们更为偏爱坐享其成。我们更希望政府为老百姓做好事,办实事。我们希望得到蓝天碧水,芳草如茵;希望太平无事,天下安定;希望环境洁净,有序文明。我们希望获得一切好东西,但只要可能,又希望无须自己操心。白搭车心理来自人的天性。

那么,政府是否希望看到一种健康的社区机制,从而能够承担部分社会责任呢。对此,从表面上看是的。笔者常常听到官员抱怨社会机制不发育,许多问题的解决缺乏接盘人、合作者。他们会感叹发达国家此类机制的健全,甚至会羡慕人家的百姓“素质高”之类。但略加剖析,我们会发现,这些官员或部门也不是真心希望社区自治局面的形成。他们希望的“群众参与”,其实是一种一呼百诺的局面,希望规则由自己制定;场面由自己主持;决策由自己拍板。其他参与者,无论普通百姓、社会组织、学者专家、乃至其他政府部门,都是鼓掌者、叫好者、跟班或伙计。这也是一种人之常情。

所以,培育社区自治机制的价值,从社会利益和构建和谐社会的高度才能得到合理描述。这种价值主要体现于两方面。

一是提高公共资源配置的效率。公共管理的产出多数情况下无法以货币衡量,因此效率更多地是指实现公共目标的成本下降。当市场和政府部门双重“失灵”时,社区机制能够弥补市场和政府的缺陷。笔者十多年前计算过一个社区图书室的服务成本,大概一个人次的综合成本在12元,相当于一本新书的价格。对此,我们至少可以探讨一下如果用志愿者组织来管理,其效率提高的可能性。另一方面,社区机制在提供诸如“共融”、“和谐”等抽象型公共物品服务方面更具有优势。

政府在响应百姓多样化、个性化需求方面通常是无效率的,因而需要形成来自社会的补充机制。认识不到这一点,将自己想象成为普洒甘露的观音菩萨,硬要“横向到边,纵向到底”,干了不应该由自己干的事,那就叫狗拿耗子。狗狗们听到这样的批评会感到委屈,但没办法,因为由他们抓耗子,消耗的能量会超过捕获的能量。这一规律决定了猫狗之间的分工。否则,为什么不叫老虎也抓耗子?那岂不是更轰轰烈烈,更吸引眼球?为了不断优化公共资源的配置,市场、社会和政府需要有合理的分工,承担各自的责任,享有与此相应的权利。同时,很多公共使命需要政府加市场,或政府加社会的混合机制完成。其中,“社会机制”最重要的成分是社区。

二是通过社区机制的参与实践,加快居民转变为现代公民的步伐,从而与发展城市现代化的目标相适应。通过公众参与推动人的进步,最起码的要求是在居民中培育强烈的共享意识,权利和责任相对应的意识,在我们的社会建立起共享文化。通过组织化参与,让普通市民学会如何维护自己的合法利益,并在与他人的互动中知道只有坚守自己的承诺、履行自己的责任,自己的权益才能获得他人的尊重;让居民在这样的组织里学会通过谈判解决纠纷、宽容和妥协。很明显,这是一种现代文明的教化过程,意味着现代公民社会的培育,是真正意义上的人的全面发展。

在这一方面,社区自治的价值显得尤其重大。因为那里的问题更贴近百姓的生活,人们更容易发现和认同这些问题。如果大家感到某个问题需要团结起来共同应对,就有了将这些人联系起来的纽带。在公共机构和社会组织的帮助下,相关的合作或共同行动更容易变成现实。在这样的过程中,人们会变得更加注意他人的想法,学会沟通、组织、协商、宽容。所谓和谐社会,并不意味着没有矛盾,而是存在着防止矛盾激化的机制。显然,此类过程如果成为普遍现象,而不是处处依赖“青天大老爷为小民作主”,和谐社会才有了持久的动力。

笔者曾访问过一个小区。其中的一个楼组12户人家中有7个年轻人属于游手好闲之列。家长们担惊受怕,怕孩子学坏。为此家庭不和,邻里相互猜疑。对这样的社会问题,解决之道不可能是政府派员进驻每个家庭,不可能是任何自上而下的办法。合理的思路,是这些家庭联合起来,形成互信互助,将这些孩子带出沼泽。政府也许可以利用志愿者或社会团体,向这些家庭提供帮助。

 

解铃还须系铃人

上海郊区某镇为建设社会主义新农村,曾出台了一个规定:村委会主任必须由本村人担任,必须居住在本村。其理由是对的,一个人如果不熟悉自己的乡亲,不爱自己的村庄,也许他可以干什么别的,但村委会主任这个职务是不适宜的。后来,该镇来了新的书记。出于廉政建设的考虑,他决定村与村之间实行村委会主任轮岗。

笔者无意评判前后两任书记的决定哪个更正确,而是想指出,我们确实还没有真正意义上的社区自治。一个村班子的好坏,运行是否健康,实实在在不是由百姓决定的。近年来,我国各地时有上级机关干部担任村官、大学生担任村官的“创新”之举,行政村的合并更是风起云涌,但所有这些改革似乎都与群众没有什么关系,毫无例外地都是一地党政的自娱自乐。

城市也是如此。在上海,以前的居委会干部都来自本街坊。建国初期,一批年轻的家庭妇女成为其中的主力,被称之为“小辫子干部”。他们最大的优势,在于熟悉里弄的每户居民,在于他们与居民之间的互信。居民听他的招呼,也会半夜去敲他家的门。后来,“小辫子”成了老妈妈,退出了历史舞台。更重要的是,经过了“制度创新”,现在的居委会干部已经成了一种职业,享受着“全民事业编制”待遇,绝大多数已异地上班。到点了,他们拎了包扬长而去。当年“小辫子”们与居民的那种血肉关系已被完全割断。

必须指出,居委会和村委会是我国法律地位最明确的基层自治体。然而,这种地位却在改革中不断遭到削弱。对这一判断不应该有什么异议。虽然近年来有所谓“海选”,但并不能改变什么。上海有一居委会全部“海选”的街道,为推进精神文明建设,几天内所有居民区都出台了“坊规民约”。普通居民对此一头雾水。这是哪门子自治。

前文说过,包括笔者在内,普通老百姓其实并不需要自治。社区自治的必要性来自建设一个与现代市场经济相适应的现代公民社会,来自和谐社会的建设大局。笔者也感到,我们的党政官员中已有愈来愈多的人认识到了这种重要性。只是有许多障碍迟滞着其进程。限于篇幅,这里不能充分展开讨论,只能简单地谈一个问题。

建设一种健康的社区自治,我们的法律框架和制度体系虽然有待健全,但还是有着充分的空间。扎扎实实地在现有制度架构中推进,不仅能够取得切实进展,也有利于进一步完善我们的制度。之所以连现有的法律和制度也没用好,与弥漫于官员队伍中的两种情绪有关:精英心理和畏惧心理。

精英心理意味着自奉精英,认为老百姓素质低下,干不成这个,干不好那个,所以必须由他们这样的精英来安排一切。在这种救世主心态下,政府的大包大揽之风盛行。精英自居的官员,与同样精英自居的“专家”一起,垄断话语权的趋势对我国公民社会的发育构成了重大威胁。这是不应该否认的事实。畏惧心理,当然指的是怕老百姓。不敢真的走到群众中间去,不敢真的去了解群众在想什么。笔者访问居委会,想找普通居民谈谈,结果居委会干部们找来的几乎清一色的“积极分子”,个个能说会道,歌功颂德。到农村通常更为困难。一说要找普通农户谈谈,官员们往往苦着脸百般推托,甚至“严防死守”。

精英意识和畏惧心理是相通的。由于脱离群众,脱离现实,精英们往往好大喜功。由于干砸了事情,老百姓有意见,精英们于是会感到委屈、不解、不满。这是一种恶性循环。记得80年代,邓颖超大姐曾感叹我们的干部不会做群众工作了。而现在岂止不会,其实还不愿、不敢。顺便要指出的是,我们的官僚精英和学术精英进入基层、贴近群众、了解实际的能力确实在不断下降。设想一个从校门到校门的年轻人进了某个机关,若干年后当了某长。如果他是在省市甚至更高层面的机关供职,则从此也许再也不可能平等地与一个普通农民聊天了。学者的成长也是如此,弄不好最后变得“笔下虽有千言,胸中实无一策”。

上海某商品房小区曾经发生过物业公司与居民的尖锐对立。开发商的物业方面有房屋维修基金不到位、物业服务质量低下的问题。居民于是以拒交物业管理费、上访等方式对抗,甚至双方发生直接冲突。一个好端端的高端商品房小区弄得乌烟瘴气,持续的矛盾也使区政府乃至市政府相关部门头疼不已。

这个街道的书记在寻求解决之道的过程中不是拍脑袋想对策,而是极为耐心地访问了大量居民。最终,这个小区重新选举了业主委员会。其成员构成堪称豪华,有记者、法律工作者、会计师等各类人物。半年后,那家开发商将房屋维修基金如数到帐。再后来,原物业公司主动撤退,业主委员会聘用了新的物业公司。另一方面,对居民中拒交物业费和乱扔垃圾的现象,委员会也进行了治理,并确实得以根除。

这一令人眼花缭乱的变化说穿了其实一点也不稀奇。其基础就是那位书记的大量访问。在与居民的谈话中,他发现这个小区内人才济济,也发现很多人有公益心,愿意为社区做出贡献。后来担任业主委员会主任的那位记者,就是在他的动员下接下这块“烫山芋”的。然后,他们再去与其他居民接触。最终解决了这一顽症。这一案例表明,一种健康的社区自治,其实并不象许多人想象的那么遥远,那么困难。故事也表明我们的公民素质也不低。说白了,精英自居的官员们回到家里,在居委会干部的眼里不也是“群众”吗?

如今,那位书记已经退休了。笔者惋惜的同时,也在担心我们的官员队伍中是否又少了一个善于开展群众工作的同志。希望这种担心是多余的。




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