二、立法：从《陆军传染病预防规则》开始

在传染病防治过程中，一部顶层设计的法规是非常重要的。在西方，最早的防疫法令可以追溯到1518年1月，由亨利八世授权，在重臣沃尔西主持下，枢密院发布了英国历史上第一个官方的防疫文告。之后，经历多次修订，逐渐形成一整套的法律条文。我国关于传染病防治法规起源于1913年颁布的《陆军传染病预防规则》[刘桂桃 . 民国时期三部重要的传染病防治法规. 档案记忆，2020，（3）：44-46 ]，随后，北洋政府于1916年颁布《传染病预防条例》，1944年民国政府颁布了《传染病防治条例》。当然，中华人民共和国成立以后，《传染病防治法》几经修订，成为防疫指导的最高法规。

（一）《陆军传染病预防规则》

民国成立以后，内忧外患不断，战争频仍，军队不仅成为当政者的命根子，也成为传染病袭击的对象。为保持军队的战斗力，北洋政府和南京国民政府都曾颁布过军队传染病预防条例。

1913年12月15日，北洋政府陆军部颁布了《陆军传染病预防规则》。这是当时军队的第一部传染病预防法规。该规则共计33条，其中将霍乱、赤痢、伤寒、天花、斑疹伤寒、黄热病、猩红热、白喉、鼠疫定为军队系统管制的9种传染病。

1929年8月，南京国民政府军政部也颁布了《陆军传染病预防规则》，这部规则只是在传染病病种上将“黄热病”改成“流行性脑脊髓膜炎”，其他内容则是北洋政府陆军部所定“规则”的翻版。

二者归纳起来，主要有如下几点：其一，对疫情报告程序的规定。部队内或附近地方有传染病流行或流行之虞时，所在部队长官和随军医官应及时报告其上级官长和军医处长，直至部队最高长官；同一卫戍区的部队应互通疫情情报。其二，规定了八种预防方法，即施行健康诊断；实行预防消毒；厉行清洁；厉行露天卫生演讲；厉行隔离、限制随意出入军营；保护水源；对鼠疫患者应实行预防注射，并进行灭鼠；对天花患者应实行临时种痘。其三，规定了军队与地方的协同关系。军队与地方应互通疫情情报；军队防疫需要地方协助时，“由该部队长与地方行政长官或镇乡村长协议后处置”；部队因防疫需设“时疫医院”时，其地址应与地方协商；部队和地方因防疫需要可协商借用对方时疫医院。其四，对防疫人员和新兵的特别规定。部队中“从事传染病之治疗及看护者须著避病衣，从事于鼠疫治疗及看护者，除著用避病衣外，须加覆面具及其他必要之预防具”；对入伍新兵，该部队长官“须令医官行必要之调查，苟有感染传染病之疑者”，按“各种传染病之潜伏期”，实行隔离；部队行军、演习等应避开有传染病之地方或事先进行预防。

综观两部陆军传染病预防法规的内容，实质上与各时段政府传染病预防条例的内容具有相当的一致性，尤其有关军队与地方在传染病预防工作中相互协同的规定，有助于军民共同防疫。

（二）北洋政府颁布的《传染病预防条例》

1916年3月12日，北洋政府内务部颁布《传染病预防条例》。这是民国时期第一部全国性的传染病预防条例。该条例共25条，其中将霍乱、赤痢、伤寒、天花、斑疹伤寒、猩红热、白喉、鼠疫定为政府管制的8种传染病，其他需依该条例管制的传染病，由中央政府“临时指定”。

该条例对8种法定传染病的管理有如下规定：其一，规定管理主体为“地方行政长官”。地方行政长官在传染病预防时的职责主要有：一是将预防传染病的事由通告民众；二是设立传染病院、隔离病室、消毒所；三是指示居民实行清洁消毒：四是设置检疫委员担任“检疫预防之事”；五是施行健康诊断及尸体检查；六是管制交通，限制或禁止民众集团活动；七是限制使用或毁弃有传染病毒的物品，禁止贩卖有传染病毒的饮食物或病死的禽兽：八是保护公共水源。其二，规定了传染病义务报告人及报告时限。医师发现患者或疑似患者，应于12小时内报告当地官署：病者或死者之亲属、同居人，学校、工厂等集团或公共场所的监督人或管理人发现患者或疑似患者，应于24小内报告当地官署。其三，规定了对传染病患者、病死者及其住所的处理方法。应将患者或疑似患者送传染病院或隔离病室治疗；凡患者及其接触者住过的处所，均行清洁消毒：对病死者应于24小时内埋葬，其墓地须距离“城市及人烟稠密之处三里以外”，“掘土须深至七尺以上，埋葬后非经过三年不得改葬”，对受毒较重之尸体，应火葬。其四，规定防疫经费从地方行政费用中支出，不足部分“由国库酌予补助”。其五，规定了处罚措施。对不遵守条例或依条例所发之告示者，处5元以下罚款；凡医师报告不实者，处5-50元罚款；对其他“不报告、或报告不实、或妨害他人之报告者”，处2—20元罚款。

综观该条例的内容，其主要点是放在传染病流行之时，而对于早期“预防”措施过少，似是偏重事后之“预防”。但该条例的颁布，仍有重要意义。一是将一种全新的观念投向社会——传染病是可以预防的；二是意味着政府开始将传染病的管理纳入法制的轨道。

（三）南京国民政府颁布的《传染病防治条例》

1928年9月18日，南京国民政府内政部也颁布了《传染病预防条例》，后虽经1930年的修改，除增加“流行性脑脊髓膜炎”为第9种法定传染病外，其它内容几乎是1916年预防条例的翻版。

1944年12月6日，在抗战中的国民政府颁布了《传染病防治条例》，全文共35条。其中新增“回归热”为第10种法定传染病，其他需依该条例管制的传染病，由中央政府“临时指定”。与前述“预防条例”相比，该条例增加了许多新内容，呈现出一些新特点。其一，在主题上将“预防”改为“防治”，表明既注重“预防”，也注重“治疗”，这是一种观念的更新。其二，将管理传染病防治的主体，由“地方行政长官”变为“卫生主管机关”。这表明承担传染病防治的主体更加专业化。其三，强调卫生主管机关在防疫工作中的主动性。如第二条中明确规定“卫生主管机关应将传染病之防治，列入中心工作。传染病未发现时，应实施各项调查及有效预防措施，当发现或流行时，除诊治传染病人外，应竭力扑灭并防止其蔓延”。其四，大大增加预防工作的内容。该条例有四分之一条款是对预防工作的规定，并增加许多新内容，如卫生主管机关应充分筹备各项防治药品器材；在人口稠密城市及传染病流行区域，应设立传染病医院，或于普通医院内附设隔离病室，或设临时传染病医院；应按期实施各种有效预防接种；应施行饮水消毒，改良水井，改良公私厕所，禁止随地便溺；应切实扑灭蚊蝇、蚤、虱、鼠等；应限制学校、工厂、监狱、救济院等公共场所的人员容量等。其五，在义务报告人方面，除增加护士、助产士和警察外，还将保甲长列入其中。这表明在防疫机制方面对基层政权力量的充分利用。其六，其它新增内容主要有：对传染病患者的排泄物及其衣服用具，应随时消毒或焚毁；对接触者应实施留验或隔离治疗是对传染病流行区域，应立牌警告传染病危险，并禁止迁移及旅行；传染病流行时或有流行之虞时，应用调查及检验方法，确定疫区范围并公告民众；对于出入国境之旅客舟车航空器，应行国际检疫，以防止传染病传入或传出国境；地方防疫经费，应列入地方预算；对防疫人员之奖惩与抚恤。

（四）中华人民共和国颁布的《传染病防治法》

1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修订， 2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议进一步修正。在《传染病防治法》中，国家把传染病分为36种，其中，3种甲类、24种乙类，9种丙类传染病。2020年1月20日，国家卫健委发布1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。《传染病防治法》具体内容大致如下：

1. 医院不得推诿患者

《传染病防治法》赋予了医生不容推卸的义务：（1）一旦发现甲类传染病后，主城区医务人员必须在6小时内，向当地疾病控制预防中心上报疫情。农村医务人员必须在1小时内向当地防疫部门上报。（2）就地隔离治疗。医院不得以任何理由推诿病人。（3）医院有权对甲类传染病患者实行强制隔离治疗。治疗期间，家属亲友不得探望。

2. 患者自觉实行隔离

患上传染病的市民，同样有不可推卸的义务：一旦被确诊或者被怀疑为甲类传染病，必须以最快的速度，就近到当地医院接受治疗。并与医生配合，自觉实行隔离。患者不得以任何方式，向社会传播甲类传染病。

《传染病防治法》第四章第三十九条规定：“对传染病病人、病原携带者、疑是传染病人污染的场所、物品和密切接触的人员，有关部门必须实施严密的卫生消毒处理和防疫措施。”第二章第二十七条规定：“拒绝消毒处理的，当地政府可以采取强制措施。”

3. 应急措施有法可依

第四十二条规定：传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（1）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（2）停工、停业、停课；（3）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；（4）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；（5）封闭可能造成传染病扩散的场所。

另外，第四十三条规定，直辖市政府可以对甲类传染病疫区，实施封锁。

4. 费用，困难可获资助

依据《传染病防治法》的精神，一般说来，传染病的医治费用，由患者自己承担。但鉴于重大传染病给社会带来巨大的危害，确诊患者如果能够提供生活困难的证明，国家将资助相关医疗费用。

5. 交通，必须优先运送

第四十九条规定，铁路、交通、民用航空经营单位必须优先运送处理传染病疫情的人员以及防治传染病的药品和医疗器械。交通部门必须优先运送卫生部门批准的处理疫情的人员、药品、生物制品和器械。对于违反本法而情节严重者，将承担相应的刑事责任，移交司法机关处理。

总之，法规对预防、控制和消除传染病的各级组织和方方面面都做了详细的规定，使之有法可依，有据可行，并可得出如下启示：一是传染病防治必须依法进行，才能减少防疫工作中的阻力，达到防疫效果。二是在防疫实践中政府应根据实际情况对法定传染病病种进行调整，以应对新出现的传染病对社会造成的威胁。三是疫情报告是传染病防治的有机组成部分，防治法规对具体措施都有详细之规定。四是传染病防治需要政府、军队、官员、医务人员和民众等多方力量的配合，才能形成全方位的抗疫战场，才能有效地控制传染病的蔓延。