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为何政府经常陷入膨胀式怪圈?

已有 3374 次阅读 2016-6-22 22:02 |个人分类:社会速记|系统分类:观点评述| ——

为何政府经常陷入膨胀式怪圈?
                     —— 一个基于个人观察的思考

如果记得不错,改革开放以来中国已经进行了6次较大的国务院政府机构改革。但每一次改革精简部门以后,发现政府不是变小了,而是越变越大。由此引起我的思考,为何政府老是陷入膨胀式怪圈?而且是一种自我式膨胀。在基层这四年,经过我仔细观察和很多思考以后,明白了一些,暂且把我的思考记录于此。

1政府的职能与结构

政府一般是根据服务职能确定其组织机构的,同时伴随组织机构产生的是权力的运行结构。但在中国却并不完全如此,因为在政府里还隐含着有一个党组。它的存在在一定程度上改了原本看似明晰的权力运作模式。

在当前,县以上的政府单位,党委与政府一般是分开的,即分署办公。尽管可能在一个院内或者一个楼上,但是拥有两套运作班子,从下面各自有一个党委办公室和政府办公室就可见一斑。但在县以下,即乡镇或街道则一般是合署办公的,即下面一般称作为党政办。比较特殊的是各种开发区,一般也是合署办公的,在开发区的党委一般叫做党工委,即党的工作委员会,它跟管委也是不分的。

一般每一次国务院政府机构改革以后,各级政府都会伴随着中央政府的调整,根据其地方特色进行一次机构的调整和改革,一般都会合并一些机构,然后就是定编定岗,确定政府在岗人数。然后,给人的感觉就是似乎政府就这么大了似的。但是很快就打破了,为何?下面给出分析。

2经济发展、事务增加与政府的扩张

首先,经济的改革、大陆的开放与发展,带动了中国社会的深刻变革,社会的变革带来了社会阶层的分化、需求的多样性和利益分化,还加剧了社会人口的流动,这些变化都带动了事务的增加,事务的增加必然带来政府服务职能的增加,进而带动了政府机构的扩张。

当然这其中也带来了一些事务的萎缩,最终导致一些政府机构的消失。比如当年的粮食局现在与当年的粮食局是不可比拟的。农机局是从过去的辉煌,在改革过程中消失了,又新近的机电下乡过程中重建的。但是机构的消失需要一个过程,而且由于部门利益的存在,其消失需要一个比较长的过程。

因为社会事务的增加,会带动机构的增加,机构的增加又带来人员的增加。同时,还存在事务管理的不断精细化趋势,因此,一个新机构一旦产生就会随着经济的发展、事务的扩张和工作的精细化,不断衍生出新的下一层级的机构和新的事务。

3政府工作的不断精细化趋势

在上面已经提到,政府工作有一种不断精细化或者服务精细化的趋势,导致其工作越来越细化。细化到原来工作失去其本来意义的不计其数。这是什么意思呢?

举例来说,比如建设部门,原来管建设审批、建设计划、监管等,后来就逐渐增加督查,督查就要建立考察标准,就开始干预施工进度,因为工程质量是比较专业的,不好督查。就要弄很多表格让你填工程计划,就要拿这些表格考督查你,开始管每栋楼什么时候开工,什么时候打桩,什么时候做基础,每个月盖几层、路修多长,什么时候做路基,什么时候铺沥青等等。

再有就是很多内务部门,统计表格中将项目细分到失去意义的也很多。

当然服务精细化的例子也很多,服务到干预很多服务机构的事务,比如服务精细化到做了物业该做的工作。

先不管这是政府对市场和社会的干预的问题,只说事务的精细化趋势。伴随这种事务的精细化,带来两个问题:

第一,因为人员的增加,要让他们有事情做,这导致了工作的精细化;

第二,因为工作的精细化又需要更多的人来做,又带来了人员的扩张。

而且一个地方的工作精细化,往往起到示范的效果,即一个地方政府的所谓创新,往往会带动下级政府和其他地方政府事务的精细化和人员的扩张。

4政府机构中的超员、缺员与流动性阻碍分析

在政府机构中经常存在整体超员和局部缺编的情况。既然超员了,又怎么会缺员呢?很多人经常搞不明白。这是为何呢?具体原因需要从下面几个方面分析:

第一,从整体讲,政府机构一直在膨胀,这与经济社会发展的趋势有关,即社会事务不断趋于复杂和精细化有关,但一些萎缩的机构裁员情况却存在一定的困难。这源于机构之间人员流动性的障碍:一是专业上的障碍,二是体制上的障碍。

第二,从局部讲,一直存在缺员现象,这主要有三个原因:

原因一,这是由于很多公共事务具有季节性特征导致的。比如很多地方的防火。防火期一般在从入冬季到第二年的五月底,此时如果该地方的山林比较多,往往人手是不够分的。而这时候一般是建设部门比较清闲的时候,冬季政府的各种市政工程项目一般是比较少的。但是两部门的政府雇员却很难流动。同样,夏季是建设部门工作的高峰,各种市政工程项目都要赶在此季节进行,尤其是道路工程,同时,还要监管很多民用工程项目,往往导致工作人员的大量缺乏。

原因二,就是上下级配置不合理。基层该需要人手的时候不给编制。上面闲的无事却编制超员(当然,这只是我自己的判断)。在此举一个例子,可能不恰当。就公安部门而言,我一直存在疑问:县一级的公安部门需要那么多人吗?反而各个镇的派出所,是直接服务于地方安全的,却仅仅只有那么三四个编制。有钱的乡镇可以大量雇佣协警维持治安,没钱的乡镇都不够地痞流氓打的。因此,在很多农村,过年、农忙季节也是案件高发期,却连基本的巡逻都没有;一旦出事,必须请求支援。

而且,我们国家是分警种的,即公安、交通警察、森林警察等等,工商、国土、环保部门也有自己专门的执法队伍,我们国家分的很细。其实很多工作都是季节性的或者周期性的。

原因三,机构间流动不畅,存在很大阻力。

政府雇员的流动是存在很大阻力的,平行机构间一般只有领导调动,而无人员流动,当然也存在紧急事务的借员,但一般需要高级别的协调。上下级之间,一般只存在向上的流动,即借调的情况,向下的流动一般是空降官员。因此,流动其实是很不畅的。

因为不是一个扁平化的组织,而是一个条块分割,部门分割。每个人都有自己的部门,编制、福利也归属部门。因此导致了一些部门经常缺员。在这一点上,根据我的观察,其实在当前各种开发区的管委运行效率要比一般的政府要高一些。

5最终的感悟

最终的结果,可想而知:一定是政府机构的膨胀。但是政府是没有自我约束力的。怎么解决?我想有多种解决办法,这要根据地方具体的情况,地方需要购买的服务是什么?

当然,这一定不是一个统一的模式,地方的多样性导致制度的多样性,问题解决方式的多样性。整齐划一会固然会给人带来震撼,却不一定带来美感,其制度的生存力也不会长久。





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