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[转载]常纪文:国有自然资源资产管理体制改革的建议与思考(下)

已有 727 次阅读 2018-12-29 06:51 |个人分类:学术论文|系统分类:论文交流|文章来源:转载

常纪文:国有自然资源资产管理体制改革的建议与思考(下)

来源: 常纪文 中国环境管理 2018-12-28


5 设立国有自然资源资产管理机构开展自然资源资产管理的建议

5.1  基本构想及其取舍

关于国有自然资源资产管理机构的设置,目前有三个基本构想:


第一个方案是,剥离自然资源部的自然资源资产管理职责,在国家、省、市三级政府分别成立独立的自然资源资产管理委员会 ( 部 )、厅、局,代表国家行使对自然资源资产的国家所有权,自然资源部仅负责对自然资源的开发、利用、保护等方面的监管权。


第二个方案是,成立由自然资源部管理的副部级国家自然资源资产管理局,各省和市级政府参照办理。


第三个方案是将第一个方案中的自然资源资产管理委员会改为自然资源资产管理公司,对国有自然资源资产公司化管理,如在国家层面建立中国自然资源资产管理总公司,在省、市层面分级建立省、市自然资源资产管理公司,代表国家行使水自然资源资产的所有权、管理权、经营权、受益权等权利。但是考虑到现代化的公司实行自负盈亏,如果经营不善则可能破产,就会对国家的生态安全造成巨大的影响,引发社会动荡。当然,如果通过法律的明确规定,限制中国自然资源资产管理总公司及省市级自然资源资产管理总公司的经营权限,保证其能够确保国有自然资源资产的保值和增值,也可以采取公司化管理的模式。


本文认为,上述三种方案中,从长远来看,第二种方案比较科学;但由于 2018 年已经完成了大部制改革,不宜大改,因此目前比较稳妥的方法还是第一种,即设立专门的管理机构开展公益性的资产管理。但是这种管理权限受限,如国有自然资源特许经营权和收益权,包括人工林的收益权和经营权,可以依据 2018 年 11 月 18日《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》规定的“进一步完善自然资源资产有偿使用制度,构建统一的自然资源资产交易平台”,进行抵押甚至交易,但是不能抵押和交易危害国家经济和环境安全的国有自然资源资产,如生态保护红线等。对于国有自然资源资产,可以按照公平、公开、公正的原则,对区域和流域自然资源资产的开发、利用、运维等权限实现开放式的特许许可或者公开招投标,即不论是国有的公司,还是民营公司,都可以参与,体现了市场自由的原则,实现资产保值和增值收益的最大化。


自然资源资产的管理,必须接受自然资源监管部门和生态环境保护部门、水利部门等的专业行政监管,必须符合有关监管部门发布的规划、标准和法律法规施加的公法要求。

5.2  国家层面的设计

在国家层面,国务院设立国家自然资源资产管理委员会(部、局),代表国家对全国的自然资源资产行使所有权,负责自然资源资产的保值和增值的管理。该委员会对全国各省级行政区域自然资源资产管理机构行使管理权。在行使所有权方面,接受自然资源部有关自然资源保护的行政监管,接受生态环境部关于生态破坏和环境污染防治的行政监管。至于国家自然资源资产管理委员会(部、局)内部的部门,可以设立各省自然资源资产管理部门和流域与湖泊、山地、水、森林、湿地与草地、土地、矿产、自然保护区与国家公园、生态修复与环境整治、综合资产等资产管理部门。这些部门的设置按照山水林田湖草的要素配置,如流域与湖泊、山地、水、森林、湿地与草地、土地、矿产、自然保护区与国家公园等,也按照职责来配置,如设置生态修复与环境整治、综合资产核算等部门。


在流域的自然资源产权管理方面,对长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖流域,组建全国七大流域的自然资源资产管理机构,其名称可以参照现有的国有资产管理委员会,取名为委员会。这些流域的自然资源资产管理委员会按照国家的职责规定,对流域一定范围内的自然资源行使所有权。国家自然资源资产管理委员会(部、局)行使对这些机构的管理权。流域自然资源资产管理机构在行使所有权方面,接受自然资源部有关自然资源保护的指导和行政监管,接受生态环境部关于生态破坏和环境污染防治的指导和行政监管。建议作为改革试点,国家修改宪法有关自然资源所有权行使机构的规定,修改《水法》《水污染防治法》等法律。其中,在长江流域设立长江流域自然资源资产管理委员会,委员会作为自然资源资产国家所有的代表人,也是共抓长江大保护的执行主体,对长江流域一定范围,代表国家对水资源、水环境、水生态、水头、水面、水工程行使许可、发包、收费、处分等公益性的所有权能。鉴于中国三峡公司有着自己的职责,负责开发水电等的开发经营,是市场主体,不能违背竞争法律,因此不宜由国家授予其有悖于市场竞争的公益性职责。学者们普遍认为,中国三峡公司既不适宜牵头组建长江流域自然资源资产管理机构,也不适宜牵头开展长江流域的大保护工作。牵头开展长江经济带大保护的工作还是需要一个公益性的机构,如代表国家对长江流域的国有自然资源资产行使所有权的机构,来统一组织开展。在流域的自然资源资产管理机构内部,设立水资源资产、水环境资产、水生态资产、水头资产、水面资产、水工程资产、森林资产、湿地资产、河滨资产、综合资产等部门,在一体化管理思维的指导下,分别对山水林田湖草行使综合的自然资源资产所有权的权限。


在跨省级区域的自然资源产权管理方面,对一些自然保护区、国家公园管理机构进行改革,设立专门的自然资源资产管理机构和专门的综合监管机构,实现机构的分置。国家自然资源资产管理委员会(部、局)行使对这些专门的自然资源资产管理机构的管理权。专门自然资源资产管理机构在行使所有权方面,接受自然资源部有关自然资源保护的指导和行政监管,接受生态环境部有关生态破坏和环境污染防治的指导和行政监管。

5.3  省级层面的机构设计

各省级人民政府对照国家的设置,设立省级自然资源资产管理委员会(厅、局),该机构接受国家自然资源资产管理机构的业务领导,代表国家负责全省自然资源资产行使所有权,负责自然资源资产的保值、增值和优化。至于内部的部门,可以设立各市自然资源资产管理部门和流域与湖泊、山地、水、森林、湿地与草地、土地、矿产、自然保护区与国家公园、综合资产等资产管理部门。


在省域内跨地市流域的自然资源产权管理方面,组建流域自然资源资产管理机构,按照国家的职责规定,对流域一定范围内的自然资源行使所有权。省级自然资源资产管理委员会(厅、局)行使对这些机构的管理权。省域内流域自然资源资产管理机构在行使所有权方面,如果有外部的影响,如环境影响、自然资源总量减少的风险,要接受省级自然资源监管机构有关自然资源保护的指导和行政监管,接受省级生态环境监管机构有关生态破坏和环境污染防治的专业指导和专业行政监管。具体的部门设置,可以参照前述的七大流域自然资源资产管理机构内部部门的设置。


在跨地市级区域的自然资源产权管理方面,对一些自然保护区、国家公园等设立专门的自然资源资产管理委员会。省级自然资源资产管理机构会行使对这些机构的管理权。专门的自然资源资产管理机构在行使所有权方面,接受省级自然资源监管机构有关自然资源保护的指导和行政监管,接受省级生态环境机构关于生态破坏和环境污染防治的专业指导和专业行政监管。

按照上述设计,以湖北省为例,在湖北省自然资源资产委员会(厅、局)之下,除了在全省各市设立市级自然资源资产管理委员会(局)外,可以设立汉江流域自然资源资产管理委员会,负责全省国有流城自然资源的保值和增值。

5.4  市级层面的机构设计

各设区的市级人民政府应当设立市级自然资源资产管理机构,该机构接受省级自然资源资产管理机构的业务领导,代表国家负责全市自然资源资产行使所有权,负责自然资源资产的保值和增值。


该机构的管辖设计,参考省级自然资源资产管理机构的设计地市级自然资源资产管理。为了维护国家资产安全和环境安全,在县级层面,不宜设立属地的国有自然资源资产。在各县级行政区域,可以由市级自然资源资产管理委员会(局)设置派出机构。这种往下只到市一级的国有自然资源资产管理体制设计,也与国家生态环境损害赔偿往下只到市一级人民政府的体制基本相适应。

5.5  纵向体制的内部监督

国家和地方自然资源资产管理机构代表国家行使所有权,但是如果监管失当,也会出现一些资产风险和生态安全风险,如一旦出现资源环境的无序开发和破坏式利用,将产生不可逆后果,因此必须加强上级对下级的监督。为此,需要建立自然资源资产审计制度,建立上级对下级的巡视制度。


各级地方人民政府因为对自然资源和生态环境的监管失当,也会出现自然资源资产的减值问题,为此,必须坚持现有的党政领导干部自然资源资产离任审计制度。这种由专门的自然资源资产管理机构出具的自然资源资产负载表和领导干部离任审计报告,具有专业性和权威性,可以避免现在的自然资源资产负债表编制口径不统一的问题。

有一种观点认为,国有自然资源资产的管理宜实行垂直管理制度。这种观点有一定的道理,但是如果剥夺了省市级人民政府在自然资源资产管理方面的职责,会导致两个方面的后果,一是地方的工作积极性就不足,二是生态环境保护依赖于自然资源资产的保护,一旦垂直管理,国家的生态环境保护工作就可能缺乏基层的充分支持,也难以实现生态环境保护的党政同责。

5.6  横向体制的外部协调

在组建统一行使自然资源资产管理权限的国家和省市机构时,自然资源部和省市自然资源监管机构有关所有权行使的职责如能够独立剥离的,应当予以剥离,合并到新的机构之中;如果不能独立剥离的,则可按照“一岗双责”的要求予以保留,分工负责。如果保留,保留所有权的部门在行使自然资源资产的所有权时,必须接受统一行使自然资源资产管理权限的机构的监督。为此,必须设立相关的监管制度。


在国家和省市自然资源资产管理机构行使自然资源资产管理权限时,应当遵守《环境保护法》《水法》《水土保持法》《农业法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》《航道法》《渔业法》等专业行政法律法规的要求,接受各专业部门的专业监管。当然,一旦实现自然资源资产管理,对这些法律必须做出调适性的修改,对行政许可和行政监管的制度设计作出相应的调整。

5.7  典型案例分析与改革建议

密云水库跨越北京市和河北省。河北省内的地域主要涉及张家口市和承德市,北京市主要涉及密云区。因为首都安全运行的极端重要性,因此密云水库的水被称为政治水,其保护应当予以足够的重视。流至密云水库的水,来源于几个相对独立的小流域,而不是一个流域,因此如果针对此区域设立一个国家级的自然资源资产管理机构和对应的国家级自然资源、生态环境保护等监管机构,开展跨省域的生态环境保护,似乎不太可能。最好的办法是,北京和河北省可以成立专门的自然资源资产管理机构,各管自己行政区域的一块,然后开展水量、水质的跨界评价和考核,在此基础上开展跨省份的一揽子综合生态补偿措施。


无论是北京市还是河北省,对密云水库的上游地区和密云水库区域,目前的保护措施仍然偏重于区域的行政管理。虽然目前北京市采取了一定的综合监管措施,如密云区整合了环保、水利、国土资源等部门的执法监管力量,成立了密云水库综合保水大队,开展综合监管执法,这个体制改革的措施很新颖,管理措施的综合性契合了生态环境保护的系统性,有利于山水林田湖草的综合和系统管理,得到社会各界好评,但是这一体制仅限于密云水库周边一定的区域,没有覆盖北京市地域内密云水库的全流域范围,有必要予以拓展。河北承德和张家口市因为属于上游区域,一直觉得北京市的生态补偿资金过少,没有积极性在密云水库上游地区开展生态环境保护体制改革,特别是强化监管力量,加强监管力度。目前河北省域内密云水库的上游地区没有采取国有自然资源资产的综合管理和类似于密云的综合保水执法措施。另外,河北和北京在密云水库的上游地区开展国有自然资源资产管理,也可以促进密云水库全流域实现国有山水林田湖草的综合和系统管理,有利于破解目前的管理体制条块化和管理措施专门化的不系统、不衔接问题,提升该区域国有自然资源综合保护的绩效,确保密云水库的水量和水质保护符合党中央和国务院的要求。


在北京市域内,参考目前的密云水库保水大队的体制改革,可以考虑设立一个本市的密云水库国有自然资源资产管理局,相对应地,设立本市的包括自然资源执法、生态环境执法、农业执法、水利执法等职责在内的综合监测和执法监察机构,管辖的地域范围与国有自然资源资产管理机构的管理地域一致。北京市密云水库国有自然资源资产管理局负责对北京市地域内密云水水库及周边一定地域的自然资源资产管理,北京市政府可以对该区域的自然资源资产实行负面清单管理和评价考核管理。负面清单管理是指明确规定哪些开发利用行为是禁止的,哪些开发利用行为是限制的,如在国有林地施用化肥就是禁止的事项。评价考核管理是指北京市政府对该机构的工作实行以政治保水为目的的水质、水量和生态保护年度评价和年度考核,确保国有自然资源资产的结构得到优化,资产总额实现保值增值。对于该区域的集体所有的土地,对于保护密云水库的水质也至关重要,因此除了开展垃圾分类收集处理和农村农业水污染防治设施建设外,还应当针对农村和农业建立产业负面清单管理,淘汰落后的污染性产业,限制和禁止污染性产业的进入,限制种植结构,限制和禁止农药和化肥的施用。由于该措施限制了农民的产业经营权和农村集体自然资源资产的经营权,因此必须予以补偿。这个补偿可以由北京市密云水库自然资源资产管理局采用租赁、补偿方式,对于农民的机会成本损失和生态环境保护投入予以充分补偿。如果可能,北京市密云水库自然资源资产管理局可以按照一定的价格租用一定区域的集体土地,开展生态建设,确保密云水库的水质符合要求。北京市密云水库综合监测和执法监察机构负责执行本区域水资源、水生态、水环境、水安全、农业产业、农村环境整治等方面的规划和要求,开展综合监测和综合执法监察,开展必要的许可,打击违法行为。


在河北省域内,可以参考上述针对北京市域内的机构改革建议和生态保护措施建议,开展相关的机构改革和执法监察工作。但是,这一工作增加了本地区的财政负担,需要得到北京市的技术指导和财政扶持,如河北省内的生态环境监测力量的加强和监测设施的建设,需要得到北京市的财政支持。这些支持措施,也可以纳入一揽子的综合生态补偿机制,予以统筹解决。


北京市与河北省的管理体制和监管方式目前有必要予以对接。目前河北省内针对密云水库上游地区的生态环境监管体制和措施与国家的一般管理体制和措施基本一致。而北京市作为直辖市,其管理体制与省的管理体制有一定的区别,因此,在调研中发现,由于发展水平的差异和行政区域的管理思路不一致,两个省级行政区域在生态环境保护的管理体制、管理方法还是有很大的区别。因此,如果国家启动国有自然资源资产管理体制改革,就有必要以此为契机,加强两个省份的国有自然资源资产管理体制和综合监管体制的对接,确保密云水库各流域的水量、水质保护的绩效最大化。


关于北京市对河北省的生态补偿,虽然目前的补偿措施突出了生态补偿的工作重点,抓住了关键领域,但是整体的补偿绩效还是有提高的余地。如果河北省和北京市均采取国有和集体自然资源资产的所有权管理模式,那么,就在各自的行政区域内都实现了山水林田湖草的综合性系统管理。基于此,有必要废除现在北京市对河北省采取的分类别的生态补偿措施。实行北京市对河北省的一揽子综合生态补偿措施,生态补偿的条件和标准,如水量、水质的等级考核等,在生态环境部等部门的协调下,由双方协商确定。补偿要体现奖励与惩罚并举的原则,对于水量和水质保证工作达到一定标准,予以一定标准的奖励;工作成绩提升的,奖励标准也可以进一步提高。对于工作业绩不佳,水量和水质不符合国家或者双方约定的要求的,既要减少生态补偿的资金总额,也要开展相关的责任追究工作。河北省接受一揽子综合性生态补偿措施后,再根据自己的管辖权限,对有关区域、有关行业、有关个体予以针对性的补偿。为了保证生态补偿的充分性和针对性,河北省应当针对密云水库上游地区建立国家和集体自然资源资产清单,摸清家底,在北京市的帮助下,建立资产管理平台。河北省张家口和承德市密云水库上游区域内自然资源资产管理机构得到北京市的补偿后,再根据资产清单,开展相应地资金发放工作。

6 实施国有自然资源资产管理制度的配套政策和法治建议

6.1  界定国有自然资源资产的范围

按照宪法第 9 条的规定,矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。按照该条的规定,矿藏和水流只能属于国家所有,森林、山岭、草原、荒地、滩涂可以由国家所有,也可以由集体所有。那么,对于国家所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂,国家应当享有所有权。对于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂,也可以由国家予以介入,作出法律规定,实现集体所有自然资源的资产管理。但是,对于空气,因为其是流动的,和河流相比,更加难以控制并为国家所独享,因此各国宪法并未规定其所有权。在国际法上,大气的法律属性为“人类共同关切之事项”,它仅供各国无害化利用。因此国家对于大气行使国家所有权是不现实的。但是大气的利用,如排放污染物,会占用大气环境容量,危及公共利益,因此,国家必须基于保护公共利益的需要,对大气污染物的排放进行管控。管控的措施,包括环境影响评价、“三同时”、排污许可、现场检查等。至于向大气污染物排放行为征收环境保护税,针对的是一定区域的环境容量这个公共的资产。按照法律规定,这个公共的资产不属于国家所有,从理论上看应当属于全社会所共有。国家针对占用全社会资源的行为,可以征税,税收再用于公共事业。基于此,大气环境容量的自然资源资产管理,无论是理论基础还是管理模式,与国有自然资源资产管理是不同的。


目前,很多自然资源资产的划分很细,这对于建立资产台账很有必要,但是对于山水林田湖草的综合管理未必有利。建议 2018 年底,自然资源部全面启动自然资源确权登记工作时,对于一个区域和流域的山水林田湖草,加强自然资源资产的整合,根据区域的特点、生态的总体特征和自然资源的特色形成大类别的资产,有利于形成一揽子的管理和监督体制。


自然资源资产的确权登记,是对自然资源产权的法律确认。自然资源资产确权登记的对象,如水流、森林、草原、耕地等,应当具有以下两个方面的特点:一是自然资源资产确权登记工作中的自然资源是一个空间的立体概念,具有动态性。以河流为例,水量和水质一直是变化的,水道也可能因为自然原因改道,难以确定;以森林和草原为例,其中的野生动物是移动的,植物蓄积量也是变化的,难以确定。所以与传统物权的客体“物”的特定性、确定性不同。基于此,要确权登记自然资源,必须对现有的物权理论进行创新,设置新的物权类型,如生态空间经营权、生态空间租赁权、生态空间经营权的抵押权、生态空间和自然资源收益权、某些类型自然资源的交易权,将生态空间权利予以法定化。二是从制度构建初心来看,自然资源资产确权登记工作中的自然资源应当是具有生态功能的自然资源,目的是促进山水林田湖草的一体化保护。对于位置与数量固定的建设土地和矿藏,因为不具有生态功能,建议不纳入自然资源资产登记确权工作,继续依靠以前的不动产登记方式来实现产权确认。自然资源资产登记确权工作应当首先界定其空间,同时,也要对其中的具体自然资源,如动植物、森林蓄积量等,进行描述,体现这个生态空间的相对确定性。


关于自然资源资产的确权登记和现有的不动产登记的关系,现在是依托不动产登记来开展自然资源确权登记。一些学者提出,一些土地具有生态功能,如农用地、国家公园用地,也属于自然资源,也就是说,土地只是自然资源的一个方面,依托土地确权登记来搞自然资源确权登记,会不妥。客观地说,水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等体现生态空间概念的自然资源,是依托于固定的土地存在甚至变化的,因此从可操作性的角度看,依托土地这个不动产登记的手段来开展自然资源确权登记,是可行的。


6.2  界定所有权和监管权的角色和权限

如何区分和协调所有权和监管权,既简政放权,又促进生态环境的保护和自然资源资产的增值,促进经济、就业,是一个值得深入思考的问题。如前所述,所有者承担的是对国有自然资源资产的占有、使用、收益和处分权,处分的方式如特许经营许可、承发包经营等。监管权是专业监管部门基于国家利益和社会公共利益进行的行政干预,如自然资源部基于生态红线保护的公法要求,对国家自然资源资产管理部门代表国家行使所有权所进行的生态保护进行监督;生态环境部就环境污染防治的公法要求,对国家自然资源资产管理部门代表国家行使所有权的行为开展环境污染防治工作进行监督。在生态环境保护方面,专业监管部门的监督包括环境影响评价文书的审批,排污许可证的许可,企业有序排污,生态保护红线维护,采砂许可与控制,规划控制,水环境质量目标管控,排污口的设置,排污总量核算,非法排污的查处,环境污染应急等。对于国家公园、自然保护区、风景名胜区,可以把目前的经营、监管机构改成国家自然资源资产管理机构,同时设立综合性的监管机构。


以利用长江流域自然资源资产为例,如在长江流域取水、建水电站、建坝、排污、挖沙、建码头,利用长江流域水资源、水环境、水生态、水头资源、水面资源,国有自然资源资产管理机构代表国家所有权人行使同意权。利用者基于这种同意,按照一定的收费标准,还得针对自己利用自然资源资产的行为,支付有偿使用费。建议修改《环境保护法》等生态环境与自然资源保护法律法规,向流域排污的企业事业单位在设置排污口时,在流域生态环境保护监管部门申请属于排污许可的行政许可前,要事先经过流域国有自然资源资产管理机构基于流域所有权的同意。对于自然资源资产所有权如不加限制可能走偏的,专业监管权有必要介入,纠正方向;对于自然资源资产所有权有可能滥用的,专业监管权有必要介入,划定边框;对于自然资源资产所有权不能有所作为的领域,专业监管权必须到位;对于既需要自然资源资产所有权行使者同意,也需要监管权到位的,必须两者发挥作用。如国有自然资源资产的管理要接受自然资源监管部门、生态环境部门的统一规划和空间用途管制;自然资源资产的使用权进入市场流转的,需要到监管部门办理使用权登记和变更登记,还要接受工商、税务、证监会等部门的统一管理。只有这样区分与协调,合理限制所有权,合理设置监管权,既有利于保护国家利益和社会公共利益,也有利于自然资源资产在预防优先、绿色发展的轨道上得到保值和增值。


这种产权管理和行政监管分开的体制,可以进一步促使生态环境保护行政监管机构瘦身。如建立该体制,可以在长江流域统一开展自然生态空间统一确权登记制度,统一制作统一的自然生态空间登记表卡簿册及证书,建立统一的自然生态空间登记信息管理基础平台,对长江流域县(市、区)开展水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂(湿地)等自然生态空间统一确权登记,方便社会依法查询。目前确权登记工作正在初步试点的基础上扩大试点,2023 年底前,自然资源部完成对国家公园、自然保护区、各类自然公园等自然保护地和大江大河大湖、重要湿地、国有重点林区、重要草原草甸等自然资源的统一确权登记。在明晰产权的基础上,建立针对自然资源资产的环境权利和义务制度,确保山水林田湖草在一个主体的一体化产权管理中得到长久的保护。指得注意的是,国家所有与集体所有的自然资源资产权利,在法律上应当是平等的。


6.3  改革目前的生态补偿、排污权有偿使用、排污权交易、资源有偿利用等制度,与自然资源资产管理的模式相匹配

目前,尽管国家出台了生态补偿的改革文件,希望其能够调节跨地区的环境与发展关系,但是成功的流域生态补偿案例目前仅见于行政区划关系简单的小流域或者大流域的支流,对于跨境相当多省份的长江、黄河等大流域,各省份之间的环境污染和生态破坏关系复杂,各省份向国家缴纳税收和享受财政转移支付的关系也很复杂,想通过生态补偿这个技术性手段平衡上游、中游、下游和对岸省份的环境与发展关系,实则是勉为其难。所以,生态补偿虽然在局部,如新安江流域、赤水河流域等试点取得了成功,但是在几大流域的主干流域,因为关系复杂,基本上尚未启动。尚未启动的原因主要是:


其一,由于缺乏专门的机构和核算、考核评价方法,国家对于流域的资产利益目前缺乏整体的核算,各行政区域为了保证本行政区域自然资源资产利用价值的最大化,忽视流域的整体价值保护。


其二,让下游支付费用,钱再多,上游的贡献主体太多,都觉得自己付出,总觉得下游支付的补偿费少,因此出现上游不愿意少要、下游不愿意多给的尴尬局面。主要的原因是生态环境容量是一个公共产品,下游认为上游保护环境是应当的,是法律义务,上游超出法律义务保护流域的水质,真正付出了多少保护费用,牺牲了多少机会成本,科学地核算很难。另外,上游从下游得到的钱,和上游发展工业获得的经济效益与解决就业等产生的社会效益相比,后者大,所以上游还是倾向于利用流域的生态环境容量发展工业。以密云水库的生态补偿为例,目前,在生态环境部的协调下,北京市已提出基于河流水质和水量考核为基础的一揽子综合生态补偿方案,北京市认为补偿数目已经很大了,但是水库的上游河北省还是认为以前的分类别补偿数目更大,对于一揽子补偿方案还是不愿意接受。河北省提出,北京市补偿的数额太少,不足以填补河北省承德、张家口等地区牺牲的经济发展机会成本。


如果按流域实现国有自然资源资产管理,那么这一尴尬的境况可能发生改变。以长江流域为例,在国家自然资源资产管理委员会(部、局)之下成立长江流域自然资源资产管理委员会,统一行使长江流域一定范围内自然资产的国家所有权。那么上中下游之间的生态补偿就可以在机构内部进行操作。对于在长江流域取水、利用水面开发旅游、利用水头发电、向流域排放水污染物等获得行政许可和所有权行使者同意的行为,必须依照国家规定的标准向长江流域自然资源资产管理委员会缴纳国有自然资源资产使用费。如上游保护生态环境措施有力,该委员会可以代表国家对于享受良好水质这个优质自然资源资产的下游地区和企业,针对其取水、利用面开发旅游、利用水头发电等行为,征收更高标准的资源特许利用费。长江流域自然资源资产管理委员会将收取来的经费,一揽子支付给上游地区的地方人民政府,再由上游地区的人民政府支付给相关的生态环境保护贡献者。长江流域自然资源资产管理委员会应否支付以及支付多少给上游地区的人民政府,国务院要牵头制定相应的跨省生态环境保护考核标准和支付方法。这种生态补偿就是一个主体内部的转移支付,关系相对简单一些,操作也相对容易一些,其优越性在于可以克服目前的双方都不愿意的不足,化解各省级行政区域在生态价值理解和核算方法的分歧。如果上游地区违反生态环境保护法律,减少了上游来水,降低了上游的来水水质,那么,上游就应当向长江流域自然资源资产管理委员会承担生态环境损害赔偿或者补偿的责任。长江流域自然资源资产管理委员会获得资产补偿后,再可以对受到损害的中下游行政区域甚至企业进行补偿。在这种模式下,获得长江流域自然资源资产管理委员会排污同意和环境保护部门排污许可的,必须向长江流域自然资源资产管理委员会有偿购买排污权,排污权的价格由国家指导、市场决定。如果企业节约了水污染物排放指标或者需要水污染物排放指标的,可以向环境保护部门和长江流域自然资源资产管理委员会提出申请,在长江流域自然资源资产管理委员会组建的排污权交易平台上竞价交易。


这种模式,一方面可以在一个主体的统筹协调下促进自然资源资产结构优化和保值增值,另一方面可以把资产的增值反馈用于长江大保护的资金投入,减少国家财政的投入。流域自然资源资产管理委员会通过差别性收费和支付转移,可以对流域上中下游的生态利益进行总体的统筹,协调上中下游各省份的环境保护与经济发展。如对于生态受益地区,流域自然资源资产管理委员会可以对取水、游览等事项开展收费;对于生态环境损害地区,委员会或者公司可以针对国家的涉水权利受损对地方政府开展索赔;对于生态保护付出的地区,流域自然资源资产管理委员会对地方政府予以补偿,再由地方政府予以再分配。这样,可以减轻国家生态补偿的财政压力,以各方都能接受的方式助力流域补偿机制实施落地,破解目前的尴尬局面


6.4  建立明晰流域与属地的权力(利)关系的体制、制度和机制

一是科学划分流域和属地所有权的关系。在流域和河段属地的所有权行使分割方面,既要加以区分,也要相互衔接。在区分方面,如对于长江流域的自然资源资产管理委员会,其管理权限可以确定为长江的主干道一定距离(具体是几公里或者以地形地貌来划分资产管理范围,由国家法律来统一规定)。至于流域的支流,如一级支流、二级支流一定范围内的国有自然资源资产管理权限,长江流域的自然资源资产管理委员会行使还是由所在省份的资产管理机构行使,宜由国家统一规定。资产管理权限的划分既要考虑流域整体自然资源资本的保护,也要考虑维护地方的积极性。在衔接方面,虽然长江流域自然资源资产管理委员会代表国家行使国有自然资源的资产管理权,各省级人民政府的自然资源资产管理机构也是代表国家行使国有自然资源的资产管理权,但是涉及费用的收取和支配使用,还是可以产生国家部门利益和地方利益的。对于同一条河流,几公里范围内的自然资源资产所有权由上级人民政府的流域自然资源资产管理委员会行使,而几公里之外河段的自然资源资产所有权由属地人民政府的流域或者区域自然资源资产管理委员会行使。对于法律没有明确国有自然资源资产管理主体的,由属地人民政府的资产管理机构负责。如何协调两者的关系,特别是收费权产生的利益关系,既体现流域自然资源资产管理的整体性,也体现管理的分工性,是一个难题。可以考虑设置水量、水质、生物多样性等考核指标,让上级人民政府的流域自然资源资产管理委员会来考核河段属地人民政府的相关自然资源资产管理委员会。这种考核也可以纳入生态环境保护的党政同责制度和领导干部自然资源资产离任审计制度。


二是统筹协调流域和属地监管权的关系。在监管权方面,所有权人和利用人对所有权的行使,应当遵守公法的限制或者约束规定。所以,执法监管既包括对自然资源资产所有权行使者的执法,也包括对自然资源资产利用人的执法。在协调流域和属地监管权的关系方面,建议整合目前一些大中型流域的监测、执法监管部门,设立单列的流域综合监测和执法监察机构,监管的地域范围与前述的资产管理地域范围一致。对于法律没有明确国有自然资源的专业监管权限的,由属地人民政府的专业监管部门负责。以长江流域为例,可以由国家设立单列的综合监测和执法监察机构,由生态环境部和水利部共管,以生态环境部管理为主。为了防止部门监管分割和国家投资的重复化,提升监管的综合绩效,建议以长江水利委员会下设的执法监察机构为主体组建流域综合执法队伍,包括水资源、水污染、水生态、水运输、矿产资源开采等方面的综合执法;建议依托长江水利委员会组建的长江水文站网,统筹开展水量、泥沙、水生态、水环境的综合监测,不要推倒重新构建,毁掉已有的工作基础和优势。2018 年 10 月 24 日,十三届全国人大常委会第六次会议审议了《国务院关于 2017 年度国有资产管理情况的综合报告》,建议参照此法,建议全国人大和河段属地的地方人大加强对流域生态环境保护和自然资源资产保护的监督,要求政府、检察院、法院每年向同级人大常委会专门汇报流域综合保护的情况。对于法律或者国务院的生态环境保护规划要求,如长江流域几公里范围内的化工企业环境风险控制,如果超越了长江流域生态环境综合监测和执法监察的管辖范围,那么属地的生态环境保护、自然资源开发利用、防洪抗涝等专业监管部门就应当衔接性地履行好本行政区域河段的专业监管责任。当然,可以考虑设置水量、水质、生物多样性等考核指标,让上级人民政府来考核河段属地人民政府的行政监管绩效。这种考核也可以纳入生态环境保护的党政同责制度。


6.5  妥善处理自然资源资产管理职责和生态环境保护党政同责的关系

目前,生态环境保护党政同责已经成为党和政府治国理政解决生态环境问题的重大经验。那么一旦实现国有自然资源资产的专门机构管理,管理体制变了,地方党委和政府对什么样的自然资源和生态环境问题负责,就是一个值得深入研究的问题。


在流域的考核和党政同责方面,以跨省的流域长江为例,长江流域的自然资源资产管理委员会首先要组织编制流域的全部自然资源资产负债表,开展相关的登记造册,然后建立相关的台账。那么长江流域自然资源资产管理委员会就应当对长江流域的国有自然资源资产,包括水量、水质、生物多样性种类、森林蓄积量、重要江河湖泊水功能区水质达标率、森林覆盖率、森林蓄积量、草原综合植被覆盖度、自然岸线保有率、湿地保护率等自然资源资产结构优化和保值增值负责。国家自然资源资产管理委员会(部、局)负责对长江流域自然资源资产管理机构开展定期评估和考核。如果是因为长江流域自然资源资产管理机构的统筹和管理失当,出现了自然资源资产管理的绩效不佳,那么就应当追究资产管理委员会相关单位和个人的责任;如果是有关河段所在地的人民政府自然资源资产管理失当或者环境污染监管失当,导致自然资源资产管理绩效不佳的,那么就应当追究地方党委和政府的责任。地方党委和政府再追究有关产权管理机构和专业监管机构的责任。同样地,省内跨市河流,也可采用近似的机制开展评价和考核。


在区域的考核和党政同责方面,以河北省为例,其省自然资源资产管理委员会(厅、局)应当编制国有自然资源资产清单和台账,摸清家底,实行清单管理。河北省自然资源资产管理委员会(厅、局)依法代表省政府对本行政区域有管辖权的水量、水质、生物多样性种类、森林蓄积量、草原综合植被覆盖度、自然岸线保有率、湿地保护率、陆域自然保护区面积、海洋保护区面积、新增矿山恢复治理面积、新增土地治理面积等自然资源资产的结构优化和保值增值工作负责。国家自然资源资产管理委员会(部、局)代表国务院负责对河北省政府的国有自然资源资产管理工作开展定期评估和考核。如果是因为河北省政府的统筹和管理失当,出现了自然资源资产管理的绩效不佳,那么就应当依照职责清单追究河北省党委和政府相关单位和个人的责任,省级党委和政府再依据各部门的职责清单追究有关河北省自然资源资产管理委员会(厅、局)和有关单位的具体管理责任;如果是省内专业监管部门监管失当,如环境污染、开发过度、在自然保护区建设住宅等,导致自然资源资产管理绩效不佳的,那么就应当依照职责清单追究省级党委和政府的责任,省级党委和政府再追究有关专业监管机构和个人的责任。同样地,市级自然资源资产管理委员会(局)的工作,也可采用近似的机制开展评价和考核。


6.6  重构环境保护税、资源税和国有自然资源资产使用费的关系

2018 年 1 月 1 日,《环境保护税法》实施,开启了环境保护费改税的工作。按照该法的规定,向环境排放污染物的,要缴纳环境保护税。


对于水体,向其排放水污染物的,按照现行《环境保护税法》,要向国家缴纳环境保护税。因为河流属于国家所有,因此,该税缴纳给了国家,实际上也是缴纳给了河流的所有者。但是,从逻辑上看,一旦实现国有自然资源资产的专门机构管理,那么向河流排放污染物的排放者,就应当基于影响流域自然资源资产品质的行为,向自然资源资产关机机构付费,如排污指标费和排污费。一种行为不能既缴纳税,也付费,因此《环境保护税法》中水污染物类的环境保护税可以在流域停止执行,改回到向流域自然资源资产管理机构支付排污费。当然,为了简单,也可以实现税费平移的原则,开展相关的立法建设。


对于大气,因为国家不属于所有者,大气环境容量属于全社会的财富,国家可以基于公共利益的保护介入该领域加以管理,因此可以继续适用现行的《环境保护税》,征收环境保护税,不需要向国家和地方自然资源资产管理机构支付自然资源资产使用费。


对于固体废物,可以规定只能在国家所有的土地予以处理处置,如填埋。禁止向集体所有的土地处理处置固体废物,如果国有土地不足以处理处置固体废物的,可以事先征收集体土地,使其变为国有土地。那么依法向国家所有的土地排放固体废物的,应当依照国际规定的标准向土地的所有权行使机构支付处理费。同样地,一种行为不能既缴纳税,也付费,因此《环境保护税法》中固体废物类的环境保护税可以停止执行,改回到向区域自然资源资产管理机构支付固体污染物处理处置费。为了简单,也可以实现税费平移的原则,开展相关的立法建设。


如果将固废和水污染物类的环境保护税改为国有自然资源资产使用费。那么,国家应当开展相关的立法,国有自然资源资产使用费的核定权限由国有自然资源资产管理机构行使,接受自然资源和生态环境等专业监管部门的监督,税务部门就不再参与。如果嫌工作麻烦,或者费用征收不力,也可以保留目前在固废和水污染物领域的环境保护税征收体制,但是其征收和使用,应当照产权管理的原理进行,如在流域征收的水污染物类环境保护税,就应当作为国有自然资源资本保值增值的财富,上交给国家。国家可以全部返还或者返还一定比例给国有自然资源资产管理机构。


6.7  国有自然资源资产管理的法治化

为了保证国有自然资源资产管理的法治化,首先,须对现行《宪法》第 9 条作出修改,对代表国家行使国有自然资源资产所有权的机构予以明确,为国有自然资源资产管理体制改革奠定宪法基础。其次,须由全国人大常委会制定综合性的自然资源资产管理基本法律,对自然资源资产管理的原则、体制、制度、责任等基本问题作出全面的规定。再次,对资源法、生态保护法、环境污染防治法、灾害防治法一般性法律作出调适性的修改,建立自然资源资产清单和权力(利)清单,建立包括特许经营管理信息在内的自然资源资产管理信息平台,厘清所有者和监管者的权力(利)边界,厘清区域和流域所有者的权利边界,厘清区域和流域专业监管机构的监管边界,厘清区域之间的所有权边界,厘清区域之间的专业监管机构的监管边界。为了进一步释放各方活力,建议增加激励和约束机制,如区域和流域自然资源资产的评价考核机制、奖励机制、责任追究机制等。

结语

实行国有自然资源资产的专门化和专业化管理,是国家治理领域的一大重要创新。它的实行,有利激发各方活力,发挥市场作用,促进自然资源权能的要素流动,释放改革红利。这个改革是符合所有者和监管者真正分离的改革初衷的,是 2018 年机构改革的再改革和再深化。该领域的改革,也可以为集体所有的自然资源资产管理改革,解决“三农”问题,提供参考。



原文刊登于《中国环境管理》2019年第1期原文作者:常纪文作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所


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